Дондупова Л.Э, гр12144м.
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………………..3
ГЛАВА 1. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫМЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ...................................................8
1.1. Историко-правовые аспекты межбюджетных отношений...............................8
1.2. Межбюджетные отношения как основа разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в бюджетной сфере.............................24
1.3. Конституционно-правовые аспекты бюджетного федерализма....................36
ГЛАВА 2. РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ.......................48
2.1. Особенности конституционных полномочий Российской Федерации и ее субъектов Российской Федерации...........................................................................48
2.2. Отечественный и зарубежный опыт территориальной организации бюджетной системы государства.............................................................................61
2.3. Проблемы и перспективы правового регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации......................................................................74
ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………….………………….........86
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ……………………………………………………….....91
ГЛАВА 1. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫМЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Историко-правовые аспекты межбюджетных отношений
Межбюджетные отношения в новейшей истории Российской Федерации эволюционируют уже более 20 лет. Условно развитие этих отношений сводят к нескольким этапам[1].
Первый этап – 1991-1993 гг. – характеризуется как период «стихийной» децентрализации межбюджетных отношений: разделение бюджетной системы на несколько самостоятельных уровней, активное реформирование, принятие ряда федеральных законов. При этом наследие СССР все еще дает о себе знать: распределение налоговых доходов происходит на долевой основе; межбюджетные трансферты используются для уравновешивания нижестоящих бюджетов.
Следующий этап – 1994-1998 гг. – переход к более унифицированным межбюджетным отношениям. В это время были введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, был создан Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации с целью выравнивания бюджетной обеспеченности регионов путем предоставления трансфертов.
Однако вся система была несовершенна и только отдаленно походила на бюджетное устройство федеративного государства, так как не имела прочной нормативно-правовой базы.
Последний этап – с 1999 г. и по нынешнее время автор предлагает рассмотреть подробнее.
Важным шагом в развитии межбюджетных отношений стало принятие Бюджетного и Налогового кодексов. С введением их в действие, в частности, последнего, были пересмотрены полномочия субъектов бюджетной системы в сфере налогов. Налоги были разделены на федеральные, региональные и местные.
Федеральные налоги и сборы обязательны к уплате на всей территории России, региональные – устанавливаются законами субъектов РФ и действуют на территориях соответствующих субъектов. Местные налоги регулируются законодательством муниципальных образований и действуют на территориях соответствующих муниципальных образований.
В целях реформирования системы межбюджетных отношений, «позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней», было принято Постановление Правительства РФ «О программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 года»[2].
Для достижения цели перед Программой были поставлены следующие задачи:
- «упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации;
- четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов»;
- четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;
- формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;
- повышение качества управления общественными финансами на региональном и местом уровне».
20 августа 2004 года в Бюджетном кодексе были разграничены налоговые доходы между уровнями бюджетной системы. Но в федеральном бюджете сосредоточились самые крупные налоги, то есть о равноправии всех субъектов межбюджетных отношений речи и не было.
Были созданы фонды финансовой поддержки: Фонд компенсаций и Фонд софинансирования социальных расходов (далее - ФССР). Первый выделял целевые средства (субвенции) регионам для финансирования «федеральных мандатов», обязательств, возложенных на региональные бюджеты федеральными законами, в зависимости от численности населения в соответствующем субъекте. Фонд софинансирования социальных расходов на основе долевого возмещения предоставлял финансовую помощь регионам для покрытия социально значимых расходов в условиях проведения реформ.
Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах обращает особое внимание на проблемы финансового обеспечения региональных и местных бюджетов. Она поставила перед собой следующие задачи:
- «укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации;
- создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты;
- создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;
- повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;
- оказание методологической и консультационной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления»[3].
Дальнейшее реформирование также было направлено на усиление автономии субъектов межбюджетных отношений. В частности, Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года[4] была нацелена на смягчение последствий от экономического кризиса, от которого в первую очередь страдают субъекты федерации.
Как и вышеперечисленные документы, Концепция ставит перед собой задачу снижения расходов и увеличения доходов, стимулирования развития налогового потенциала регионов, улучшения качества предоставляемых услуг, повышения эффективности использования бюджетных средств. Основываясь на принципе субсидиарности, она предлагает корректировку распределения расходных полномочий.
Согласно Концепции, регионы должны составлять прогноз поступлений доходов и четко придерживаться его. Помимо этого, предлагается проводить мониторинг качества управления бюджетным процессом в каждом регионе, и на основе этого мониторинга формировать их рейтинг. Те субъекты, которые попадают в первую треть – субъекты с высокой степенью качества управления бюджетным процессом – вправе рассчитывать на меры поощрения. Вторая треть – субъекты со средней оценкой. От них требуют разработку и принятие мер по повышению качества управления бюджетным процессом. И оставшаяся группа субъектов с низким уровнем качества управления бюджетным процессом должна «осуществлять аудит эффективности использования бюджетных средств и принятие программы повышения качества управления бюджетным процессом»[5].
Таким образом, реализация вышеназванных документов помогла достичь следующих результатов:
- межбюджетные трансферты из федерального бюджета распределяются на основе единых методик, основываясь на объективные показатели, а именно, определен порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов РФ; установлена единая методика предоставления субсидий из федерального бюджета региональным и создания условий для их эффективного использования;
- установлены условия осуществления бюджетного процесса региональными и местными властями РФ относительно доли межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций, а также субсидий, предоставляемых из Инвестиционного фонда РФ) в объеме собственных доходов бюджетов регионов и муниципальных образований;
- активизация деятельности по финансовому оздоровлению, содействию реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса и стимулированию экономических реформ в регионах и муниципальных образованиях, чему способствовало предоставление субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов на конкурсной основе;
- оказание методологической помощи по совершенствованию управления бюджетным процессом в регионах и муниципальных образованиях[6].
Важно также перечислить действующие на сегодняшний момент фонды финансовой поддержки:
1. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов (далее - ФФПР),
2. Федеральный фонд компенсаций (далее - ФФК),
3. Федеральный фонд софинансирования социальных расходов (далее -ФФССР),
4. Федеральный фонд регионального развития (далее - ФФРР),
5. Федеральный фонд реформирования региональных финансов (далее - ФФРРФ)[7].
С 2008 г. Федеральный фонд регионального развития прекратил финансирование субъектов.
Для того, чтобы лучше разобраться в сложившейся системе межбюджетных отношений в России, далее автор предлагает анализ экономических и статистических данных, в том числе, динамику объема налоговых доходов, его долю в консолидированном бюджете, динамику межбюджетных трансфертов, предоставляемых федеральным бюджетом субфедеральным, их долю в общем объеме расходов федерального бюджета и т.д.
Межбюджетные трансферты предоставляются субъектам федерации, нуждающимся в финансовой помощи, из фондов финансовой поддержки. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности предоставляются Федеральным фондом финансовой поддержки субъектов РФ. Трансферт выделяется региону с целью довести бюджетную обеспеченность региона до минимально уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ[8], который определяется как «среднее арифметическое суммы показателей уровня расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов с самым низким уровнем бюджетной обеспеченности»[9].
Дотации выделяются региону в том случае, если рассчитанный показатель бюджетной обеспеченности субъекта ниже установленной нормы. Этот процесс проходит в два этапа.
На первом этапе устанавливается первый критический уровень - первый критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности. Те регионы, чей уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций не превышает первый критический уровень, будут получателями средств из ФФРП.
Для того, чтобы оценить их, интересным представляется сравнить фактические с идеальными трансфертами на душу населения. Предложил данную методику Попов В. в работе «Реформа бюджетного федерализма в России: роль политических факторов в формировании финансовых потоков между центром и регионами»[10].
Идеальные трансферты на душу населения – разница между всеми налоговыми сборами на одного жителя России, скорректированного на индекс налогового потенциала в данном регионе, и подушевыми расходами в среднем по России.
Таким образом, идеальные трансферты показывают разницу между тем, какой объем налогов регион может собрать с одного своего жителя и номинальными расходами региона на предоставление одному своему жителю среднероссийского стандартного набора общественных благ.
Межбюджетные отношения, как теоретически, так и практически, несомненно, являются главным механизмом финансовых взаимосвязей, обеспечивающих существование бюджетной системы страны, способным не только сохранить, но также и разрушить целостность и единство федерального государства в результате ослабления регионов, а затем и самого федерального центра. В этом смысле эти отношения являются не только экономической, но и политической составляющей всей общественной жизни России.
Нынешний уровень развития межбюджетных отношений отличают достаточно явная их эклектичность, сложность и субъективность, которые снижают эффективность всей системы властных отношений между Центром и регионами, между регионом и территориями местных самоуправлений, определяют, в значительной степени, отсутствие сильной и результативной государственной региональной политики. Если десять лет назад данные недостатки и проблемы можно было объяснить непродолжительностью развития российских федеративных отношений, то сейчас об этом можно говорить лишь с позиций характеристики длительного невнимания к самой проблеме российского федерализма со стороны властных структур, приводящего, в том числе, к ослаблению и соответствующей научной и общественно-политической потенции. Большая часть научных изысканий в этом случае ограничивается некоторой модернизацией действующей практической конструкции, а не изменением ее системообразующей основы.
Развитые и эффективные межбюджетные отношения являются одним из важнейших критериев зрелости федеративного государства. Причем, как показывает мировая практика, эти отношения постоянно эволюционируют, приобретая в отдельных странах свою специфику. Но было бы крайне необъективным не видеть и общие черты, свойственные им.
Формирование российской модели межбюджетного федерализма сопряжено с выделением ряда принципиальных специфических условий. В силу этого, данный процесс изначально не может сводиться к механическому заимствованию швейцарского, германского, американского и т.д. вариантов. Тем не менее, важно выделение и ряда общих черт сближающих российскую модель с соответствующими аналогами. Здесь нужно учитывать, что налоговые системы развитых стран сильно дифференцированы. Дифференциация связана, главным образом, с преобладанием признаков федерализма либо унитаризма (США и Франция), либо с характером изначального процесса формирования федеративного государства - «снизу вверх» (США), либо «сверху вниз» (Германия). Как унитаризм, так и процесс формирования федеративного государства «сверху вниз» определяют снижение самостоятельности региональных и местных бюджетов, усиление перераспределительных межбюджетных процессов.
При формировании основ модели межбюджетного федерализма не в меньшей, чем условия и принципы, а в большей степени важно выделение соответствующей цели или группы целей, которые определяют изначальную направленность всего процесса. К ним относят:
- Выравнивание территориального развития;
- Решение задач общегосударственного характера и удовлетворение общенационального интереса (в части развития производственной и транспортной инфраструктуры, обороноспособности, обеспечения минимально-необходимых уровней развития сфер образования, здравоохранения и т.д.);
- Создание стимулов для развития инициативы отдельных территорий.
В России этот список целей расширяется или может быть расширен за счет:
- установок на социально-культурное развитие отдельных наций и народов (чего изначально не было при формировании, скажем, германской и американской моделей межбюджетного устройства);
- создания дополнительного центростремительного экономического тяготения, без которого огромнейшее территориальное российское пространство под действием рыночных процессов обрекается на распад.
Если первая дополнительная российская цель определяет усиление процессов бюджетной децентрализации, то вторая ориентирует на противоположное их протекание.
Чрезмерное «сжатие» бюджетных возможностей регионов РФ имеет место не только в количественном, но и в качественном отношении. Это выражается в том, что подавляющая часть налоговых доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Важно отметить и то, что в структуре налогов, пополняющих региональные бюджеты, в большей степени представлены так называемые «труднособираемые» налоги. Это резко отличает Россию от большинства других федеративных государств.
Постепенное сжатие формальных бюджетных возможностей регионов и уход федерального центра от прямой ответственности за состояние на их территории социально-экономических процессов породило ситуацию, когда в регионах достаточно интенсивно стали развиваться внебюджетные формы финансового обеспечения реализации обязательств и полномочий региональных властей.
Это делает их «зависимыми» от интересов региональных финансовых и промышленных групп, снижает возможности объективной оценки уровня социально-экономического развития региона и развития рыночных основ управления. С другой стороны в условиях дефицита формальных возможностей финансирования социально-экономического развития у региональных администраций появляется возможность перекладывать ответственность за состояние финансов региона на федеральный центр. Интенсивно развивается «федеральный бюджетный лоббизм», выходящий на позиции первоочередной оценки качества региональных чиновников. Нельзя не признать, что все это формирует факторы развития как глобального иждивенчества, так и глобальной коррупции. Одним из следствий такого положения дел с территориальными бюджетами стали существенные межтерриториальные различия в объемах бюджетного финансирования по основным социально значимым категориям расходов и в обеспечении населения соответствующими базовыми бюджетными услугами. Разница в уровнях дифференциации по всем категориям расходов изменяется в сторону снижения, но крайне медленно, не смотря на все формальные «усилия» выравнивания региональных уровней за счет мощных трансфертных перераспределений. В настоящее время эта разница составляет 15 раз (Чукотский автономный округ - 339,7 тыс.руб., Брянская область - 21,9 тыс. руб.). Даже, если пересчитать этот показатель по индексу бюджетных расходов (ИБР), учитывающему уровень цен и реальную покупательную способность, то она составит 4-5 раз. Часто говорят, что это - судьба России, так как она лежит в разных климатических поясах. Но тогда следует посмотреть и с другой стороны: трансферт должен иметь стимулирующий фактор, направленный на выравнивание самих уровней территориального развития регионов за счет их экономического развития, определяемых как объем ВРП на душу населения. Однако, если в 1998 г. разница в этих уровнях составляла 9,44 раз, то в 2008 г. - 12, 24 раз (а с учетом Чеченской Республики - 15 раз). В конечном итоге, регионы, крайне суженные в своих возможностях, не могут формировать полноценные региональные бюджеты в целом. Возьмем типичный пример крупного Российского региона - Свердловской области. Объем производства и услуг здесь примерно в три раза больше, чем в Эстонии, причем наполовину он состоит из промпроизводства. Жителей так же примерно в три раза больше. То есть, подушевой экономически реализуемый потенциал - примерно одинаков. Однако бюджетные расходы на жителя Свердловской области в восемь раз меньше, чем расходы бюджетные расходы в Эстонии. Этот пример - типичный для России[11].
Однако, сказать, что формально ничего не делается, было бы нельзя. В потенции динамика есть:
1. В 2001 году в рамках Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года была утверждена концепция реформы межбюджетных отношений[12]. В рамках нее сделана попытка поставить их доходы в прямую зависимость от успешности развития «налогооблагаемой базы» территории (местной экономики): успешности привлечения инвесторов, стимулирования предпринимательской активности и роста малого бизнеса. Здесь нужно выделить вводимый принцип разграничения полномочий между разными уровнями власти. За регионами и муниципалитетами закреплялся ограниченный круг обязательств (мандатов), исключены обязательства, не подкрепленные источниками финансирования.
2. В 2005 году был принят закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий»[13]. Соответственно ему было продекларировано создание «института добровольных полномочий», которые регионы могут вводить в одностороннем порядке, даже при отсутствии источников финансирования.
3. В 2006 году утверждена Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ[14]. Однако сам принцип разработки базы налогов - их структуры и объема, инициативности в этом регионов - всего этого данные положения существенно не затрагивали. Налицо была попытка подмены отчета за предвыборную платформу региональных губернаторов перед населением региона, на соответствующую их оценку федеральным правительством в условиях ужесточения вертикали власти.
По многим позициям ответственность за оказываемые бюджетные услуги была попросту потеряна или сознательно заменена на ситуацию создания большого центров ответственности (что, в принципе - одно и то же). Причем речь идет о важнейших услугах. Возьмем, например, школьное образование. Школа, формально муниципальное учреждение, по отдельным статьям одновременно финансируется из трех бюджетов.
Так, классное руководство обеспечивается за счет федерального бюджета, заработная плата - регионального бюджет, затраты на ремонт школьных зданий и их техническое поддержание - муниципального бюджета. Как говориться, у семи нянек дитя без глаза...
Так, еще на этапе входа в предвыборный процесс в 2011 году федеральные органы власти в порядке инициативы сделали ряд шагов в направлении решении совокупной проблемы. Структура предложений примерно такова:
1. целый ряд налогов будет платиться не в федеральный центр, а напрямую регионам, а налоговая нагрузка в разных регионах будет различна;
2. за регионами и муниципалитетами закрепляется ограниченный круг обязательств (мандатов), исключены обязательства, не подкрепленные источниками финансирования;
3. на региональный уровень передается дополнительно налог на прибыль организаций в размере 2% и водный налог, что позволит увеличить доходы региональных бюджетов
4. предполагается разработать механизм поощрительных дотаций регионов, «которые достигли наилучших результатов в сфере развития предпринимательства и привлечения инвестиций».
5. частично отменяются льготы по региональным и местным налогам, которые установлены федеральным законодательством.
6. вероятна передача регионам акцизов на спирт этиловый, табачную продукцию, спиртосодержащую продукцию, автомобильный бензин, дизтопливо и т.д[15].
Конечно, передача отдельных налогов в порядке их расщепления, отмена некоторых льгот, усиливает стимулы для регионов. Но это укладывается в понятие «улучшение», но не «коренное изменение» идеологии межбюджетных отношений, о чем говорилось выше. Поэтому считаем возможным предложить иной подход к решению проблемы модели организации межбюджетных отношений «федеральный центр - регион»:
1. Межбюджетные отношения базируются на распределении прав и полномочий федерального центра и регионов. Минимальный объем полномочий, который возлагается на каждый уровень, является обязательным. Дополнительный объем полномочий оговаривается специальным договором между вышестоящим и нижестоящим уровнем власти. В счет этого уменьшается объем налогов (пошлин), поступающих в вышестоящий бюджет. Невозможность выполнения обязательного объема полномочий рассматривается как временная ситуация, подлежащая устранению в течение нормативного срока. Необходимо исходить из условий необходимости и возможности обеспечения рентабельности хозяйства на всей территории страны. Потенциал эффективности региональной экономики должен быть определен на основе территориального зонирования и определения исходных нормативов оценки эффективности потенциальных ресурсных групп.
2. Федеральный бюджет пополняется на общие нужды государства за счет единой федеральной пошлины на валовой региональный продукт либо объем произведенных и реализованных товаров и услуг. Это создает гарантию пополнения федерального бюджета и ограничивает возможности чрезмерного влияния на стоимостные пропорции, что является прерогативой рыночного регулирования. В отдельных случаях, при осуществлении дополнительного стимулирования отдельных секторов экономики, вместо общей федеральной пошлины могут вводиться отраслевые налоги на выпускаемые товары и оказываемые услуги. В любом случае введение пониженной отраслевой налоговой ставки будет определять минимизацию межбюджетных трансфертов.
3. Регионы, имеющие размер валового регионального продукта на душу населения выше среднего на фиксируемый процент, платят дополнительную пошлину, не подрывающий их интерес к дальнейшему наращиванию регионального продукта.
4. Отдельно устанавливается размер федеральной пошлины с доли ВРП или товаров и услуг, имеющих характер ренты. Ее размер выше, чем размер стандартной пошлины, определенной в п. 2.
5. За счет федеральных пошлин удовлетворяются общегосударственные функции, финансируются общефедеральные проекты развития, осуществляется трансфертная временная помощь регионам.
6. Временную трансфертную помощь получают регионы, у которых фиксируется уровень ВРП на душу ниже среднего свыше определенного процента, который определяется как сверхнормативное отклонение. Регион получает этот трансферт ограниченный период времени с обязательством в течение нормативного срока выхода на нормативный уровень.
7. Межрегиональные инфраструктурные проекты должны финансироваться за счет нормативного распределения общей суммы между федеральным, региональным бюджетом и частными инвестициями. Внутрирегиональные проекты должны удовлетворяться за счет средств регионального бюджета, фондов коллективного инвестирования, частных инвестиций. При этом активно должны использоваться средства региональных облигационных займов и инструменты региональных гарантий.
8. Особое место в системе бюджетов каждого уровня должны занять резервные фонды. Средства резервов должны использоваться как на покрытие непредвиденных расходов, так и на обеспечение гарантий, формирование системы межбюжетного кредитования. В этом случае важным направлением должно стать горизонтальное бюджетное взаимодействие между субъектами федерации, муниципальными районами, как альтернатива системе вертикального трансферта, имеющая в основе региональную инициативу кооперационного взаимодействия.
9. Общефедеральные проекты, имеющие альтернативу реализации на территориях разных регионов должны реализовываться только на тендерной основе на условиях формализуемых критериев, определяемых государственным экспертным советом, с обязательным доведением алгоритма итоговой оценки до общественности через средства массовой информации.
10. Регионы сами определяют структуру внутренних налогов, являющейся одной из основ выборной платформы региональных органов управления. Ограниченный перечень налогов, имеющих социально-политический характер и определяющих общую социальнополитическую стабильность в обществе, может быть обязательным (например, прогрессивная шкала налогообложения доходов и имущества населения).
11. Аналогичная схема действует в отношениях между региональными и муниципальными бюджетами. Но при этом должно быть соблюдено условие отсутствия дублирования региональных и муниципальных налогов.
12. Общий объем распределяемых налогов и пошлин должен быть однозначно с приоритетом в пользу нижестоящего бюджетного уровня, что определяется на этапе разработки соответствующих нормативов.
13. Должны быть разработаны предельные сроки выхода региона на необходимый уровень валового регионального продукта на душу населения, уровень прибыльности (соотношения разницы суммарных размеров региональных доходов и убытков к валовому региональному продукту), за счет чего обеспечивается внетрансфертное финансирование региональных социальных стандартов, часть из которых имеет федеральную основу (минимальные социальные стандарты), а другая часть определяется обязательной выборной платформой руководства региона. Если при превышении данного срока соответствующие величины не достигнуты, то можно говорить о необходимости проведения ряда реорганизационных мероприятий (также как и при превышении критического объема просроченных региональных займов). Первое из них сводится к выборной замене состава высшего руководства регионом и, в случае отсутствия соответствующего эффекта от этой меры (в течение фиксируемого срока):
- подчинение региона прямому федеральному управлению;
- включение данного региона в состав соседнего стабильно развивающегося региона;
- вхождение региона в юрисдикцию управления со стороны ре- гиона-кредитора.
Возможно расширение списка этих реорганизационных мероприятий. Но, в любом случае, они должны включать бизнес-основу регионального проектирования. Аналогичная схема может быть применена и к уровню муниципального управления.
Однако формируя структуру российского межбюджетного устройства, поднимающего статус региональной финансовой автономии, нужно иметь в виду, что, если федеральное правительство по политическим или иным причинам не в состоянии выдержать жесткие бюджетные ограничения, децентрализация властных полномочий не только не приведет к росту экономической эффективности, но и может подорвать макроэкономическую стабильность.
Необходимо формирование в каждом регионе целевых программ развития территорий и фондов территориального развития («бюджетов развития») с повышенной долей инвестиций. То есть, приоритет задачи механического выравнивания социально-экономического уровня развития регионов за счет централизованного перераспределения бюджетных средств должен быть изменен в пользу приоритета выравнивания на основе ускоренного развития территорий, где вышестоящий бюджет обеспечивает реализацию программ межрегионального инфраструктурного развития и необходимый режим гарантий региональных проектов производственного развития. В условиях современной России, когда корпоративный финансовый и банковский рынок не в состоянии в силу многих причин резко усилить свое участие в этом направлении, такой подход представляется крайне необходимым.
1.2. Межбюджетные отношения какоснова разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в бюджетной сфере
Положения Конституции РФ формируют конституционные основы бюджетного устройства, устанавливают общие принципы бюджетного устройства, налоговые и неналоговые доходы бюджетов, определяют бюджетную политику России[16]. Данные положения находятся в соответствии с общими принципами организации и деятельности государственных и общественных институтов в Российской Федерации. Так, праву субъекта Российской Федерации на собственный бюджет корреспондируется положение о федеральной природе взаимоотношений между федеральными и региональными властями. Таким образом, Конституция Российской Федерации содержит основные требования к бюджетным отношениям.
Конституционные положения детализируются в основном с помощью норм бюджетного права. К основным законодательным актам в этой области относятся Бюджетный кодекс Российской Федерации[17], Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных государственных органов власти субъектов Российской Федерации»[18]. Количество подзаконных нормативных актов, регулирующих вопросы бюджета, неуклонно возрастает. Основные направления развития бюджетных отношений содержатся в постановлениях и распоряжениях Правительства Российской Федерации и бюджетных посланиях Президента Российской Федерации[19]. В этих актах прописываются основные элементы бюджетных отношений: субъекты, объекты, права, обязанности, ответственность, механизмы реализации прав, методы правового регулирования и способы воздействия на регулируемые отношения.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные отношения определяются как «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса»[20].
В научной литературе встречается множество трактовок понятия «межбюджетные отношения». Некоторые авторы полагают, что «межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти федерального, регионального уровней и органами местного самоуправления по поводу бюджетного устройства, реализации бюджетного федерализма, включая распределение и перераспределение доходов и расходов между бюджетами»[21]. Однако данное определение ограничивает компетенцию и практически реализуемые полномочия органов власти.
Более широкого определения придерживаются А.М. Бабич и Л.Н. Павлова: «Межбюджетные отношения – это совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса»[22]. Авторы совершенно оправданно включают в определение межбюджетных отношений отношения по поводу четкого разделения доходных и расходных полномочий и их закрепления за соответствующим уровнем власти.
В межбюджетных отношениях органы власти выступают в качестве посредников между государством и обществом, организующих финансовое обеспечение предоставления общественных благ.
О.Г. Бежаев считает, что «межбюджетные отношения – это правовые отношения, возникающие между органами государственной и муниципальной власти в ходе бюджетного процесса по поводу разграничения на постоянной или долговременной основе расходных полномочий, доходов, поступающих в бюджетную систему страны, определения нормативов закрепления на постоянной и долговременной основе федеральных и региональных налогов, перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, передачи средств в форме дотаций, субвенций, субсидий временной финансовой помощи на возвратной платной и бесплатной основе, а также объединения средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти»[23]. Это определение содержит весь спектр межбюджетных отношений, возникающих в бюджетном процессе. Не обозначена только цель этих отношений.
Обобщив сказанное выше, можно определить систему межбюджетных отношений как подсистему бюджетных отношений, включающую совокупность взаимосвязанных финансовых отношений между бюджетами разного уровня по поводу разграничения расходов и доходов в целях горизонтального выравнивания доходов бюджетов одного уровня.
Система межбюджетных отношений объединяет бюджеты разных уровней, обеспечивая функционирование бюджетной системы. При этом межбюджетные отношения опираются на принципы, которые выделил Д. Элазар:
- закрепление в конституции государства распределения власти и гарантий неизменности полномочий центрального и региональных правительств;
- наличие двухпалатного парламента, представляющего население и регионы;
- представительство регионов на федеральном уровне через двухпала