Муниципальная собственность составляет ресурсную основу для выполнения социальных функций органов местного самоуправления. Это определяет не только состав имущественного комплекса муниципального образования, но и его целевое назначение.
Целевое назначение муниципальной собственности неразрывно связано с тем, что муниципальные образования, как и государство (Российская Федерация, субъект РФ) как публичные образования, вправе заниматься только решением определенных задач. В праве принято называть это специальной правоспособностью публичных образований, в т.ч. муниципальных образований. Муниципальная собственность служит для эффективного осуществления конституционных полномочий местного самоуправления, решения основных задач жизнеобеспечения населения. Использование муниципальной собственности должно обеспечивать возможность оказания услуг населению, в том числе функционирование муниципальных учреждений, оказывающих эти услуги, получение дополнительных доходов в местный бюджет и снижение расходов местного бюджета на решение вопросов местного значения. Но даже получение доходов от использования муниципальной собственности - не цель, а лишь средство обеспечения полномочий местного самоуправления. Муниципальная собственность предназначена для создания благоприятной социальной обстановки и решения социальных задач. Муниципальный имущественный комплекс является одной из составляющих ресурсного потенциала территории и может быть использован для развития муниципального образования, создания условий экономического роста не только на отдельных территориях, но и в целом по стране, а также и как инвестиционный капитал.
Исходя из целевого назначения муниципального имущества, необходимо планировать и организовывать использование муниципальной собственности, управлять ею. Имущество, которое не обеспечивает исполнение функций местного самоуправления (в том числе и по развитию муниципального образования, становлению и развитию гражданских инициатив), должно быть перепрофилировано или приватизировано, при этом необходимо провести его анализ и выбрать наиболее эффективный способ использования или приватизации. Правовое закрепление целевого назначения муниципальной собственности осуществлено в нормах ст.50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ.
Суть регулирования вкратце может быть определена так: муниципальные образования вправе иметь в собственности лишь такие объекты, которые необходимы для решения вопросов местного значения, отнесенных к компетенции соответствующего типа муниципальных образований.
Правовое регулирование муниципальной собственности. Конституцией РФ установлены основы правового положения муниципальной собственности и владения, пользования, распоряжения ею. Конституция РФ установила, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Гражданское законодательство на основании ст.71 Конституции РФ относится к ведению РФ. Гражданским законодательством регулируются гражданские правоотношения, в частности определяются правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения, прекращения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулируются договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. ГК РФ предусмотрено право муниципальных образований участвовать в гражданских правоотношениях, в том числе заниматься хозяйственной деятельностью.
ГК РФ определяет субъекты гражданских правоотношений – физические и юридические лица, а также особые субъекты, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях - это РФ, субъекты РФ и муниципальные образования. При этом следует иметь в виду, что муниципальные образования - не юридические лица. Они участвуют в отношениях «наравне» с юридическими и физическими лицами, не являясь таковыми. К данным субъектам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (ст.124 ГК РФ). В соответствии со ст. 124-125 ГК РФ, от имени собственника - муниципального образования, его права осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления в соответствии с актами, определяющими статус данных органов. Такими актами являются Устав муниципального образования и положения о соответствующих органах местного самоуправления (регламенты названных органов). В положениях об органах местного самоуправления, кроме прочего, указываются правомочия, осуществляемые данным органом от имени муниципального образования как собственника имущества. Законом № 131 - ФЗ установлено, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности устанавливаются федеральным законом. В настоящее время специальный закон по этому вопросу не принят. До его принятия следует руководствоваться нормами действующего гражданского законодательства. Право муниципальной собственности возникает по различным не запрещенным законом основаниям. В отличие от частной собственности, право муниципальной собственность может возникнуть в процессе разграничения общегосударственной собственности.
Часть 3 статья 215 ГК РФ предусматривает, что имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть закреплено за муниципальными предприятиями и учреждениями или составлять муниципальную казну. За муниципальными учреждениями и предприятиями имущество закрепляется соответственно на праве оперативного управления и хозяйственного ведения. О данных правовых режимах будет сказано ниже.
Правовое регулирование особенностей владения, пользования, распоряжения объектами муниципальной собственности. Муниципальные образования, органы местного самоуправления в соответствии со статьями 130, 132 Конституции РФ самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются муниципальной собственностью. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью отнесено к вопросам местного значения всех типов муниципальных образований. Закреплено право органов местного самоуправления передавать муниципальное имущество во временное и постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования передаваемых в пользование объектов, в т. ч. условия использования земель, получать доходы в местный бюджет от использования и приватизации муниципального имущества, создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать муниципальным имуществом в создании хозяйственных обществ, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, в том числе межмуниципальных.
Так как Законом №131-ФЗ к компетенции местного самоуправления отнесены формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, организация предоставления и оказание населению большого объема услуг, связанного с жизнеобеспечением, и др., это определяет возможность и необходимость регулирования в уставах муниципальных образований и правовых актах органов местного самоуправления ряда отношений, связанных с муниципальной собственностью, финансово-экономическими отношениями. Такое регулирование осуществляется в пределах, установленных законодательством и обеспечивающих самостоятельность решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения. При этом законом устанавливается и исключительная компетенция органов местного самоуправления в вопросах, связанных с муниципальной собственностью.
К исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления отнесено определение порядка:
- управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности,
- принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений,
- принятия решений об установлении тарифов на их услуги,
- участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества.
Данные вопросы должны регулироваться соответствующими положениями, утверждаемыми решениями представительных органов местного самоуправления.
Положениями, либо отдельными муниципальными правовыми актами, в том числе и главы местной администрации, должны быть урегулированы отношения передачи имущества и определения стоимости аренды; передачи муниципального имущества в пользование, залог; порядка создания, реорганизации, ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, проведения конкурсов, аукционов, залоговых аукционов и т.п.