Тема: Группы интересов в политике

1. Понятие и теории групп интересов

2. Лоббизм как система реализации групповых интересов в политике

3. Модели взаимодействия групп интересов и государства

1. Понятие и теории групп интересов

Современное общество представляет собой сложную систему взаимодействий различных групповых интересов (социальных, экономических, этнических, профессиональных, конфессиональных), находящихся в состоянии постоянной борьбы и конкуренции за обладание и распоряжение разнообразными общественными ресурсами, за право доступа к процессу выработки и принятия государственных (политических) решений с целью обеспечения себе преимуществ и выгод. Одной из сложных и в то же время важных проблем осуществления политики является согласование интересов отдельных групп и интересов общества в целом. От решения этой проблемы зависит устойчивость и стабильность общества и политической системы, легитимность и эффективность власти, динамика развития общественных движений и политических партий.

В политической науке существует несколько теоретических подходов к исследованию форм и методов влияния групп интересов на выработку и осуществление государственной политики: теория групп интересов, лоббизм и корпоративизм.

Современный этап развития научных концепций открывается в начале XX столетия теориями Артура Бентли и Вильфредо Парето. Именно концепция циркуляции и круговорота элит, разработанная в «Трактате по общей социологии» В. Парето, стала первой микротеорией, положившей начало современной социологии политической жизни. Однако настоящую революцию в развитии теории произвела работа А. Бентли «Процесс управления» (1908), в которой впервые была подробно разработана концепция «групп интересов», или «заинтересованных групп».

А. Бентли создал одну из первых немарксистских концепций динамики социального и политического процесса как взаимного давления социальных групп в борьбе за государственную власть. Теория А. Бентли базируется на трудах английских философов XIX и начала XX в., разработавших проблему плюрализма. Они выдвинули идею о том, что именно группа является базовой единицей общества. Эта мысль и легла в основу исследования А. Бентли, подошедшего к анализу общества как к совокупности групп интересов.

Новаторским в исследовании политического процесса стало утверждение А. Бентли о том, что изучение политики не должно сводиться к описанию законодательных норм и формальных моментов политической организации общества. Прежде всего оно предполагает изучение действий людей, добровольно объединяющихся в группы, направленные на достижение политических целей. Поведение, личность, убеждение индивида могут рассматриваться только в контексте его деятельности в какой-либо группе. А. Бентли считал, что «группа – это объединение граждан, рассматриваемых не как абстрактная физическая единица общества, а как массовая деятельность, которая не связывает индивида участием только в одной группе, но допускает его деятельность и во многих группах… Нет такой группы, у которой не было бы своего интереса. Группа без интереса не существует. Общество – это не что иное, как совокупность различных групп интересов, а их количество ограничивается лишь одним показателем – интересами, ради которых они созданы и действуют» [96].

Начиная с А. Бентли в понятие «политический процесс» стали включать два типа отношений: во-первых, неформальные, реальные групповые, поскольку «группа интересов» является его первичным субъектом, и, во-вторых, производные, официально-институциональные, представляющие собой лишь проекцию групповых интересов, в силу чего государственные институты выступают лишь как один из многих видов «групп интересов».

Важной вехой в развитии теории групп интересов стало исследование Дэвида Трумэна «Управленческий процесс. Политические интересы и общественное мнение», изданное в 1951 г. Развивая идеи А. Бентли, Д. Трумэн определил политический процесс как процесс групповой конкуренции в борьбе за власть над распределением ресурсов, а само общество – как множество групп, взаимодействующих друг с другом.

Вместе с тем Д. Трумэн более конкретно определил понятие «группа интересов». Под ней он понимал любую группу, имеющую один или несколько общих интересов и выдвигающую ряд требований к другим группам для установления, поддержания или укрепления норм поведения, которые определяются общностью взглядов данной группы. По мнению американского ученого, группа интересов может переходить в определенное новое состояние, если она в своем стремлении достичь цели действует через правительственные структуры. Такие группы Трумэн называл политическими. По сути дела, у него речь идет уже о группах давления. Группа давления – это та же самая группа интересов, но обладающая некоторыми специфическими чертами или находящаяся в некотором специфическом состоянии и осуществляющая определенную деятельность в сфере политических отношений. По существу, группа давления представляет собой группу интересов, которая оказывает воздействие на властные структуры. Таким образом, Д. Трумэн обогатил теорию политического процесса, обстоятельно разработав идею смены равновесия и неустойчивости интересов, а также «стабильности» общества, которое он определял как устойчивый тип группового взаимодействия. Динамика политического процесса в концепции Д. Трумэна представлена как волнообразный цикл перехода от нестабильных взаимодействий к установлению относительного равновесия между группами и восстановлению старой модели стабильности или созданию новой.

2. Лоббизм как система реализации групповых интересов в политике

Лоббизм, или представительство интересов, есть система и практика реализации групповых интересов путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность органов государственной власти.

Согласно словарю иностранных слов, «лобби», «лоббизм» – это система контор и агентств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих в интересах этих монополий воздействие (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в пользу того или иного решения при принятии законов, размещения правительственных заказов и т. п. «Лобби» называются также агенты этих контор и агентств (иначе – лоббисты). Практикующие лоббисты понимают под лоббизмом деятельность, нацеленную на влияние на общественное мнение и законодательные органы, правительство.

За рубежом лоббизм – профессиональная деятельность, регулируемая законами. Это целые системы контор и агентств крупных монополий при органах власти. Их работа – в отстаивании интересов частных компаний в законодательной сфере. В США лоббистов нередко называют третьей палатой конгресса. Только в Вашингтоне их около 20 тыс. Они защищены поправкой к Конституции. Лоббизм необходим, чтобы просвещать американское правительство. Правительство вынуждено полагаться на экспертов из частного сектора. Они участвуют в политическом процессе, присутствуют на слушаниях, предлагают стратегии решений обсуждаемых проблем. Более того, во многих странах под контролем законодательства находятся даже финансовые прибыли лоббистов. Именно поэтому известно, что, например, в Великобритании годовой оборот лоббистских объединений превышает 500 млн фунтов стерлингов. А в число клиентов крупнейшей лобби-компании Chaim Communications входят крупнейшие газетные и промышленные магнаты. В странах Европейского содружества только официально зарегистрировано более 10 тыс. лоббистов.

Работа лоббистов нередко ведется на грани дозволенного. Отсюда и замечание в скобках – «вплоть до подкупа». Вместе с тем имеется и другая трактовка понятий «лобби», «лоббизм». В работе «Лоббизм в России: этапы большого пути» [97] данные термины понимаются как система и практика реализации интересов различных групп (союзов и объединений) граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов.

Лоббизм – один из наиболее значимых механизмов взаимосвязи общества и государства. Социальной основой возникновения лоббистских отношений является наличие в структуре общества социально оформленных групповых интересов. В этом плане, как утверждал в начале XX столетия А. Бентли, общество представляет собой не что иное, как «совокупность различных групп интересов, а их количество ограничивается лишь одним показателем – интересами, ради которых они созданы и действуют». Движущим мотивом образования групп является стремление реализовать специфический социальный интерес, артикулированный как групповой и выраженный, как правило, во влиянии на общественное мнение, в присвоении статусных привилегий, в достижении властных полномочий или получении материальной выгоды.

Государственная политика есть процесс принятия управленческих решений, в котором главную роль играют не просто отдельные индивиды, а именно группы, чьи интересы представляют в политике и управлении политические институты и политические лидеры.

Соответственно, группы интересов, продвигающие свои потребности через структуры государства, выступают как группы давления, приобретают политический характер. Деятельность таких групп давления, механизмы их влияния на органы власти и управления, определяющие процесс принятия решений, по сути, и составляют основную проблематику как теории лоббизма, так и практики продвижения тех или иных интересов с помощью лоббизма.

Существуют два основных подхода к пониманию сути и определению лоббизма. В рамках первого лоббизм понимается как деятельность субъектов, влияющих на структуры государственной (муниципальной) власти и управления с целью принятия ими необходимых решений. Сторонники второго подхода связывают лоббизм исключительно с профессиональной деятельностью физических лиц или организаций по продвижению интересов клиентов в структурах государственной (муниципальной) власти и управления.

На уровне теоретического исследования различие этих двух позиций заключается в решении вопроса о том, признавать аномические (спонтанные) выступления граждан, а также жалобы, обращения, петиции и подобные гражданские акции лоббистскими или нет. Понятно, что все юридико-институциональные определения лоббизма находятся в рамках второго подхода, тогда как политико-социологические – в основном в рамках первого. При этом первый подход является более широким, так как он включает все определения, возможные в рамках второго, и предоставляет больше возможностей как для понимания сути самого явления, так и для выработки практических рекомендаций, особенно в условиях, когда гражданское общество есть лишь благое пожелание и ученых теоретиков, и политиков-практиков.

Наличие сформированных институтов гражданского общества предполагает, что урегулирование конфликтов интересов происходит с помощью механизмов самого гражданского общества. В тех случаях, когда такие механизмы отсутствуют, гражданское общество только формируется, группы интересов вынужденно обращаются к государству и его структурам, признавая, с одной стороны, их право на вмешательство в дела этих групп, с другой – возможность этих структур выступать в качестве более или менее независимых арбитров. В результате такого обращения к государству степень урегулированности отношений гражданского общества возрастает, происходит дальнейшая политизация групп интересов, развитие институтов гражданского общества замедляется или вообще приостанавливается. Другими словами, стратегическая схема становления институтов гражданского общества предполагает: зарождающиеся институты гражданского общества сами создают препятствия для своего развития. Группы интересов, лоббируя свои тактические интересы, конкурируя в их реализации друг с другом, влияя на власть, а иногда и формируя ее, вполне способны замедлить политические процессы, поставив под сомнение реализацию своих собственных стратегических задач.

Как показывает практика, лоббизм существует фактически в любом обществе, но степень его развитости, цивилизованности и интенсивность использования зависят от типа политической системы, характера политического режима, уровня правовой и политической культуры, меры правового регулирования этой деятельности и других особенностей каждой конкретной страны.

Лоббизм как политическое явление изначально носил оттенок чего-то закрытого, тайного, закулисного, соотносился с выгодой и для того, кто лоббирует, и для того, чьи решения лоббируются. Лоббистская деятельность всегда связывалась с деятельностью, направленной на представителей официальной власти. Сегодня в России все эти оттенки смысла присутствуют в обыденном сознании в полной мере. Негативизма в восприятии лоббизма добавляет и общее негативное восприятие таких понятий, как «политика, «чиновник», «власть».

Механизм взаимодействия корпоративных структур с исполнительной и законодательной властью у нас скрыт густой завесой таинственности, а участники этого взаимодействия нередко коррумпированы до предела. В российской действительности лоббизм существует как бы в виртуальном пространстве. Официально как явление он отсутствует. Неофициально – постоянно напоминает о своем незримом присутствии в коридорах власти.

Группы интересов и группы давления существуют на протяжении всей истории человечества, т. е. с тех пор, как стали складываться системы власти. Деятельность групп интересов можно обнаружить еще в античной полисной демократии (например, в практике судопроизводства афинских судебных органов, в собраниях граждан древнегреческих городов). Классическим примером функционального представительства интересов можно считать деятельность афинского трибуна, выражавшего интересы правящего класса.

Ход общественного развития и опыт государственного регулирования деятельности этих групп в странах с различной конституционно-правовой системой показали, что представительство интересов и взаимодействие структур гражданского общества с органами государственной власти невозможно удержать в рамках электорального процесса. Понимая неизбежность этого, законодатели различных стран ищут формы легализации данного процесса, перехода к информационному воздействию, суть которого состоит в предоставлении законодателям и государственным служащим информации, подтверждающей объективный характер интересов и обоснованность требований тех или иных групп.

В США уже с 1946 г. лоббизм регламентировался «Законом о регулировании лоббизма». В 1995 г. вступил в силу «Закон о раскрытии лоббистской деятельности», разработанный и принятый с учетом изменившихся исторических условий. В Канаде, Австралии и Бразилии также есть законы, регулирующие лоббистскую деятельность. В некоторых западноевропейских странах законодатели пошли по другому пути. Лоббистская практика регулируется там совокупностью законов, регламентирующих, в частности, статус депутатов, работу выборных органов власти, деятельность добровольных ассоциаций, проведение избирательных кампаний и референдумов. Так, в Великобритании, например, действует закон, регламентирующий гражданскую службу. В английском парламенте существует система специальных комитетов, основная функция которых – контроль за соответствующими министерствами и ведомствами. Во Франции и Италии лоббизм вообще официально не признан.

Характер протекающей чаще всего в институционализированной форме конкуренции групп интересов за влияние на структуры власти содержательно определяет, в свою очередь, характер представительства интересов и в целом характер режима. При этом конкуренция групп интересов, конкуренция элит на выборах – лишь один (часто не основной и неэффективный) из способов представительства интересов.

Наиболее эффективным способом представительства интересов, особенно в условиях маркетизации и технологизации политики, становится их функциональное представительство, прежде всего через структуры исполнительной власти. Одним из механизмов функционального представительства интересов, влияния на органы власти и является лоббизм.

3. Модели взаимодействия групп интересов и государства

Политическая наука подчеркивает наличие систематических связей между группами интересов и правительственными институтами, вырабатывающими и осуществляющими государственную политику. Расхождения в характере этих связей позволяют говорить о том, что в современных обществах существуют различные системы организации групп интересов и модели их взаимоотношений с правительственными институтами.

На основании множества исследований в политической науке выделяют три основные модели взаимодействия групп интересов и государства, присущих современному обществу: 1) плюралистическую, 2) демократически корпоративистскую и 3) управляемую.

Плюралистическая система групп интересов характеризуется рядом особенностей, которые касаются как формы организации интересов, так и способов группового участия в политическом процессе:

• разнообразные группы могут представлять единый социетальный интерес;

• членство в группах является добровольным и ограниченным;

• группы часто имеют свободную или децентрализованную организационную структуру;

• группы интересов и правительство четко отделены друг от друга.

В рамках подобной системы существуют отдельные группы интересов для особых секторов общества, скажем, профсоюзов, бизнес-ассоциаций и профессиональных групп, причем каждый из таких секторов может быть представлен множеством групп – профсоюзных, предпринимательских и т. д. Эти группы борются между собой за ресурсы, участников и влияние, и все одновременно пытаются навязать свои требования лицам, определяющим политический курс и государственную политику. Самым известным образцом плюралистической системы групп интересов являются Соединенные Штаты; в качестве других примеров можно привести, например, Канаду и Новую Зеландию. Несмотря на более широкое членство в профсоюзах и несколько большую координацию действий бизнес-ассоциаций, значительная часть исследователей склонна относить к данной категории и Великобританию, а также Францию и Японию.

Для демократических корпоративистских систем групп интересов характерно гораздо более организованное представительство интересов; каждый социетальный интерес обычно представлен единой головной ассоциацией. Членство в такой ассоциации часто является обязательным и почти всеобщим. Головные ассоциации имеют централизованную структуру и разделяют действия своих членов.

Во многих случаях группы интересов систематически участвуют в разработке и осуществлении политического курса.

Так, если в плюралистической системе может существовать широкий спектр независимых друг от друга групп, отражающих интересы бизнеса, то в корпоративистской системе действует единая головная ассоциация, представляющая все наиболее значимые деловые и промышленные интересы.

Наконец, совершенно иная модель организации групп интересов присуща управляемым системам.