Вопросы развития нормативно-правовой базы
Муниципальных образованийСибирского Федерального округа
Недостатки документов муниципальных образований
Аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе и Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Сибирское соглашение» провели анализ основных плановых и прогнозных документов муниципальных образований Сибирского федерального округа.
На 1 мая 2011 года в Сибирский федеральный округ входит 12 субъектов РФ, в том числе:
- 4 республики (Алтай, Бурятия, Тыва, Хакасия);
- 3 края (Алтайский, Забайкальский, Красноярский);
- 5 областей (Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская).
С 1 января 2007 года Таймырский (Долгано Ненецкий) автономный округ и Эвенкийский автономный округ входят в состав объединенного Красноярского края. С 1 января 2008 года Усть-Ордынский Бурятский автономный округ входит в состав объединенной Иркутской области. С 1 марта 2008 года в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа образован Забайкальский край [40].
В Сибирском федеральном округе всего 4188 муниципальных образований, из них:
- муниципальных районов - 320,
- городских округов - 77,
- городских поселений - 262,
- сельских поселений - 3529 [40].
В ходе работы из общего числа муниципальных образований были проанализированы плановые и прогнозные документы в 82 муниципальных образованиях, в том числе в 28 городских округах (11 из них - столицы субъектов Российской Федерации), 43 муниципальных районах, 8 городских и 3 сельских поселениях, расположенных в 12 регионах Сибири.
В выбранных для анализа муниципальных образованиях сосредоточено около 86% производственного потенциала и проживает более двух третей населения Сибирского федерального округа.
Анализируемые планы и программы социально-экономического развития и иные плановые (прогнозные) документы муниципальных образований в условиях отсутствия государственной плановой политики, информационной недостаточности и отсутствия в стране системы подготовки и переподготовки плановых работников, несомненно, являются позитивным шагом в формировании, становлении и развитии системы местного самоуправления. Нет никакого сомнения в том, что они могут послужить хорошей платформой, а в ряде случаев и первым шагом для перехода к научно обоснованной системе комплексного территориального планирования.
Всего к анализу были приняты документы муниципальных образований из двенадцати субъектов Российской Федерации, находящихся на территории Сибирского федерального округа.
Группировка муниципальных образований по субъектам Российской Федерации выглядит следующим образом:
- Республика Алтай - 3 муниципальных образования;
- Республика Хакасия - 7 муниципальных образований;
- Республика Бурятия - 6 муниципальных образований;
- Алтайский край - 6 муниципальных образований;
- Красноярский край - 5 муниципальных образований;
- Забайкальский край - 13 муниципальных образований;
- Иркутская область - 7 муниципальных образований;
- Кемеровская область - 10 муниципальных образований;
- Новосибирская область - 8 муниципальных образований;
- Омская область - 7 муниципальных образований;
- Томская область - 10 муниципальных образований.
Анализ плановых и прогнозных документов муниципальных образований, находящихся на территории одних и тех же субъектов Российской Федерации, в основном также подтверждает отсутствие и здесь сколько-нибудь совпадающих подходов к их формированию, как по типам плановых документов, так и по срокам их утверждения и срокам действия.
Содержательный анализ плановых и прогнозных документов проводился, во-первых, на основе сравнения соответствия их содержания наименованиям документов и, во-вторых, на основе сравнения соответствия содержания документов некоторому набору признаков, которым должен удовлетворять любой плановый и прогнозный документ муниципального образования.
Помимо стратегических целей в любом муниципальном образовании имеются долговременные, среднесрочные и текущие цели и задачи, решение которых закреплено за ним действующим законодательством. Решение этих задач должно быть реализовано за счет собственных и привлекаемых ресурсов муниципального образования. Очевидно, что формы, методы и механизмы формирования данных ресурсов, алгоритм их распределения по задачам и структурам, их реализующим в долгосрочной, среднесрочной и текущей перспективе, должны быть спланированы. Отсюда возникает необходимость формирования долгосрочных, среднесрочных и годовых планов.
Необходимо помнить, что стратегический выбор, не подкрепленный реальными ресурсами или ущемляющий текущие интересы местного сообщества без его на то согласия, не может быть принят к планированию.
Основными недостатками анализируемых стратегических документов являются:
- отсутствие четкого позиционирования муниципального образования во внешней среде (субъекте Российской Федерации, Российской Федерации), а муниципального хозяйства - в секторах рынка;
- отсутствие анализа основных движущих сил развития любой экономической и социальной системы - внутренних и внешних противоречий развития муниципального образования как сложной пространственной социально-экономической системы;
- отсутствие или слабость конкурентного анализа;
- преобладание проблемного подхода в анализе;
- отсутствие обоснования стратегических приоритетов;
- отсутствие реальных механизмов реализации стратегического выбора;
- разнобой в методических подходах к формированию и реализации стратегических, тактических и текущих разделов документов;
- отсутствие участия местного бизнес - сообщества и гражданского сообщества на стадиях разработки и реализации стратегии и др.
Основными недостатками программ социально-экономического развития муниципальных образований являются:
- отсутствие детальной оценки потенциальных возможностей муниципального образования, которые могут быть реально привлечены для реализации плановых решений;
- отсутствие детальной проработки вариантов развития секторов экономики и социальной сферы муниципальных образований, критичных для их выживания и развития, при различных уровнях и объемах финансирования;
- отсутствие четкого разграничения в пространстве и времени плановых задач, реализуемых в рамках текущего бюджетного финансирования, задач, реализуемых в рамках социального партнерства бизнеса, населения и власти, задач, реализуемых в рамках текущего функционирования и ФЦП государством, задач, реализуемых населением в ходе его повседневной жизни и задач, реализуемых бизнесом в рамках его текущей и перспективной деятельности;
- дискретность планирования и отсутствие механизмов инкорпорации муниципальных программ в программы вышестоящего уровня;
- отсутствие анализа действующей системы управления муниципальным хозяйством, а также плана действий по ее оптимизации на каждом этапе реализации программы;
- преобладание прогнозных оценок развития муниципального хозяйства над процессом реального планирования [32, C.19].
Анализ содержания плановых и прогнозных документов муниципальных образований выявляет еще одну проблему, общую для большинства документов - низкую культуру их оформления. В этом плане исключения составляют лишь документы, изданные типографским способом.
Характерными недостатками в этом плане является отсутствие на титульном листе наименования субъекта Российской Федерации, на территории которого находится муниципальное образование, отсутствие содержания программы, паспорта, введения, заключения, каких-либо ссылок на срок вступления документа в силу, условий его официального опубликования и т.д.
Наряду с низкой культурой оформления документов, которые должны являться базовыми в работе органов местного самоуправления, бизнеса и всего местного сообщества в целом, анализ выявляет и низкое качество процесса формирования плановых (прогнозных) документов муниципальных образований Сибирского федерального округа.
Основные причины большинства недостатков анализа плановых и прогнозных документов муниципальных образований, можно назвать всего три:
Первая из них, в отличие от названных в результате опроса, носит, чисто психологический характер: специалисты местного самоуправления не преодолели в себе психологический барьер, связанный с недавним отрицанием необходимости территориального планирования. Именно поэтому ряд муниципальных образований ограничился формированием годовых планов и прогнозов или формальным составлением программ в виде набора таблиц показателей.
Вторая причина - слабая профессиональная подготовка аппарата органов местного самоуправления, отсутствие готовности работников органов местного самоуправления к плановой реализации вопросов местного значения в условиях социального партнерства с бизнесом и гражданским сообществом. На это зачастую накладывается отсутствие социальной ответственности бизнеса и не преодоленный пока (особенно в сельской местности) «экономический инфантилизм» населения.
Третья причина - недостаточное методологическое обеспечение плановых и прогнозных работ на уровне муниципальных образований со стороны субъектов Российской Федерации и органов федеральной власти. Это наглядно видно из анализа качества методологии и качества процесса формирования плановых и прогнозных документов [30, C.3].
В то же время очевидно, что основной причиной большинства недостатков, присущих настоящему периоду территориального планирования и управления муниципальных образований, наряду с отсутствием методического обеспечения этого важнейшего участка работ, является острый дефицит подготовленных кадров. Поэтому о реализации принципа профессионализма в настоящий период, пока говорить не приходится.
Виды и глубина выявленных слабостей и недостатков в планировании и прогнозировании социально-экономического развития муниципальных образований Сибирского федерального округа позволяют говорить об их общесистемном характере. Поэтому для их устранения необходимо реорганизовывать всю систему планирования и прогнозирования в Российской Федерации.
В качестве приоритетных направлений реорганизации данной системы в части, касающейся планирования и прогнозирования, в Сибирском федеральном округе выбраны следующие:
- создание в каждом субъекте Российской Федерации постоянно действующей методической базы и учебно-консультационного пункта по проблемам планирования и управления муниципальными образованиями;
- организация подготовки и переподготовки кадров специалистов местного самоуправления;
- создание и доведение до каждого муниципального образования сборника модельных правовых актов, обеспечивающих единые организационные, правовые, методологические и методические подходы к планированию и управлению социально-экономическим развитием муниципальных образований;
- разработка программного обеспечения по формированию финансовых, материальных и трудовых балансов муниципальных образований;
- формирование региональных и межрегиональных информационных банков данных, обеспечивающих сравнительный анализ социально-экономического развития муниципальных образований как на этапе формирования планов и прогнозов, так и на этапе их реализации;
- организационно-финансовая поддержка плановых работ в муниципальных образованиях;
- разработка и доведение до каждого муниципального образования единых методических рекомендаций по формированию комплексных программ социально-экономического развития муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений [27, C.119-120].
Итак, в данном параграфе выпускной квалификационной работы был проведен анализ плановых и прогнозных документов муниципальных образований Сибирского федерального округа. В результате анализа были определены основные недостатки стратегических документов и программ социально-экономического развития муниципальных образований. Также были обозначены причины большинства недостатков анализируемых плановых и прогнозных документов муниципальных образований.
Библиография
Нормативно-правовые акты:
1. Конституция Российской Федерации (принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года). - М.: Приор, 2001. - 32 с.
2. Федеральный закон РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // СПС Консультант-Плюс.
3. Федеральный закон от 31.12.2005 г. № 199 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с разграничением полномочий» // СПС Консультант-Плюс.
4. Федеральный закон от 3.05.2011 г. №88-ФЗ «О внесении изменения в статью 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят 22 апреля 2011 г.) // Российская газета. - 2011. - №5473 от 6 мая 2011 г.
5. Постановление Правительства РФ от 15.12.1999 г. №1394 «О федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» (в ред. Постановлений Правительства РФ от 08.04.2003 N 201, от 08.12.2005 N 744) // Интернет-портал Правительства Российской Федерации [Электронный ресурс]: Режим свободного доступа www.government.ru, свободный. - Загл. с экрана.
6. Постановление Правительства РФ от 31.12.2004 г. № 903 «Об утверждении правил разграничения обязательств муниципальных образований и составления передаточного (разделительного) акта (в соответствии со статьей 85 Федерального закона № 131-ФЗ) // СПС Консультант-Плюс.
Литература:
7. Веснин В.Р. Стратегическое управление: учебник / В.Р. Веснин. - Минск: ТК Велби, 2006. - 144 с.
8. Ветров Г., Городское управление в современной России / Г. Ветров, Ю. Зайцева, Р. Попов, Н. Шевырова // Вопросы местного самоуправления. - 2006. - № 1. - С.12-14.
9. Вильнер М. Методологические основы разработки документов территориального планирования / М. Вильнер // Городское управление. - 2006. - № 9. - С. 31-43.
10. Волчкова Л.Т. Планирование социально-экономического развития: теория, методология, организация: учебно-методическое пособие. - СПб.: изд-во Санкт-петербургского университета, 2008. - 164 с.
11. Воронин А. Муниципальное хозяйствование и управление. Проблемы теории и практики / А. Воронин. - М., 2003. - 210 с.
12. Гапоненко А.Л. Стратегическое управление: учебник / А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин. - М.: Омега-Л, 2004. - 472 с.
13. Голованов Г. Соотношение Конституции РФ и федерального законодательства в регулировании вопросов местного значения / Г. Голованов // Проблемы местного самоуправления. - 2009. - № 2. - С.41-43.
14. Головко И.С. Комплексные программы социально-экономического развития муниципальных образований: опыт, проблемы, рекомендации / И.С. Головко, Т.В. Писарева; под общ.ред. Т.В. Писаревой. - Новосибирск, 2009. - 544 с.
15. Городецкий В.Ф. Социально-экономическое развитие территорий: задачи органов местного самоуправления / В. Ф. Городецкий // Эко. - 2008. - № 9. - С. 59-72.
16. Дементьев А. Новая реформа местной власти: история и вопросы реализации / А. Дементьева // Муниципальное право. - 2007 - № 1. - С. 33.
17. Елагина Е. Городское управление в современной России / Е. Елагина, Р. Попов, Н. Шевырова // Городское управление. - 2009. - №7. - С.24-27.
18. Замотаев А. Три угрозы местному самоуправлению / А. Замотаев // Российская Федерация сегодня.- 2010.- № 5. - С.17.
19. Знаменская К.Н. Разработка стратегического выбора муниципального образования: учеб. пособие / К.Н. Знаменская. - М.: ФГНУ «Российский учебный центр государственного муниципального управления», 2007.- 184 с.
20. Зотов В. Реформа местного самоуправления: потребность в творческом подходе / В. Зотов, Н. Кротов, Б. Ланшов // Вопросы местного самоуправления. - 2009. - № 1. - С.23-26.
21. Иванов В.Н. Социальное управление: теория и методология / В.Н. Иванов. - М.: «Дашков и К», 2007. - 312 с.
22. Кагарманова К. Реализация целевой программы в рамках стратегического плана развития муниципального образования / К. Кагарманова // Городское управление. - 2007. - № 10. - С. 25-33.
23. Коваленко А. Муниципальное право: учебник для юридических ВУЗов / А. Коваленко. - М., 1998. - 366 с.
24. Коломийченко, О. В. Стратегическое планирование развития регионов России: методология, организация / О. В. Коломийченко, В. Е. Рохчин. - СПб.: Наука, 2008. - 235 с.
25. Кулясова Н., Рауткина Н., Миронов Н. Как выбирать, если муниципальное и избирательное законодательство не стыкуется? / Н. Кулясова, Н. Рауткина, Н. Миронов // Российская Федерация сегодня. - 2010. - № 7. - С.5-8.
26. Кутафин Е. Муниципальное право Российской Федерации: учебник / Е. Кутафин, В. Фадеев - М.: Юрист, 2003. - 412 с.
27. Лапин В., Любовный В. Реформы местного самоуправления и административно -- территориальное устройство России / В. Лапин, В. Любовный. - М., 2008. - 112 с.
28. Леонтьев Г. Местное самоуправление -- ресурс государства для управления развитием / Г. Леонтьев // Местное самоуправление. - 2011. - № 22. - С.5-8.
29. Мирошниченко Е. Организационные формы осуществления местного самоуправления: новый этап развития / Е. Мирошниченко // Законодательство. - 2008. - №4. - С. 31-34.
30. Мускеева Л. Круглый стол: Практика реализации Федерального закона / Л. Мускеева // Государственная власть и местное самоуправление. - 2010. - № 4. - С.3-4.
31. Отчетные материалы администрации сельского поселения «Ингодинское».
32. Пронина Л. Местное самоуправление в России: к новым приключениям Л. Пронина // Местное самоуправление.-2007. - № 15. - С. 19.
33. Сачук Т.В. Методические рекомендации по разработке стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования / Т.В. Сачук. - Петрозаводск, 2009. - 88 с.
34. Филиппов Ю. Развитие местных сообществ - путь в будущее России / Ю. Филиппов, В. Гассий // Муниципальная власть.-2009.- № 6. - С. 24-28.
35. Хабриева Т. Современная Конституция и местное самоуправление / Т. Хабриева // Журнал российского права.- 2009. - № 4. - С.10-12.
36. Чукина Н. Муниципальное строительство в России / Н. Чукина // Закон и право. - 2006. - № 5. - С. 23.
37. Шкатулла В. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / В. Шкатулла. - М., 2005. - 182 с.
38. Яшин Н. Управление расходами бюджетов административно-территориальных образований / Н. Яшин, И. Гришунин. - М., 2005. - 98 с.
39. Официальный портал Забайкальского края // Интернет-портал Забайкальского края [Электронный ресурс]: Режим свободного доступа www.e-zab.ru, свободный. - Загл. с экрана.