По итогам первой половины 90-х гг. прогресс России в области нового законодательства и правовых институтов оценивался относительно невысоко - как “некоторый по законодательству и незначительный по институтам”. Россия заметно отставала от лидеров - стран первой группы (Польша, Словения, Венгрия, Хорватия, Македония, Чехия, Словакия) со “значительным прогрессом по законодательству и институтам”.
К концу 90-х гг. ситуация изменилась довольно существенно. Россия “по степени охвата” своего хозяйственного законодательства фактически вышла в группу лидеров. Гораздо большее отставание сохраняется по показателю “эффективности” хозяйственного законодательства. В итоге по данной классификации Россия занимает промежуточные позиции среди стран с переходной экономикой.[17]
В целом федеральный закон “О рынке ценных бумаг” от 22 апреля 1996 г. отвечает потребностям современного рынка ценных бумаг. Ключевым понятием закона является “эмиссионная ценная бумага” - любая ценная бумага, которая отвечает следующим признакам:[18]
· закрепляет совокупность имущественных и неимущественных прав;
· размещается выпусками;
· имеет равный объем, и сроки осуществления прав внутри одного выпуска вне зависимости от времени приобретения ценной бумаги.
К видам профессиональной деятельности на РЦБ отнесены:
· брокерская (по поручению клиентов);
· дилерская (от своего имени и за свой счет);
· деятельность управляющего по управлению ценными бумагами (доверительное управление ценными бумагами, денежными средствами для инвестирования в ценные бумаги, денежными средствами и ценными бумагами, полученными в процессе управления);
· по определению взаимных обязательств (клиринг);
· депозитарная деятельность;
· по ведению реестра владельцев ценных бумаг, в том числе функции номинального держателя ценных бумаг;
· по организации торговли на рынке ценных бумаг.
В законе также регулируются вопросы: фондовая биржа, процедуры эмиссии и ее этапы, обращение ценных бумаг, раскрытие информации о ценных бумагах для эмитентов и профессиональных участников, использование служебной информации. Значительная часть закона посвящена регулированию деятельности профессиональных участников РЦБ, Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг и саморегулируемым организациям профессиональных участников РЦБ.
Вместе с тем, по оценкам, окончательный вариант закона содержат и противоречия. Так, например, ст. 2 закона прямо противоречит статье 25 закона РФ “Об акционерных обществах”. Очевидны те преимущества, которые предъявительские акции дают профессиональным операторам рынка в условиях имеющейся неразвитой инфраструктуры. Вместе с тем следствием этого противоречия может стать волна конфликтов между держателями таких акций и эмитентами в силу возможного аннулирования выпуска акций.
Вместе с тем следует отметить, что в законе практически не реализованы возможности, связанные с применением мер ответственности за нарушение положений, им предусмотренных. Помимо поправок в собственно закон, необходимы поправки в Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях и др. Кроме того, закон требует принятия значительного числа подзаконных актов, которые смогут более полно и с учетом сложившейся практики раскрыть отдельные его положения.
В целом современное состояние правовой базы РЦБ можно охарактеризовать как находящееся на этапе первоначального формирования и требующее дальнейшего совершенствования и развития в целях осуществления и завершения экономических реформ. Разработка и принятие соответствующих нормативных актов должны осуществляться по двум основным направлениям:[19]
- замена ранее принятых нормативных актов на более совершенные, отвечающие потребностям современного экономического развития страны;
- в новых областях, где требуется законодательно урегулировать те или иные экономические отношения.
На современном этапе развития правовой базы РЦБ требуется новый - системный - подход в разработке и обновлении законодательства и проведение работ по упорядочению состава и систематизации федерального законодательства. Принципиально назрела необходимость уделения особого внимания вопросам обеспечения исполнения требований законодательства и согласования и увязки норм, регламентирующих предпринимательскую деятельность на рынке ценных бумаг, с положениями, урегулированными другими отраслями права - административным, гражданским-процессуальным, уголовным и уголовно-процессуальным. Такой подход предусматривается, в частности в Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации, утвержденной указом Президента РФ № 1008 от 1 июля 1996 г. “Об утверждении Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации”.
К основным принципам развития нормативной правовой базы РЦБ должны относиться:[20]
- развитие нормативной правовой базы рынка как часть проводимой в России правовой реформы;
- преемственность в развитии нормативной правовой базы рынка, эволюционный характер этого процесса;
- декларирование политики в области совершенствования нормативной правовой базы рынка в целях информирования его субъектов о планируемых изменениях правового режима;
- использование гражданского права как основы для развития специальной нормативной правовой базы рынка в сочетании с формированием новых правовых институтов, способствующих становлению и развитию рынка;
- преимущественная и всесторонняя защита законных прав и интересов инвесторов; пресечение незаконной деятельности на рынке, повышение ответственности профессиональных участников рынка ценных бумаг и эмитентов за результаты своей деятельности;
- введение административной и уголовной ответственности за наиболее опасные правонарушения на рынке ценных бумаг и совершенствование частноправовых способов защиты прав и интересов профессиональных участников рынка ценных бумаг;
- создание разнообразных форм компенсаций, систем взаимных гарантий и страхования на рынке ценных бумаг в целях снижения риска при осуществлении инвестиций в ценные бумаги и повышения доверия инвесторов к рынку ценных бумаг;
- обеспечение инвесторов полной и достоверной информацией о ценных бумагах и их эмитентах, развитие вневедомственного и общественного контроля за достоверностью информации;
- усиление государственного контроля за соблюдением условий лицензирования при осуществлении профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, повышение требований к лицензированию профессиональных участников рынка, обеспечивающих высокий уровень их квалификации, достаточность собственных средств поддержание высоких стандартов добросовестности и открытости при осуществлении ими профессиональной деятельности;
- создание равных условий и обеспечение конкуренции при осуществлении предпринимательской деятельности на рынке ценных бумаг;
- создание системы независимого общественного контроля деятельности на рынке, развитие общественной инициативы и повышение роли общественных объединений инвесторов и иных профессиональных участников рынка в формировании отвечающего потребностям современного общества рынка.
Среди основных направлений развития нормативной правовой базы РЦБ необходимо выделить:[21]
- ужесточение требований по капитализации профессиональных участников рынка;
- ужесточение требований к профессиональной компетентности лиц, занимающих ведущие должности в организациях - профессиональных участниках рынка, расширение и ужесточение системы квалификационных экзаменов для этих лиц;
- развитие и закрепление в законодательных и иных нормативных правовых актах принципа функционального регулирования при распределении обязанностей между органами государственного регулирования;
- развитие и ужесточение нормативной правовой базы, регулирующей выпуск и обращение производных ценных бумаг;
- введение новых процедур лицензирования и механизмов надзора за деятельностью организаторов торговли ценными бумагами;
- стимулирование концентрации торговли ценными бумагами на организованных рынках;
- совершенствование системы административных и уголовных наказаний за правонарушения на рынке ценных бумаг;
- постепенное увеличение степени открытости рынка для иностранных инвесторов и иностранных финансовых институтов;
- введение системы специальных требований и надзора за деятельностью профессиональных участников рынка, обслуживающих граждан;
- ужесточение требований к профессиональным участникам рынка, обслуживающим все формы коллективных инвестиций;
- введение процедур сертификации инвестиционных консультантов.
Глава 3. Государственное регулирование фондового рынка
Фондовая политика
Государственная экономическая политика является структурной и состоит из нескольких отдельных политик - финансовой, налоговой, инвестиционной, инновационной.
Фондовая политика, как и любая другая, включает принципы, методологию, стратегию и тактику.
Фондовая политика - это государственная политика, поэтому ее следует рассматривать в аспекте роли государства в сфере выпуска и оборота ценных инвестиционных бумаг. Эту роль можно толковать как функцию управления, функцию участия, функцию влияния, функцию регулирования. Относительно фондового рынка государство выполняет любую из этих функций, но приоритет, безусловно, остается за функцией регулирования. Регулирование обеспечивает оптимальный уровень влияния государства на фондовый рынок.
Решение глобальных задач невозможно без регулирования фондового рынка государством. Это обстоятельство дополнительно усиливается тем, что фондовому рынку присущее движение капиталов, которое обеспечивается оборотом разнообразных видов ценных бумаг и их производных, которые находятся в тесной зависимости от законодательной базы и системы правоотношений собственности. Не случайно, как свидетельствует опыт экономически развитых стран, фондовый рынок есть одним из наиболее регламентированных и "зарегулированных" в отличие, например, от товарных или валютных рынков. Тот же опыт свидетельствует о том, что на фондовом рынке постоянно сталкиваются интересы разных его участников. Итак, и в этом отношении роль государства, как регулирующего органа, очень важна. Только государство имеет средства и возможности для серьезного противодействия отрицательным проявлениям на свободном рынке ценных бумаг.
Вместе с тем не следует забывать, что фондовый рынок развивается лишь тогда, когда государство не превышает границ своего непосредственного вмешательства в процесс привлечения частных инвестиционных ресурсов и вложение их в экономику страны.
Механизм регулирования
Стратегия и тактика фондовой политики фиксируются в нормативно-правовых и методических документах. Законодательное регулирование фондового рынка России - это многоуровневая структура, в основу которой положены конституционные принципы. Законодательное регулирование отношений и деятельности на фондовом рынке в России осуществляется специальными законами:[22]
1. "О ценных бумагах и фондовой бирже"
2. "О государственном регулировании рынка ценных бумаг в России
3. "О хозяйственных обществах.
С целью приведения в соответствие фондового рынка и его дальнейшее развитие Президентом РФ на протяжении нескольких лет были подготовлены указы, среди которых наиболее значащим для фондового рынка стали "О корпоратизации", "Об Инвестиционных фондах и инвестиционных компаниях", "О Государственной комиссии по ценным бумагам и фондового рынка".
Для обеспечения проведения финансовой и инвестиционной политики в России в соответствии с законами РФ и указами Президента для оперативного осуществления соответствующих мероприятий и развития фондового рынка Кабинет Министров РФ в рамках своей компетенции издает постановления и распоряжения, в том числе относительно обработки соответствующих законодательных актов о ценных бумагах, их выпуска и оборота в России. При этом большое внимание отводится государственным ценным бумагам.
Координацию деятельности государственных органов по вопросам функционирования в России рынка ценных бумаг возложен на Государственную комиссию по ценным бумагам и фондового рынка. Для этого создан Координационный совет, в состав которого входят руководители вышеназванных государственных органов.