Предисловие
Макроэкономическое планирование и прогнозирование позволяет выявить основные тенденции развития экономики, организовать процесс общественного производства в заданном направлении для достижения поставленных целей, а также оценить эффективность реализации основных направлений экономической политики. Постановка и реализация масштабных многоплановых задач социально-экономического развития обусловлены объективной необходимостью стимулирования интенсивного экономического роста в рамках сценария инновационного развития, которых базируется на факторах и условиях текущего состояния экономики страны.
ТЕМА 1. ПЛАНИРОВАНИЕ И ПРОГНОЗИРОВАНИЕ КАК ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКОЙ
1. СУТЬ И НАЗНАЧЕНИЕ ПЛАНИРОВАНИЯ И ПРОГНОЗИРОВАНИЯ
Прогнозирование и планирование являются основой управленческой деятельности на любом уровне реализации власти. Термин «планирование» как в научном обиходе, так и в практике управления общественными экономическими процессами используется уже почти столетие. Термин «прогнозирование» появился позднее – в 70-е годы XX века.
Прогнозирование и планирование как функции управления очень тесно взаимосвязаны. Прогнозирование лежит в основе планирования, однако планирование предопределяет необходимость и особенности прогнозирования экономических общественных отношений, динамики экономических процессов и пр.
Следует отметить непрерывно растущую потребность в прогнозах в условиях сформировавшихся рыночных отношений: возрастает практическая ценность предсказательной функции научных теорий с целью принятия обоснованных решений на разных уровнях государственной власти и хозяйствующих субъектов.
Планирование – функция управления, с помощью которой руководство направляет усилия и координирует действия всех членов общества на достижение общих целей. Выделяют стратегическое и тактическое планирование.
Стратегическое планирование направлено на решение задач устойчивого социально-экономического развития страны и укрепления национальной безопасности.
Тактическое планирование – совокупность действий и процедур, отражающая этапы и способы достижения стратегических целей. Оно предполагает не просто решение текущих вопросов и достижение краткосрочных целей, а характеризуется такой постановкой тактической цели, которая способствует достижению стратегической цели.
Планирование – процесс принятия и практического осуществления управляющих решений. Прогнозирование же формирует научные предпосылки таких решений.
Под прогнозом понимают научно обоснованное суждение вероятностного характера о возможных состояниях объекта в будущем, об альтернативных путях и сроках его осуществления. Исходя из данного определения можно выделить две основные черты экономического прогноза:
1. Вероятностный характер, который связан с проблемой неопределенности количественных и качественных параметров будущего развития, а также сложностью и неоднозначностью прогнозируемых процессов. Причем степень неопределенности возрастает по мере расширения прогнозного горизонта.
2. Альтернативность, которая предопределяет вариантность в прогнозно-аналитических построениях. В результате, множественность вариантов развития социально-экономической системы не позволяет трактовать прогноз как «единственно верное» предвидение или научное предсказание.
Сам процесс разработки прогнозов называется прогнозированием. Прогнозирование можно определить, как связующее звено между теорией и практикой во всех областях жизни общества.
Оно имеет две различные плоскости конкретизации: собственно предсказательную и другую, сопряженную с ней и относящуюся к категории управления – предуказательную.
Предсказание подразумевает описание возможных или желательных перспектив, состояний и решений проблем будущего.
Предуказание есть собственно решение этих проблем, т.е. использование информации о будущем для целенаправленной деятельности. Таким образом, в проблеме прогнозирования различают два аспекта: теоретико-познавательный и управленческий, связанный с возможностью принятия на основе полученного знания управленческих решений.
Экономическое прогнозирование соотносится с более широким понятием – предвидения как опережающего отображения действительности. В зависимости от степени конкретности и характера воздействия на ход исследуемых процессов различают две формы предвидения: общенаучное предвидение и прогноз.
Общенаучное предвидение – предвидение на уровне общей теории. Находит свое выражение в гипотезе, под которой понимают научное предположение о вероятностном поведении исследуемого объекта, явления или процесса.
Прогноз по сравнению с гипотезой имеет значительно большую определенность, т.к. основывается не только на качественных, но и на количественных параметрах. Прогноз выражается в предвидении на уровне конкретно-прикладной теории. Таким образом прогноз отличается от общенаучного предвидения меньшей степенью неопределенности и большей достоверностью, однако носит вероятностный характер.
Эти две формы предвидения тесно связаны с формами макроэкономического планирования: концепция, программа, план.
Концепция – документ планирования, который определяет систему научно обоснованных представлений о долгосрочных целях, внешних и внутренних условиях социально-экономического развития страны и задачах, которые необходимо решить для достижения поставленных целей.
Программа – система взаимосвязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам мероприятий, а также инструментов государственной политики для достижения приоритетов и целей в сфере социально-экономического развития.
План – документ, отражающий точно определенные цели и предвидение конкретных, детальных событий исследуемого объекта. Его главная отличительная черта – определенность заданий и исполнителей. Таким образом, в плане предвидение получает наибольшую конкретность и определенность. Как и прогноз, он основывается на конкретно-прикладной теории.
Исходя из выше изложенного можно сказать, что формы предвидения тесно связаны в своих проявлениях друг с другом и с исследуемым объектом в системе управления и планирования, представляя собой последовательные ступени познания поведения объекта в будущем. Исходное начало этого процесса – общенаучное предвидение состояний объекта, завершающий этап – составление плана перевода объекта в новое заданное для него состояние. Прогноз же служит связующим звеном между общенаучным предвидением и планом.
Таким образом получается, что цели и приоритеты социально-экономического развития формируются в процессе осуществления общенаучного предвидения и оформляются в соответствующей концепции. На их основе разрабатывается прогноз, в соответствии с которым составляются программы и планы для реализации целей концепции развития.
2. Структура и методология экономического прогнозирования. классификация прогнозов
Под системой экономического прогнозирования понимают единство методологии, организации и разработки прогнозов, обеспечивающих их согласованность, преемственность и непрерывность.
Системно-структурный подход (ССП) предполагает, с одной стороны, рассмотрение системы, в данном случае экономической, в качестве динамически развивающегося целого, с другой – расчленение системы на составляющие структурные элементы в их взаимодействии, поскольку в реальных условиях каждый структурный элемент воздействует как на все другие элементы, так и на систему в целом.
Разработка прогноза экономического развития с позиции ССП предполагает рассмотрение экономики страны как сложной иерархической системы со всеми составляющими ее подсистемами и их элементами, а также с учетом внешнеэкономических связей.
Структуру прогноза национальной экономики можно представить в виде схемы:
Рис. 1. Структура прогноза национальной экономики
Комплексный прогноз – это прогноз возможных изменений конкретного объекта с учетом особенностей состояния и перспектив развития всего спектра значимых для него связей: внутренних и внешних.
Частный прогноз – относительно автономный прогноз развития какого-либо социально-экономического объекта или процесса, основанный преимущественно на его внутренних закономерностях и взаимосвязях развития (объект – отрасль экономики или региона, процесс – динамика уровня жизни населения, инвестиций и т.д.).
Исходными в системе экономического прогнозирования являются прогнозы первичных факторов воспроизводства, т.е. природных ресурсов, и демографические прогнозы численности населения, которые определяют перспективу прогнозов трудовых ресурсов.
Прогнозы природных ресурсов охватывают все виды ресурсов, составляющих естественную базу общественного производства и природную среду: топливо и минеральные ресурсы, ресурсы мирового океана, некоторые виды энергии (солнечной, ветровой, энергии рек и морских приливов и отливов, растительный и животный мир).
Их значение определяется следующими причинами:
1. Наличие/отсутствие сырьевых ресурсов влияют на развитие производства, его специализацию, размеры, структуру, величину транспортных издержек, что в конечном итоге влияет на эффективность производства.
2. В связи с возросшими масштабами добычи и использования природных ресурсов и их невозобновляемостью их запасы сокращаются, что приводит к необходимости применения вторичных и попутных ресурсов.
3. Изменяется степень зависимости общественного производства от наличия естественных ресурсов.
Кроме того, достижения научно-технического прогресса существенно влияют на размещение производства и природные факторы.
Таким образом, прогнозы природных ресурсов тесно связаны с НТП и нельзя рассматривать вовлечение их в хозяйственный оборот без связи с перспективами развития технического прогресса и уровнем экономического развития.
Демографические прогнозы охватывают движение народонаселения и воспроизводство трудовых ресурсов, уровень занятости трудоспособного населения, его квалификационный и профессиональный состав. На их основе определяют объем и структуру общественных потребностей населения, развития социальных отраслей – образования, здравоохранения и т.д. Таким образом, демографические прогнозы тесно связаны с прогнозами социального развития и повышения уровня жизни.
Методология экономического прогнозирования исследует будущее в онтологическом (онтология – учение о бытии), логическом и гносеологическом (гносеология – теория познания) аспектах.
В соответствии с особенностями используемой методологии все прогнозы можно разделить на генетические и нормативные.
Цель генетического (поискового) прогноза – выявление и исследование ключевых процессов в предшествующем периоде для определения системы взаимосвязей, формирующих основные параметры объекта и их возможные изменения в будущем.
Целевые (нормативные) прогнозы ориентируются на достижение конкретных целей в течение прогнозного периода и основаны на гипотезе управляемости социально-экономических процессов.
На практике не применяется ни чисто генетический, ни чисто нормативный метод прогнозирования. В прогнозировании (особенно комплексном) используются оба подхода. Их соотношение зависит, во-первых, от продолжительности прогнозного периода и, во-вторых, от состава прогнозируемых объектов (процессов). Например, относительно автономные демографические процессы предполагают использование генетического подхода в то время как параметры уровня жизни населения вполне управляемы и могут прогнозироваться с применения нормативных подходов.
Принципы экономического прогнозирования:
1. Системность. Экономика рассматривается, с одной стороны, как единый объект, а с другой – как совокупность относительно самостоятельных направлений прогнозирования. Предполагается построение таких моделей, которые соответствуют содержанию отдельного блока, но одновременно позволяют построить целостную картину развития экономики.
2. Адекватность – максимальное приближение теоретической модели, под которой понимается практически реализуемая модель, к устойчивым существенным закономерностям и тенденциям развития экономики. На практике это означает, что методы и модели прогнозирования должны быть проверены с точки зрения их способности имитировать уже сложившиеся тенденции.
3. Альтернативность – возможность развития экономки и отдельных ее отраслей и звеньев по разным траекториям при разных взаимосвязях и структурных соотношениях. В этом случае необходима градация отдельных альтернатив по вероятности их практической реализации.
Классификация экономических прогнозов.
I По уровням агрегирования в литературе выделяют следующие группы прогнозов:
1. Макроэкономические прогнозы включают, например, прогнозы национального дохода (или ВВП[1]) и его распределения; занятого населения и его распределение в экономике между отраслями народного хозяйства; уровня жизни населения страны; макроэкономических параметров денежно-кредитной сферы; основных параметров государственного бюджета и др.
2. Структурные (межотраслевые, межрегиональные) прогнозы включают, например, прогнозы отраслевой и функциональной структуры ВВП; объема продукции отраслей промышленности в стоимостном и натуральном выражении; динамики производительности труда по отраслям и отраслевой занятости и др.
Существует некоторая условность в выделении макроэкономических и структурных прогнозов, так как все макроэкономические показатели суммируются под влиянием большого числа структурных ограничений, значение которых возрастает по мере сокращения периода прогнозирования.
3. Прогнозы развития народнохозяйственных комплексов, отраслей и прогнозы развития крупных регионов можно отнести к макроструктурным прогнозам, которые обеспечивают лучшее согласование макроэкономического и структурного прогнозов: прогнозы экономической потребности в продукции комплекса, отрасли, региона; объема и структуры производства промежуточной и конечной продукции в рамках соответствующего хозяйственного комплекса; объема производства продукции отрасли и др.
II В соответствии с различными аспектами прогнозов (факторов, влияющих на исследуемый объект) можно выделить:
1. Прогноз уровня жизни населения, включающий объем и структуру платежеспособного спроса населения и текущего потребления населения; доходов населения и их распределение по группам населения.
2. Прогноз занятости населения включает, например, прогноз занятости населения и отраслевой структуры занятости; прогноз производительности труда и др.
3. Прогноз экономического использования природных ресурсов включает, например, прогнозы использования агробиологических ресурсов с/х; использования водных ресурсов и др.
4. Прогноз внешнеэкономических связей включает, например, прогнозы динамики товарной и географической структуры экспорта и импорта; динамики объема и структуры платежного баланса[2] и др.
III По временным рамкам выделяют следующие виды прогнозов:
1. Краткосрочный прогноз (2-3 года) (в РФ – до 3 лет) [текущие хозяйственные процессы, связанные с движением потоков и цен, изменениями в структуре платежеспособного спроса населения и др.];
2. Среднесрочный прогноз (5-10 лет) (в РФ – 3-6 лет) [прогноз темпов, факторов и структуры развития экономики, инвестиционных процессов и др.];
3. Долгосрочный прогноз (15-20 лет) (в РФ – более 6 лет) [аспекты развития экономики, связанные с демографическими процессами, изменениями в НТП и др.].
Таким образом, чем более устойчивый характер носит процесс, тем дальше отодвигают горизонт прогнозирования.
С типологией прогнозов тесно связан вопрос об источниках информации о будущем и способах прогнозирования. Различают три основных источника прогнозной информации:
- накопленный опыт;
- экстраполяции существующих тенденций;
- построение моделей.
Соответственно применительно к данным источникам информации различают три взаимно дополняющих друг друга способа прогнозирования:
- экспертный, основанный на предварительном сборе информации и ее обработке, а также на суждениях экспертов относительно поставленной задачи прогноза;
- экстраполяция – изучение предшествующего развития объекта и перенесение закономерностей этого развития в прошлом и настоящем на будущее;
- моделирование – исследование поисковых и нормативных моделей прогнозируемого объекта в свете ожидаемых или намечаемых изменениях в его состояниях.
3. СТРУКТУРНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ЭКОНОМИКИ КАК ОБЪЕКТА МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ПРОГНОЗИРОВАНИЯ
При разработке социально-экономических прогнозов экономическая структура исследуется в двух основных аспектах – отраслевом и функциональном.
Терминов «отрасль » принято обозначать совокупность производств и видов деятельности, объединяемых по признаку выпускаемой (перерабатываемой) продукции (предоставляемых услуг) или по признаку используемых производственных и технологических процессов.
Наиболее крупными структурными характеристиками отраслевой экономики являются понятия «производственная» и «непроизводственная» сферы.
Производственная сфера (реальный сектор экономики) представляет собой совокупность производств и видов деятельности, результатом которых являются материальный продукт (сфера материального производства (народного хозяйства) – сельское хозяйство, промышленность, транспорт и связь, торговля, заготовки и т.д.)
Непроизводственная сфера (сфера услуг) включает виды деятельности, не создающие материального (вещественного) продукта (например, такие отрасли, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение, культура и искусство и др.).
Функциональный разрез экономики образуют элементы, явления и процессы, определяющие состояние различных аспектов воспроизводственного цикла в народном хозяйстве.
Специфику назначения, распределения и использования продукции национальной экономики характеризуют такие функциональные элементы, как:
1. Выпуск продукции отражает стоимость товаров и услуг, которые производятся тем или иным предприятием страны и могут использоваться за его пределами.
2. Промежуточное потребление относится к товарам и услугам, которые полностью используются производителями в процессе производства для выпуска товаров и услуг в течение отчетного периода (семена, корма, маркетинговые, юридические услуги и т.д.)
3. Конечное потребление включает товары и услуги, которые используются домашними хозяйствами или обществом для удовлетворения своих индивидуальных и социальных потребностей (не связаны с производством) (н-р, продукты питания, одежда, обувь и т.д.)
4. Валовое накопление, используемое в системе национальных счетов (СНС), тождественно понятию «инвестиции в основной капитал». Охватывает только произведенный основной капитал (машины, здания, дороги и др.) и улучшение непроизведенных активов, т.е. увеличиваются возможности производить большее количество товаров и создавать больший доход в будущем.
5. Уровень жизни населения выступает в качестве критерия конструктивности большинства комплексных прогнозных построений.
6. Воспроизводство и использование трудовых ресурсов характеризует процесс формирования одного из элементов производственного потенциала.
7. Воспроизводство и использование основных фондов – создание другого ведущего элемента производственного потенциала. Здесь происходит превращение капитальных вложений в основные фонды.
8. Использование природных ресурсов.
9. Научно-технический прогресс.
Логично, что между отдельными функциональными элементами воспроизводственного процесса существуют достаточно устойчивые количественные и качественные взаимосвязи и соотношения, например, соотношение между величиной основных фондов и численностью занятых в экономике и ее отраслях предопределяет (через фондовооруженность и производительность труда) уровень выпуска продукции.
Кроме этого, между отраслевой и функциональной структурой экономики существует взаимосвязь: в наиболее простом виде она проявляется, например, в том, что каждый функциональный элемент конечного продукта состоит из продукции тех или иных отраслей.
[1] ВВП - стоимость всех конечных товаров и услуг, реализованных в национальной экономике за один год
[2] Платежный баланс - движение денежных средств в виде платежей из страны в страну