Правотворчество – это юридическая деятельность, направленная на создание, изменение, поправку, прекращение действия (отмену) нормативных правовых актов.
Субъектами правотворчества выступают прежде всего государственные органы, а также негосударственные структуры (например, органы местного самоуправления), наделенные соответствующими полномочиями, а также народ при принятии законов на референдумах.
Правотворческая деятельность осуществляется в рамках установленных процессуальных норм (процедур), содержащихся в Конституции, регламентах, уставах и т.п.
Правотворчество характеризуется тем, что:
- это деятельность активная, творческая, государственная;
- основная его продукция – юридические нормы;
- это важнейшее средство управления обществом, т.к. здесь формируется стратегия его развития, принимаются существенные правила поведения;
- уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативных актов, – показатель цивилизованности и демократичности общества.
Правотворчеству осуществляется в соответствии с рядом принципов. Принципы правотворчества – это основополагающие идеи, руководящие начала деятельности, связанной с принятием, отменой или изменением правовых норм, это своего рода ориентиры для органов, творящих право. К ним относятся:
1) Научность. Этот принцип основывается на том, что в процессе подготовки нормативных актов важно изучать социально-экономическую, политическую и иную ситуацию, объективные потребности развития общества и учитывать имеющиеся достижения науки.
2) Профессионализм. Заниматься правотворчеством должны компетентные лица – юристы, управленцы, экономисты и пр., обладающие опытом и знаниями в соответствующих сферах.
3) Законность в сфере правотворчества предполагает следование твердо установленному порядку принятия нормативных правовых актов. Все действия по принятию актов должны проводиться в строгом соответствии с правовой регламентационной процедурой и в пределах компетенции соответствующего правотворческого органа.
4) Демократизм подразумевает учет общественного нения и отражение его в принимаемых нормативных решениях. Он может быть выражен в непосредственном участии населения в правотворческом процессе: возможностью обращаться граждан в правотворческий орган, принимать нормативные акты в ходе референдума и пр.
5) Гласность заключается в открытости обсуждения и принятия нормативных актов, доведении до всеобщего сведения правовых решений.
6) Оперативность предполагает своевременность издания нормативных актов.
7) Использование правового опыта в правотворчестве позволяет ориентироваться на предложенные отечественной и зарубежной наукой и апробированные правотворческой практикой наиболее эффективные способы создания нормативных актов.
В современной отечественной теории права выделяют несколько видов правотворчества.
В зависимости от субъектов правотворчества в литературе выделяют три основных вида правотворчества:
- правотворчество компетентных государственных органов;
- «непосредственное правотворчество народа» (референдумы);
- правотворчество негосударственных образований (например, органов местного самоуправления).
Основным из перечисленных видов правотворчества признается правотворческая деятельность государства, его органов. Государственную деятельность в сфере правотворчества можно классифицировать по субъектам следующим образом:
- федеральное правотворчество и правотворчество субъектов Федерации;
- по ветвям власти – правотворчество законодательных (представительных) органов власти; правотворчество исполнительных органов, правотворчество судебных органов.
Правотворческий процесс – это юридическая процедура, т.е. урегулированная правом последовательность совершения правотворческих действий, которая складывается из определенных стадий. В теории права высказывается различное понимание совокупности стадий, составляющих правотворческий процесс. Поскольку правотворчество подразделяется на законотворчество, нормотворчество, подзаконное правотворчество, следует различать особенности каждого из этих видов. Многие авторы рассматривают лишь специфику законотворческого процесса. Так, обращается внимание на то, что законодательный процесс выступает составной частью правотворческого процесса и включает в себя 4 стадии: 1) законодательную инициативу, 2) обсуждение законопроекта, 3) принятие закона, 4) обнародование закона.
Кроме того, правотворческий процесс рассматривается как совокупность таких стадий, которые относятся ко всем видам правотворчества: 1) принятие решения о внесении изменения в действующую систему норм права; 2) подготовка проекта нормативно-правого акта либо другого источника права (например, судебного решения); 3) рассмотрение его соответствующим компетентным органом; 4) обсуждение и согласование проекта заинтересованными лицами; 5) принятие нормативно-правого акта или другого источника права; 6) его опубликование.
Такое разнообразие точек зрения на правотворческий процесс обуславливается тем, существуют различные формы и источники права (в зависимости от типа правовой системы, одни из них преобладают, другие – наоборот).
Кроме того, в литературе встречается и такое понятие как правообразование, нередко именуемое «правотворчество в широком смысле». Данным понятием охватывается помимо собственно правотворческой и вся предшествующая ей подготовительная деятельность по формированию права. Задачей подготовительного этапа процесса правообразования является создание необходимых условий для принятия качественного, эффективно действующего законодательства, отвечающего потребностям развития общества.
В теории права категория «правотворческий процесс» используется, как правило, применительно к деятельности законодательного органа. Наиболее значим законодательный процесс, именно принятие законов характеризует правотворческий процесс в целом.
Законотворчество – сложный, неоднородный процесс, включающий в себя следующие стадии (на примере Российской Федерации):
1.Законодательная инициатива – это закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его – право законодателя. Ч 1 ст. 104 Конституции РФ закрепляет право законодательной инициативы за следующими субъектами: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. А также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам своего ведения.
2. Обсуждение законопроекта начинается в Государственной Думе с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, чтобы довести проект до нужного качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты.
3. Принятие закона – это главная стадия, которая в свою очередь делится на три подстадии:
а) принятие закона Государственной Думой РФ (ФЗ – простое большинство от общего числа; ФКЗ – не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);
б) одобрение закона Советом Федерации (ФЗ – должно проголосовать более половины либо в течение 14 дней закон не рассмотрен; ФКЗ – квалифицированное большинство – не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации);
в) подписание закона Президентом РФ (в течении 14 дней подписывает и обнародует закон, имеет право отлагательного вето (кроме ФКЗ), когда закон отправляется на повторное рассмотрение).
4.Опубликование закона – завершающая стадия законотворческого процесса. Во многих странах действует правило, согласно которому не опубликованный в установленном порядке акт не влечет за собой правовых последствий и не может служить законным основанием для регулирования соответствующих общественных отношений (кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера). Официальными источниками в РФ считаются «Собрание законодательства Российской Федерации», «Российская газета», «Парламентская газета». Для опубликования актов устанавливается строго определенный срок, например, все федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после их подписания Президентом РФ.
С истематизация законодательства – это упорядочивание нормативных актов, приведение их в определенную систему.
Выделяют следующие виды систематизации.
1. Учет нормативных актов – сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений и отдельных лиц по их запросам.
Виды учета: журнальный, картотечный, ведение контрольных текстов действующих нормативных актов, автоматизированный учет законодательства.
2. Инкорпорация – это форма систематизации путем объединения нормативных актов без изменения их содержания в сборник, где каждый из актов сохраняет свое самостоятельное юридическое значение. Иначе говоря, это подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов.
3. Консолидация - это форма систематизации путем объединения нормативных актов без изменения их содержания в единый акт, где каждый из актов теряет свое самостоятельное юридическое значение. Иначе говоря, это подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу. Здесь нормативные акты объединяются по признаку их относимости к одному виду деятельности (охрана природы, образование и т.п.).
4. Кодификация - это форма систематизации путем объединения нормативных актов в единый, логически цельный акт с изменением их содержания. Иначе говоря, это подготовка и принятие новых актов, в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания. В процессе кодификации устраняется устаревший правовой материал, противоречия в нормах, создаются новые правила поведения, обеспечивается их согласованность, логичность. Поэтому кодификация – это наиболее сложный и трудоемкий способ правотворчества.
Юридическая техника – это система средств, правил и приемов подготовки и упорядочивания нормативных актов, применяемая в целях обеспечения их совершенства и повышения эффективности.
Основным объектом юридической техники является текст правовых актов, т.е. информационное воплощение правовых предписаний. При их принятии важно учитывать, что содержание таких предписаний (дух закона) и форма (буква закона) должны соответствовать друг другу, чтобы не было неясности, двусмысленности.
Юридическая техника призвана структурировать правовой материал, совершенствовать язык правовых актов, делать его более понятным, точным и грамотным.
Юридическая техника включает в себя определенные юридические средства и технические правила.
К юридическим средствам относятся:
- юридические термины (словесное выражение понятий, используемых при изложении нормативного акта);
- юридические конструкции (специальное построение нормативного материала, складывающееся из определенного сочетания субъективных прав, льгот, поощрений, запретов и пр.), например, юридический состав правонарушения.
При подготовке законопроектов используются следующие технические правила:
1) ясность, четкость, простота и доступность языка;
2) сочетание лаконичности с необходимой полнотой, конкретности с требуемой абстрактностью;
3) последовательность в изложении юридической информации;
4) взаимосвязь, согласованность и внутреннее единство правового материала.
Для нормативных актов характерны единые унифицированные стереотипы, формальные реквизиты, заранее установленные структурные части. Без таких официальных атрибутов, как указание места издания, даты, наименования нормативного акта, подписей официальных лиц, порядкового номера не может быть нормативного акта как официального документа.