К чертам, характеризующим особенности становления молодежной политики в России в условиях перехода к рыночной экономике, можно отнести следующие:
1 Молодежная политика реализовывалась в соответствие с Основными направлениями государственной молодежной политики в Российской Федерации, утвержденными постановлением Верховного Совета Российской Федерации 3 июня 1993 г.
2 Дальнейшее формирование правовой базы государственной молодежной политики как практического инструмента государственной деятельности.
Принятие федерального закона обуславливалось, прежде всего, необходимостью строительства правовых основ ГМП. Федеральный закон прямого действия должен был объединить в себе разрозненные нормативные акты, касающиеся молодежной политики, систематизировав и расставив в порядке приоритетов его направления в новых условиях, законодательно разграничить полномочия в области молодежной политики между федеральными, региональными и местными органами власти, закрепить основные обязательства государства перед молодыми гражданами.
Наличие отдельного закона, регулирующего направление политики государства, придает ему более высокий статус среди множества других. Принятие закона о молодежи сразу же поднимает и показывает значимость и серьезность этого направления для государства.
Придать молодежной политике статус не только неотъемлемой, но и приоритетной части социальной политики России может только федеральный закон.
Принятие закона диктовалось и необходимостью унификации молодежного законодательства в масштабах федерации.
В отличие от федерального на региональном уровне к 1996 г. уже были приняты законы о молодежи: в Башкирии (1991 г.), в Республике Татарстан (1993 г.), в Оренбургской области (1995 г.), в Московской области (1995 г.), в Республике Дагестан (1996 г.)
К 1999 году уже в 42 субъектах РФ были приняты законы о молодежи или
молодежной политике, которые были разработаны на основе закона «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР» и постановления Верховного совета «Об основных направлениях молодежной политики в Российской Федерации».
Таким образом, назрела необходимость преодоления сложившегося разрыва.
Проект закона «Об основах государственной молодежной политики в РФ» начал разрабатываться еще в 1994 г., однако был внесен на рассмотрение в Думу лишь в 1998 г. группой депутатов комитета по делам женщин, семьи и молодежи.
Концепция законопроекта базировалась на следующих принципах:
− обязательность создания государством социально - экономических и организационных условий для обеспечения социального развития молодежи, реализации ее экономического, интеллектуального, духовного потенциала;
− приоритет и необходимость долгосрочных инвестиций в государственную поддержку молодежи над краткосрочными мерами социальной поддержки;
− выделение нескольких приоритетных направлений в ГМП: обеспечение охраны здоровья, образование, гражданско-патриотическое воспитание, обеспечение занятости, поддержка молодой семьи.
Целями ГМП стали воспитание, социальное становление, духовное и физическое развитие молодежи; создание правовых, социально-экономических условий для выбора молодыми гражданами своего жизненного пути и достижения личного успеха (исключено ко времени редакции второго чтения), реализации выдвигаемых ими общественно полезных инициатив, программ и проектов.
Кроме того, законопроект разграничивал полномочия между федеральным центром и субъектами Федерации в области ГМП, определял механизмы реализации и формы управления ГМП.
Главным механизмом реализации ГМП стал программно-целевой подход.
Данный закон был принят Государственной Думой.
Одобрен Советом Федерации Федерального Собрания, но 25 ноября 1999 г. отклонен Президентом РФ.
Позиция администрации Президента относительно законопроекта «Об основах государственной молодежной политики в РФ» после принятия его Госдумой и Советом Федерации была доведена до законодателей. Причиной отклонения законопроекта Президентом объясняют разъяснения Правительства, что принятие законопроекта несвоевременно по причине излишней «затратности».
Исследователи рассматривают данную ситуацию с двух точек зрения.
Так, председатель временной комиссии по делам молодежи Совета Федерации С.Ф. Рябухин отмечал: «Основой для реализации государственной молодежной политики должен стать закон, касающийся всех сторон жизни и деятельности молодежи.
Базовый федеральный закон установит цели, принципы и приоритеты государственной молодежной политики, определит полномочия федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации в области государственной молодежной политики, принцип ее формирования и ее реализации».
В исследованиях второй половины 90-х годов получила отражение вторая
точка зрения, согласно которой необходимость принятия единого федерального
закона была далеко не очевидной. Считалось, что оценивать отсутствие закона о государственной молодежной политике только отрицательно вряд ли есть основания. Исследователи признают положительные стороны его наличия: законодательное закрепление положений, обязательных к исполнению на всей территории – это «высшая гарантия реализации государственной молодежной политики».
Однако склоняются к мысли, что выход из ситуации может быть в принятии соответствующих законов о молодежной политике субъектами Федерации. В частности утверждалось: «...федеральный закон не решит всех проблем молодежи, тем более местного характера, а, следовательно, существует настоятельная потребность принятия законов о молодежи субъектами Российской Федерации».
В мае 1995 г. в Государственной Думе прошли парламентские слушания
«О реализации государственной молодежной политики в Российской Федерации», которые способствовали принятию в июле того же года Федерального закона «О государственной поддержке молодежных и детских объединений».
Он по сегодняшний день остается единственным федеральным законодательным
актом, направленным на развитие молодежного движения и его поддержку со стороны государства. Это был серьезный шаг вперед в законодательном обеспечении молодежной сферы.
Особенно важно, что данный Федеральный закон впервые в практике российского законодательства закрепил механизмы реализации принципа субсидиарности, т.е. передачи финансовых средств на тот уровень решения социальной проблемы, который наиболее тесно соприкасается с ее носителями.
Законы «О некоммерческих организациях» (12.01.1996 г.) и «Об общественных объединениях» (19.05.1995 г.) хоть и были больше направлены на регламентацию деятельности общественно-политических образований и соответствовали духу середины 1990-х годов, стали серьезной составляющей законодательства в отношении общественных молодежных организаций.
Имел определенное отношение к молодежной сфере Закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (11 августа 1995 г.) в части, касающейся добровольческой деятельности.
К 1999 г. в 21 субъекте РФ действовали региональные законы, регламентирующие государственную поддержку молодежных и детских общественных объединений.
На данном этапе была сформирована сеть органов государственного управления, реализующих молодежную политику.
Например, в 1997 г. непосредственно этими проблемами в стране занимались 88 органов и представителей по делам молодежи субъектов Российской Федерации, в том числе 3 профильных министерства; 7 госкомитетов; 42 департамента, управления и комитета по делам молодежи; 9 отделов по делам молодежи; 24 департамента, управления, комитета и отдела в составе других органов администраций; один общественно-государственный комитет по делам молодежи; 2 советника служб глав администраций.
В целом по России в государственных и муниципальных учреждениях по работе с молодежью было около 15 тысяч сотрудников. Хотя именно это количество работников свидетельствует о достаточно ограниченном кадровом потенциале реализации государственной молодежной политики.
Также следует отметить, что на втором этапе реализации молодежной политики было недостаточным финансирование мероприятий, большинство решений, постановлений имели декларативный или рекомендательный характер - все это не лучшим образом сказалось в молодежной среде. Решение тех или иных проблем молодежи напрямую зависело от позиций центральных и местных властей и наличия соответствующих сумм в бюджете.
Следует также признать: формирование и реализация молодежной политики, активизация законотворческой деятельности в отношении молодежи чаще инициировались
властными структурами накануне очередных выборов или возможной социально-политической нестабильности. Большинство документов не решало острых
проблем подрастающего поколения в условиях активного реформирования общественной системы. Решение таких важных задач ГМП, как выравнивание демографической ситуации, улучшение социально-бытовых и жилищных условий, повышение уровня доходов молодежи и молодых семей, обеспечение вторичной и сезонной занятости, формирование трудовых ресурсов молодежи, снижение числа разводов, снижение уровня асоциальных проявлений в молодежной среде (беспризорности и безнадзорности детей и подростков, безработицы, смертности, наркомании и алкоголизма), улучшение здоровья молодого поколения, повышение духовно-нравственного, интеллектуального и творческого потенциала молодого поколения, оказалось невыполненным.
Предусмотренные мероприятия не смогли обеспечить выполнение поставленных задач.
Кроме того, сама нормативно-правовая база в отдельных направлениях требовала дальнейшего совершенствования. Прежде всего, это касается создания гарантированных условий для получения полноценного общего и профессионального образования, создания семьи, вступления в социально-профессиональную деятельность, организации досуга, оздоровления молодого поколения.
Осознавая масштабность поставленных задач, Правительство в основу молодежной политики заложило программно-целевой метод.
Указ Президента Российской Федерации № 1922 от 15 сентября 1994 г. положил начало первой федеральной программе «Молодежь России» - социальному механизму реализации государственный молодежной политики на федеральном уровне.
Указом Президента Российской Федерации от 15 августа 1997 г. № 890 она получает
статус президентской.
Федеральная целевая программа «Молодежь России» являлась одной из социальных программ федерального уровня, реализуемых органами государственной власти. Это важный нормативный документ, определяющий содержание основных мероприятий по реализации государственной молодежной политики, создающий правовые и организационные условия для координации усилий органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также оказывающий влияние на действия местного самоуправления.
Программа «Молодежь России» включала в себя четыре подпрограммы,
которые аккумулировали собой:
− «создание системы информационного обеспечения молодежи» (имеет целью создание постоянно действующей информационной системы адаптированной информации по основным социальным аспектам: права и возможности в сфере труда, образования и здравоохранения, семьи; правовая защита и социальная поддержка молодежи, снижение
уровня безнадзорности, правонарушений, наркомании и алкоголизма в
молодежной среде);
− «решение социально-экономических проблем молодежи» (намечает пути решения жилищных проблем молодежи, определяет меры по поддержке молодой семьи, механизмы содействия предпринимательской деятельности и занятости молодежи);
− «обеспечение условий духовного и физического развития молодежи»
(состоит из более узких направлений: развитие гражданственности и патриотизма российской молодежи; меры поддержки талантливой молодежи; меры по развитию социальных служб);
− «поддержка деятельности детских молодежных объединений» (касается поддержки всех форм молодежной самоорганизации и инновационной деятельности подростков и молодежи).
Исследуя данный этап развития государственной молодежной политики,
отмечается, что для него со временем стало присуще состояние концептуального и деятельностного кризиса, который в значительной степени осложнился проблемами институционального характера.
К ним он относит:
− нереалистичность выполнения значительного большинства целей и задач ГМП в условиях существовавшего в 90-х годах уровня ресурсного обеспечения молодежной политики со стороны государства;
− отсутствие взаимосвязи, четкой корреляции (логической скоординированности) системы целей и задач ГМП с другими сферами государственной политики, что вело к неоправданной замкнутости молодежной проблематики относительно других направлений деятельности государства (социальная политика, кадровая политика, вопросы обеспечения и соотношения социализации и воспитания, проблемы адаптационно-коррекционного воздействия на маргинальные группы молодежи
и др.);
− абсолютная недостаточность количества творческих, досуговых, спортивных, адаптационных и других учреждений по работе с молодежью, а также отсутствие направлений их деятельности, адекватно отвечающих потребностям, интересам и проблемам молодого поколения;
− низкая степень межведомственной интеграции в практической деятельности профильных органов государственного управления сферы ГМП;
− ощутимое преобладание в деятельности субъектов ГМП и их учреждений на местном, региональном, федеральном уровнях двух основных подходов:
1) бессистемного-«мероприятийного» (творчески-досугового);
2) компенсаторного (социальная защита, акцент на решении проблем социальной и трудовой адаптации молодежи и т.д.);
− низкая степень финансового и кадрового обеспечения ГМП;
− отсутствие на федеральном уровне и в большинстве субъектов Российской Федерации системы диагностики и комплексного социального мониторинга состояния молодежной среды;
− неэффективность подхода, связанного с реализацией ГМП через сотрудничество с молодежными общественными объединениями (законодательно закрепленная финансовая и иная практическая поддержка их деятельности осуществлялась со стороны государства), что не соответствовало степени организационной зрелости, реальным масштабам, продуктивности текущей работы;
− слабое использование институтов и механизмов системы социального партнерства для повышения эффективности реализации ГМП посредством координации и интеграции усилий государства, работодателей, профсоюзов.
О наличии кризисных явлений в сфере ГМП рассматриваемого этапа свидетельствует и нестабильность функционирования государственных органов, осуществляющих молодежную политику, обусловленная почти перманентным изменением их статуса, неопределенностью ведомственной принадлежности, реорганизацией структуры органов государственного и, как следствие, муниципального управления.
Достаточно отметить, что любые крупные изменения структуры Правительства Российской Федерации, как правило, сопровождались изменением статуса органа по делам молодежи.
Аналогичная ситуация была характерна для уровня субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Так, в 1996 г. статус Комитета по делам молодежи РФ повысили - он был
преобразован в Государственный комитет Российской Федерации но делам молодежи. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 30 апреля 1998 г.
№ 483 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и целях
«формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной
власти» в мае 30 апреля 1998 г. комитет упразднен, а его функции переданы департаменту по делам молодежи, созданному в структуре Министерства труда и социального развития Российской Федерации.
22 сентября 1998 г. был вновь создан Государственный Комитет по делам молодежи, а в мае 1999 г. преобразован в Государственный Комитет по молодежной политике.
Таким образом, несмотря на, значительный прогресс в реализации ГМП по целому ряду позиций относительно предыдущего этапа, следует отметить, что для второго периода все же характерным является сильнейший дефицит финансового, кадрового, научно-методического обеспечения ГМП, отсутствие эффективной, сбалансированной нормативно-правовой базы ГМП, низкий статус на федеральном уровне органа, осуществляющего координацию деятельности государства и общественных институтов в этой сфере.
Но при этом следует отметить, что начинает выстраиваться более или менее системный подход в реализации молодежной политики. В данный период принимаются несколько законов и законодательных актов в сфере молодежной политики, часть из которых действует до сегодняшнего времени.
К концу 90-х годов выстраивается четкая система реализации молодежной политики, реализующаяся на 3 уровнях: федеральном, региональном и муниципальном.