Важный обобщающий вывод из процесса преобразования аграрной структуры сводится к тому, что при всей очевидности и настоятельной необходимости осуществления радикальной реформы в целом, ее дальнейший ход должен быть переориентирован на эволюционный путь социально-экономических изменений. Есть мировой опыт проведения таких реформ, общие основополагающие принципы перехода на рыночную систему экономических отношений. Эти принципы, бесспорно, должны быть использованы в стратегии и тактике реформирования. Но есть и специфика России с ее историческими традициями, экономическими, социальными, региональными и другими особенностями, которые также необходимо всесторонне учитывать.
Особенно важно принимать в расчет нравственно-психологический фактор, степень восприятия различными группами сельского населения самой идеи реформы, а тем более механизма ее реализации, т.е. есть степень "созревания" социальной базы реформы. Оно происходит очень медленно, и с этим нельзя не считаться. Иначе новые структуры и формы взаимоотношений, как в свое время колхозы, будут "насаждаться" со всеми негативными последствиями.
Нельзя не считаться и с другими ограничителями ускоренного осуществления аграрной реформы, прежде всего с отсутствием необходимой, тем более для новых форм хозяйства, материально-технической базы. Возможности для материально-технического обновления определяются общим состоянием экономики, развитием индустриальных отраслей АПК. Сейчас экономическая мощь страны существенно ослаблена, в том числе из-за разрушения прежних связей в системе АПК бывшего СССР. Во многом это обусловлено последствиями заложенного в прежней административно-командной системе глубокого кризиса, а также просчетами в тактике проведения реформы, увеличившими ее неизбежные издержки, создающими напряженность в социальном развитии.
Учитывая сказанное, все дальнейшие шаги по пути преобразования сложившейся в годы "социалистических преобразований" системы аграрных отношений должны быть тщательно методологически обоснованы, иметь надежные правовое обеспечение и экономический механизм. Нельзя абстрагироваться и от необходимости подготовки производственного потенциала хозяйств, и от важности формирования новой аграрной структуры. Только таким образом, осуществляя комплексные, поэтапные преобразования, соизмеряя цели и задачи с возможностями и фактическим состоянием социальной и материальной базы реформы, с реальными сдвигами в формировании рыночной среды, развития рынков товаров, труда, земли и капитала, региональных рынков, укрепляя международное сотрудничество в агропромышленной сфере, можно уверенно прогнозировать дальнейший позитивный ход аграрных преобразований.
Думаю, в настоящее время главная задача осуществления аграрной реформы состоит в системной разработке и освоении всех элементов правового и экономического механизма регулирования процесса реформирования, включая все правомочия по распоряжеяию земельной собственностью при возрастающем государственном контроле за использованием земли. В этих целях принципиальное значение имеет решение следующих проблем:
- завершить в ближайшее время юридическое оформление прав на все земельные участки и земельные доли в соответствии с принятым аграрным законодательством, указами Президента России;
- постепенно (по мере стабилизации социально-экономического положения в стране) формировать рынок земли при условии целенаправленного государственного регулирования путем установления дифференцированного (в зависимости от местных условий) максимального размера земельного участка, который может иметь в собственности или аренде физическое лицо, обязательного целевого использования сельскохозяйственных земель, ограничения сроков продажи земель, полученных бесплатно из государственного фонда, предоставления сельскохозяйственных земель иностранным фирмам и гражданам только на условиях аренды, введения специальных налогов на куплю-продажу земли, разрешения приобретения сельскохозяйственных земель только лицам, имеющим специальное образование и опыт работы в сельском хоязйстве;
- в переходный период и в перспективе широко использовать систему арендных отношений в сельском хозяйстве, особенно в сфере земельных отношений;
- ввести кредитование под залог земельных участков1.
На данном этапе возникает необходимость более широкого участия государства в поддержке села и стабилизации социально-экономической ситуации во всей системе АПК. В свою очередь, исходной посылкой расширения масштабов государственного вмешательства в корректировку рыночного механизма должно стать признание необходимости использовать главным образом экономические инструменты и рычаги при второстепенной роли собственно административного фактора.
Государственное участие в регулировании аграрного рынка не может сводиться к текущим, "однократным" действиям. Основным направлением его развития и базой функционирования должна стать совокупность учреждений (различных агентств, фондов и т.п.), обеспечивающих систематическое и последовательное налаживание развития рыночных процессов. В частности, предстоит реформировать или создать заново такие подсистемы регулирования, как финансово-кредитный механизм, системы налогообложения и ценообразования. Государству необходимо полностью использовать свои направляющие функции в области агроэкологического регулирования, управления стандартизацией, осуществления общего контроля и поддержки, особенно в регулировании социальных процессов.
Вся система государственного регулирования должна обладать способностью гибкой адаптации к изменениям общеэкономической ситуации. Однако при этом важна определенная стабильность применяемых экономических регуляторов на заранее установленный период времени. Наиболее активной и вместе с тем не принудительной формой государственного регулирования, по-моему, могут стать сельскохозяйственные, в том числе региональные, программы. Участие хозяйственных субъектов в таких программах - добровольное, но любая предлагаемая государством программа должна содержать такие стимулы и ограничения, сочетание которых позволяет каждому сельхозпроизводителю и его посредникам решать для себя вопрос об участии в программе.
На ближайшую перспективу (два-три года), учитывая остроту продовольственного положения и значительные трудности рыночной трансформации российского сельского хозяйства, следует разработать особые меры по формированию гарантированного минимального продовольственного фонда России и необходимому для этого материально-техническому обеспечению сельскохозяйственного производства. Представляется, что сегодня для создания фонда, гарантирующего минимальную продовольственную обеспеченность населения городов, спецпотребителей и лимитированные госрезервы, наиболее целесообразной формой сбора ресурсов мог бы стать умеренный (в пределах 15-20% к валовому производству) продналог, который, как всякий налог, подлежал бы безоговорочному, а в случае задержки - принудительному изъятию. Такой механизм налогообложения, высокая эффективность которого проверена в годы нэпа, нейтрализовал бы практику "придерживания" продажи продукции, прежде всего зерна, государству и в то же время обеспечивал бы широкие возможности развития рынка. Кстати, такая система уже действует и показывает свою высокую результативность в Белгородской области.
Возможны и другие направления, модификации налоговой системы в сельском хозяйстве с последующей ее натурализацией. Введение натуральных ставок земельного налога, исчисляемого в их денежном эквиваленте по действующим в данном году средним закупочным ценам, ставит сельскохозяйственные предприятия в ситуацию, когда им в принципе безразлично, в какой форме оплачивать налоги. Если будут обеспечены чуть более льготные условия зачета налога в натуральной форме, то предприятия, по всей видимости, предпочтут эту форму денежной оплате. Самостоятельным вопросом в таком случае становятся размеры налоговых ставок. Они, в частности по земельному налогу, не должны, на мой взгляд, превышать 10% погектарной урожайности зерновых или тех культур, на основе которых налог будет определяться.
Наконец, предпочтительным по сравнению с прямым изъятием части продукции представляется метод "связанных" закупок сельскохозяйственной продукции по более низким, чем рыночные, ценам, компенсируемым льготными условиями производственно-технического, кредитного и иного обеспечения производителей. Предварительным условием эффективного использования данного метода является неукоснительное соблюдение государством своих обязательств, а также распространение его воздействия на сопряженные с сельским хозяйством сферы, в частности на кредитную, на фондопроизводящие отрасли АПК. Кроме того, условия организации этой формы пополнения государственного продовольственного фонда должны дифференцироваться в зависимости от экономической ситуации в отдельных регионах и отраслях, от уровня требований и запросов отдельных групп производителей и конкретных хозяйств.
Учитывая кризисную ситуацию в аграрном секторе и техническую отсталость сельскохозяйственного производства, в ближайшие два-три года следует обеспечить ему особый, стимулирующий развитие режим, внеся соответствующие изменения в систему ценовых, кредитных налоговых и иных экономических регуляторов АПК.
В области ценовой политики на продукцию сверх постепенно сокращающихся поставок в госфонд по гарантированным ценам устанавливаются свободные цены спроса и предложения. В системе прямой купли-продажи стабильность в экономических отношениях могла бы обеспечиваться применением залоговых цен, размеры которых, как правило, должны быть выше гарантированных, но ниже рыночных. В качестве временных мер на ближайшие годы ценовые паритеты должны подкрепляться дотациями на отдельные виды продукции сельского хозяйства, особенно в связи с ценовым диспаритетом в АПК и экономике страны в целом. Дополнительное бюджетное финансирование при этом должно осуществляться только под специальные программы.
В области кредитной политики целесообразна замена прямого финансирования преимущественно системой самофинансирования. Это - условие развития нормальных рыночных отношений, оно обусловливает особую роль кредита - важнейшего рычага государственного экономического регулирования. Процентные ставки необходимо устанавливать исходя из конъюнктуры рынка, предоставляя льготные кредиты под специальные инвестиционные программы при условии их выполнения, а также в целях поддержки новых предпринимательских форм хозяйства (крестьянских, фермерских кооперативов и т.д.). Все льготы по кредитам, в том числе предоставленным коммерческими банками, включая льготы по налогообложению прибыли последних покрываются за счет федеральных и региональных финансовых бюджетных средств. Льготы по кредитам должны носить временный характер и увязываться с конечным экономическим и социальным эффектом их предоставления. Сегодня необходимо применять и расширять практику государственного кредитования под залог закупок сельскохозяйственной продукции. Авансовый характер такой формы кредитования в сочетании с гарантиями государством оплаты по ценам договоренности или рыночным ценам стимулирует устойчивое поступление продукции сельского хозяйства в централизованные фонды.
В области налогообложения также необходим переход к новым методам. В аграрном секторе сейчас формируется налоговая система, которая включает земельный налог, налог на добавленную стоимость, ряд других видов налогов. Практика свидетельствует о негативном влиянии на развитие агропродовольственной сферы такой системы налогообложения. Кроме того, в ней нет рычагов для проведения антимонопольной политики как в производственной сфере, так и в сфере обращения. В настоящее время в России в отличие от ряда восточноевропейских стран сельскохозяйственные предприятия платят налог на землю, не превышающий 2% от нормативной цены земли. Освобождение их от уплаты налогов, устанавливаемых на общих основаниях, оправдано на данном этапе лишь как временная мера экономической поддержки развития сельского хозяйства. В связи с этим важно установить более обоснованные средние и дифференцированные ставки подоходного налога, непосредственно связанные с величиной дифференциальной земельной ренты. В условиях фактической убыточности сельского хозяйства налогообложение прибыли не имеет под собой необходимой экономической основы.
По мере развития рынка земли налоговые рычаги необходимо использовать в качестве ограничителя размеров землевладения частных сельскохозяйственных товаропроизводителей и предоставления земель под несельскохозяйственные нужды, преодоления спекулятивных сделок в купле-продаже земли. Прогрессивному налогообложению должна подлежать разница между ценой приобретения и продажи земли или вся ее цена в случае бесплатного получения земельного участка по районным или иным нормам.
В области инвестиций - решающего фактора структурной перестройки АПК -государственное регулирование должно быть наиболее значительным и действенным. Прямое финансирование сельского хозяйства из федерального и местных бюджетов (за исключением мер поддержки и временного предоставления дотаций из-за нарушения паритета цен и средств для содержания государственных органов управления АПК) целесообразно осуществлять по следующим направлениям:
- природоохранные мероприятия и мелиоративные работы государственного значения с учетом специальных программ агроэкологического улучшения ресурсной базы сельского хозяйства;
- строительство дорог, линий электропередач, магистральных газопроводов и водопроводов, телефонных коммуникаций, канализационных систем;
- содержание и развитие ветеринарной и карантинной служб, служб землеустройства, борьбы с болезнями и вредителями растений;
- строительство и содержание сельских объектов здравоохранения, просвещения, детских садов и домов для престарелых;
- подготовка специалистов высшего и среднего образования;
- фундаментальные исследования и важнейшие прикладные научные разработки. В области социального развития при переходе к рынку помимо традиционных проблем (доходы населения, сфера социального обслуживания и др.) появляются и специфические: защита населения от инфляции, поддержка семей с уровнем доходов ниже прожиточного минимума (как у владельцев самостоятельных крестьянских хозяйств, так и у наемных работников), трудоустройство высвобождающихся из аграрной сферы работников. Здесь важно исходить из постулата о необходимости создания в деревне социально равных с городом условий жизни.
Основным инструментом социальной политики на селе должны стать республиканские государственные программы по развитию социально-инфраструктурной сферы (образования, здравоохранения, культуры, транспорта и связи, коммунального хозяйства), а также программы поддержки сельских районов с неблагоприятными условиями (зоны стихийных и экологических бедствий, технологических катастроф, экологических кризисов, регионов с деформированной демографической структурой, низким жизненным уровнем населения). Они могут финансироваться из федерального и местного бюджетов, распределяться в форме льготных кредитов, субвенций и субсидий районным и сельским (поселковым) администрациям и крестьянским дворам (за счет средств местных бюджетов, а также добровольных целевых отчислений предприятий, организаций и учреждений). Необходимо создавать необлагаемые налогами фонды социального развития сельской местности. Часть средств, нужных для развития социальной инфраструктуры, по моему мнению, способны вносить также промышленные предприятия, разного рода фирмы и учреждения, ведущие дачное и иное строительство в сельской местности.
В рамках инвестиционных программ с привлечением средств местных бюджетов важно всемерно развивать на селе сеть предприятий несельскохозяйственного профиля, создавая благоприятные условия для вложения в них капитала. Это позволит менее болезненно преодолевать (особенно в трудоизбыточных районах) возрастающую безработицу, расширит сферу занятости населения, создаст рабочие места для высвобождающихся из сельского хозяйства трудовых ресурсов.
Необходимо также установить льготное налогообложение прибыли предприятий, направляемой на развитие и содержание социальной сферы села, прибыли промышленных и других предприятий, полученной от поставки селу строительных материалов, изделий и оборудования, а также прибыли подрядных организаций, ведущих строительство в сельской местности. Строительные фирмы, размещающие свою производственную базу и работающие на селе, было бы целесообразно на первые три-пять лет освободить от уплаты налогов. Одновременно надо всемерно поддерживать индивидуальное и кооперативное жилищное строительство на селе, стимулируя коммерческие банки, кредитующие на долгосрочной основе застройщиков (например бюджетным покрытием части процентов по этим кредитам). Необходима целевая поддержка личного подсобного хозяйства, дающего сейчас 40% валовой продукции сельского хозяйства и вообще являющегося наименее капиталоемкой сферой развития отрасли.
Реализация всех перечисленных направлений, видимо, потребует создания соответствующего экономического механизма регулирования и поддержки сельского хозяйства, прежде всего по типу оправдавших себя в восточноевропейских странах фондов и агентств по государственному регулированию сельскохозяйственного рынка, финансовой поддержки приватизации и реструктуризации в аграрном секторе, переселению и трудоустройству. Однако только в рамках такого механизма, учитывающего законы рынка и обеспечивающего социальный прогресс в деревне, можно успешно решать актуальные проблемы развития сельского хозяйства, последовательно преодолевать стоящие на этом пути трудности.
Аграрный сектор России, судя по результатам 1997 года, выходит на этап стабилизации развития. Его дальнейший подъем может быть обеспечен по двум направлениям рационализации всего процесса хозяйствования и управления. Первое из них сводится к более эффективному использованию имеющихся ресурсов за счет овладения хозяйствующими субъектами навыками рыночного предпринимательства, правилами конкуренции, изучения конъюнктуры рынка и приспособления к ней структуры производства и ассортимента выпускаемой продукции, в том числе несельскохозяйственной. Второе заключается в активизации регулирующей роли государства в развитии сельского хозяйства и АПК в целом как по линии системы управления с применением методов, адекватных законам рынка, так и в деле создания отвечающего этим законам аграрного законодательства.