Назначение, состав и структура бюджетной классификации РФ

Правовые основы межбюджетных отношений в России

 

Межбюджетные трансферты

Межбюджетные трансферты – это денежные средства, которые предоставляются одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету.

Из федерального бюджета трансферты предоставляются в виде:

1. Субвенций региональным бюджетам из Федерального фонда компенсаций;

2. Дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности региональных бюджетов РФ;

3. Межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

4. Субсидий региональным бюджетам РФ;

5. Иных межбюджетных трансфертов региональным бюджетам РФ;

Операции с межбюджетными трансфертами, которые предоставляются из ФБ в форме межбюджетных субсидий и субвенций, совершаются в порядке, установленном ФЗ о федеральном бюджете на плановый период и очередной финансовый год или принятым в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Дотации, которые выделяются на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, заложены в состав федерального бюджета и распределяются между нижестоящими бюджетами в соответствии с определенной методикой, которая также утверждается Правительством РФ.

Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;

субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;

иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;

межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета

1. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

2. Бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются при условии отсутствия просроченной задолженности соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации перед федеральным бюджетом.

Использование бюджетных кредитов, полученных бюджетами субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, для предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам не допускается.

3. Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, для которых в двух из трех последних отчетных лет доля указанных дотаций в общем объеме собственных доходов превышала 50 процентов, в течение трех финансовых лет начиная с очередного финансового года предоставляются при условии подписания и соблюдения условий соглашений с Министерством финансов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации.

Порядок заключения указанных соглашений и контроля за их исполнением устанавливается Правительством Российской Федерации.

4. Федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации могут быть установлены дополнительные условия предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и (или) местным бюджетам.

5. При несоблюдении органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определенных бюджетным законодательством, Министерство финансов Российской Федерации вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) соответствующим субъектам Российской Федерации (муниципальным образованиям).

6. Межбюджетные трансферты бюджетам закрытых административных территориальных образований предоставляются с учетом особенностей, установленных Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административном территориальном образовании".

Межбюджетные трансферты в РФ.

Согласно ст.6 БК РФ, межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Субвенция - (от лат. subvenire - приходить на помощь) - средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. С. в отличие от дотации должна быть использована строго по целевому назначению и в установленный срок; в противном случае она подлежит возврату предоставившему ее органу.

Субсидия – это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Общим для дотаций, субвенций и субсидий является их безвозмездный и безвозвратный характер. Отличительной чертой субвенций и субсидий от дотаций является их целевой характер. А субвенции и субсидии разграничиваются по объемам финансирования: за счет субвенции полностью финансируются те или иные целевые расходы, а субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Согласно ст. 129, межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

-субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;

-субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;

- иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;

- межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Совокупность субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов.

Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. Совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

Согласно ст.135 межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

-дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

-субсидий местным бюджетам;

-субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации;

-субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской Федерации;

-иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации в целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) образуют региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Под субсидиями федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации в целях софинансирования исполнения расходных обязательств Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий, отнесенных к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, в случаях, установленных федеральными законами.

Согласно ст. 142 межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме:

-дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

-субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

-субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

-иных межбюджетных трансфертов.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района предоставляются поселениям, входящим в состав данного муниципального района, в соответствии с муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района, принимаемыми в соответствии с требованиями настоящего Кодекса и соответствующими им законами субъекта Российской Федерации.Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района образуют районный фонд финансовой поддержки поселений.

Законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление бюджету субъекта Российской Федерации субсидий из бюджетов поселений и (или) муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации.

Межбюджетные трансферты и местные бюджеты

Финансовое состояние многих муниципальных образований на сегодняшний день не является удовлетворительным, что во многом связано с проблемами формирования доходных частей местных бюджетов. Суммарные налоговые и неналоговые поступления в местные бюджеты не покрывают расходы на закрепленные за местной властью социальные обязательства. В подобной ситуации большое значение приобретают межбюджетные трансферты, под которыми в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации понимаются средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года предусматривается создание многоуровневой системы финансовой поддержки муниципальных образований. Муниципальные образования будут получать финансовую помощь из фондов финансовой поддержки поселений, муниципальных районов (городских поселений). В целях финансовой поддержки поселений воз­можно образование районных фондов финансовой поддержки поселений. Следует отметить, что в переходный период, который был установлен Федеральным законом «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и второю Налогового кодекса Россий­ской Федерации и признании утратившими силу некоторых зако­нодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» от 12 октября 2005 г., до­пускается использование особого порядка распределения средств фондов финансовой поддержки, позволяющего учитывать пока­затели фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных образований.

В бюджете субъекта федерации в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ развития общественной инфраструктуры муниципального значения может создаваться фонд муниципального развития субъекта Российской Федерации. Отбор инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, будет осуществляться в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации. Для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд софинансирования социальных расходов, условия предоставления и расходования субсидий из которого будут также устанавливаться законом субъекта федерации.

С одной стороны, наличие стольких источников финансовой помощи муниципальным образованиям следует оценить положительно, но, с другой стороны, создание такого числа фондов, может привести к распылению финансовых средств и, в конечном итоге, к их нехватке. Другим негативным моментом может стать возникновение финансовой зависимости поселений от муниципальных районов. Так как дотации из районного фонда финансовой поддержки в бюджеты поселений предоставляются в соответствии с правовыми актами представительного органа муниципального района, то эти акты, безусловно, оказывают влияние на формирование бюджетов поселений. А в судебной практике случаи, когда одни муниципальные образования получали право регулировать бюджеты других муниципальных образований, расценивались как не допустимое соподчинение муниципальных образований.

Имеются замечания и к порядку предоставления финансовой помощи, закрепленному в Бюджетном кодексе Российской Федерации после внесения в него изменений Федеральным законом от 20 августа 2004 г. Так, дотации из регионального фонда поддержки поселений и муниципальных районов могут быть заменены полностью или частично дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц. Однако такая замена может оказаться выгодной не для всех муниципальных образований. В выигрышном положении могут оказаться муниципальные образования, где проживают люди, получающие стабильные и высокие доходы. И хотя норматив рассчитывается по единой методике с учетом прогнозируемого поступления средств от указанного налога, стопроцентной точности прогноза достичь вряд ли удастся по целому ряду причин (несовершенство методики расчета, миграция населения и т. д.). Возможность возникновения подобной ситуации предусматривается даже в статьях 137, 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, где указано, что потери бюджета в связи с получением средств по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц в объеме ниже расчетной дотации компенсации и (или) учету при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам не подлежат. Выходом из этого положения могло бы стать закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации положений о необходимости учета мнения органов местного самоуправления при замене дотаций дополнительными норматива­ми отчислений от налога на доходы физических лиц.

Главным условием предоставления межбюджетных транс­фертов из бюджетов субъектов Российской Федерации является соблюдение соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах Российской Федерации. В случае предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации финансовой помощи и бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований, у которых в двух из трех последних отчетных лет суммарная доля дотаций из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) на­логовых доходов по дополнительным нормативам в общем объе­ме собственных доходов превышала 50 процентов, законом субъ­екта Российской Федерации могут быть установлены и дополни­тельные условия предоставления средств. Наличие подобных положений объясняется сложностью финансового состояния муниципального образования, бюджету которого предоставляется фи­нансовая помощь. Однако введение большого числа дополнительных критериев предоставления средств может в ряде случаев только ухудшить ситуацию. Поэтому органам государственной власти субъектов федерации необходимо проанализировать по­следствия закрепления в законодательстве каждого из вводимых условий предоставления финансовой помощи и бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены процедуры, которые никак не ведут к увеличению заинтересованности в укреплении доходной базы местных бюджетов. Так, в пункте 5 статьи 60 указано, что законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год может быть предусмотрено перечисление субвенций из бюджета данного поселения в региональный фонд финансовой поддержки поселений. В случае невыполнения органами местного самоуправления указанных требований законом субъекта Российской Федерации предусматривается снижение для данного муниципального образования нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (за исключением местных налогов), до уровня, обеспечивающего поступление в бюджет субъекта Российской Федерации средств в размере указанной субвенции, а в случае их недостаточности – централизация части доходов от местных налогов в пределах, не превышающих размера указанной субвенции. По мнению С. А. Авакьяна, подобное изъятие части доходов или очень гуманно по отношению к тем, кто может просто не работать и за счет этого жить, или кто-то решил включить эту норму в Закон, чтобы посмотреть, что из этого получится. Конечно, можно понять законодателя, беспокоящегося обо всех муниципальных образованиях, однако наличие такой нормы, с одной стороны, может способствовать развитию иждивенческих настроений, а с другой стороны, потере интереса в увеличении налогового потенциала в муниципальных образованиях.

34. Содержание государственного кредита

К основным задачам государственного кредита относятся:

1. финансирование бюджетного дефицита

2. проведение международной и региональной финансово-кредитной политики

3. поддержка социально-приоритетных секторов и видов деятельности.

Субъектами государственного кредита является государство, иностранные государства, международные кредитно-финансовые институты, граждане и юридические лица. Объектом кредитных отношений является ссуженная стоимость, передаваемая государству или государством на условиях возвратности, срочности и платности.

В рамках государственного кредита за государством, чаще всего, закрепляется роль заемщика, осуществляя которую образуется государственный долг.

Государственные заимствования в России могут быть двух видов:

государственные заимствования Российской Федерации

государственные заимствования субъектов Российской Федерации.

Государственные заимствования Российской Федерации – государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг, кредиты от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации. Государственные заимствования Российской Федерации могут быть внутренними и внешними.

Под государственными заимствованиями субъектов Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг, кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации.

Государственные заимствования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут быть внутренними и внешними. Под государственными внутренними заимствованиями Российской Федерации или субъекта Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг и кредиты по которым возникают долговые обязательства, выраженные в валюте Российской Федерации.

Под государственными внешними заимствованиями понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг и кредиты по которым возникают долговые обязательства, выраженные в иностранной валюте. Государственные внешние заимствования Российской Федерации осуществляются в целях финансирования дефицита ненефтегазового дефицита федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств Российской Федерации.

Помимо уже отмеченных видов государственных займов их можно дополнительно классифицировать по целому ряду дополнительных признаков:

1. по обращению на рынке: рыночные займы – свободно продаются и покупаются являются основными при финансировании бюджетного дефицита; нерыночные займы – не подлежат обращению на рынке ценных бумаг и выпускаются государством для привлечения определенных инвесторов

2. по срокам погашения: краткосрочные до одного года; среднесрочные от одного года до пяти лет; долгосрочные от пяти лет и более

3. по обеспеченности долговых обязательств: закладные – обеспечиваются конкретным залогом, например определенным имуществом; беззакладные – обеспечиваются всем имуществом государства или данного муниципалитета

4. по характеру выплачиваемого дохода: выигрышные; процентные; с нулевым купоном. Выплата дохода осуществляется: по выигрышным облигациям на основе тиражей выигрышей, по процентным облигациям в виде купонов 1, 2 или 4 раза в год. Краткосрочные заемные средства государства продаются со скидкой с номинала, а выкупаются по номиналу. Не имеют также купонов и некоторые долгосрочные долговые обязательства. Доход по ним выплачивается вместе с суммой основного долга. Такие облигации называются облигациями с нулевым купоном

5. по методу определения дохода: с твердым доходом; с плавающим доходом

6. в зависимости от сроков погашения: обязательства с правом досрочного погашения; обязательства без права досрочного погашения.

Государственный кредит - денежные отношения, в которых органы власти и управления всех уровней выступают в качестве заемщика(1), кредитора(2) и поручителя(3).

В первом случае, органы власти привлекают на добровольной, платной и возвратной основах временно свободные денежные средства юридических и физических лиц, на внутреннем и внешнем рынках для финансирования дефицитов бюджетной системы. Эти операции опосредуются эмиссией государственных и муниципальных ценных бумаги организацией их обращения на фондовом рынке. Данная деятельность реализует фискальную функцию государственного кредита и ведет к образованию государственного внутреннего и внешнего долга и необходимости его обслуживать. Такой государственный кредит называется внутренним.

Во втором случае, ораны власти кредитуют: ниже стоящие уровни бюджетной системы, предоставляя им бюджетные ссуды ан покрытие временных кассовых разрывов; юридических лиц, предоставляя им целевые бюджетные кредиты на реализацию программ социально-экономического развития территории; другие иностранные государства, предоставляя им внешние кредиты за счет федерального бюджета на платной возвратной основе (Страны СНГ, Болгария, Индия, Алжир и др.). Эта деятельность формирует возвратные финансовые потоки и служит регулированию экономического и социального развития страны. Такие отношения называются внешним государственным кредитом.

В третьем случае, органы власти предоставляют государственные и муниципальные гарантии и поручительства нижестоящим уровням бюджетной системы и юридическим лицам под долгосрочные целевые кредиты, внешние займы и др. Необоснованная выдача гарантий и поручительств может вести к увеличению государственного долга, т.к. это пролонгированные финансовые обязательства. Такие отношения называются условным государственным кредитом.

Как экономическая категория государственный кредит обслуживает формирование и использование государственных централизованных денежных фондов. Его специфическими чертами являются:

- добровольность;

- возвратность и платность;

- на общегосударственном уровне не имеет конкретного целевого характера.

В отличие от банковского кредита, государственный предполагает непроизводительное использование - содержание политической надстройки. Еще одно отличие состоит в том, что государство выплачивает доходы кредиторам из будущих бюджетных поступлений и ведет к образованию государственного долга и необходимости его обслуживать, иногда за счет недофинансирования учреждений, предоставляющих социальные услуги населению. Размер и структура государственного долга отражают состояние экономики и финансов страны, эффективность функционирования государственных структур.

Функции государственного кредита:

1) регулирующая: вступая в отношения кредита, государство воздействует на денежное обращение, производство, занятость, уровень ставок на рынке денег и капиталов и другое. Государство может проводить ту или иную финансовую политику: мобилизуя средства физических лиц, государство снижает их платежеспособный спрос; если за счет государственного кредита финансируются производственные затраты (инвестиции), то наличная денежная масса в обращении сокращается; в случае финансирования затрат на оплату труда работников бюджетной сферы денежная масса сокращается; если привлекаются накопления юридических лиц и средства направляются на выплаты населению, то объем денежной массы в обращении возрастает; увеличение объемов государственных займов ведет к увеличению цены банковского кредита и соответственно, к снижению инвестиций в бизнес и другое;

2) фискальная: государственный кредит является вторым после налогов способом финансирования государственных расходов. В развитых странах за счет государственных займов финансируются затраты капитального характера и это имеет положительное значение. Объекты социально-культурной инфраструктуры (школы, ВУЗы, больницы и др.) служат в течение 30-40 лет, следовательно, разумнее переложить финансирование таких объектов на все поколения, которые будут ими пользоваться. Такое растяжение и обеспечивается путем выпуска займов на соответствующий срок. Поколение, которое строит объект и последующие несут аналогичное финансовое бремя за счет налогов, с которых погашается как основной долг, так и проценты по нему. Налоги, которые взимаются в период финансирования расходов за счет государственных займов, не увеличиваются. При погашении же кредитов, налоги взимаются не только для выплаты займов, но и процентов по задолженности. Таким образом, использование средств в системе государственного кредита может быть производительным (при этом налоги не увеличиваются) и не производительным (при этом источником погашения займов являются возрастающие налоги и новые займы). Такой способ использования называется рефинансированием т. е., старая задолженность погашается путем выпуска новых займов. При этом, мобилизуемые государственным кредитом средства являются антиципированными взятыми вперед налогами (часть бюджетных средств отвлекается от производительного использования и обслуживает государственный долг. При обслуживании долга действует такое правило: чем больше величина долга, тем большая доля средств направляется на его обслуживание.

35. Методы и инструменты управления государственным долгом

Наиболее общим официальным определением понятия «управление государственным долгом», можно признать определение, содержащееся в Наставлениях по управлению государственным долгом, подготовленных сотрудниками Международного валютного фонда и Всемирного банка. В соответствии с этим документом управление долгом – это процесс разработки и выполнения стратегии управления задолженностью органов государственного управления, которая позволит привлечь необходимую сумму финансирования, выполнить целевые установки правительства в отношении степени риска и затрат, а также решить любые другие задачи, поставленные правительством в области управления государственным долгом, например, задачу создания и поддержания эффективно работающего рынка государственных ценных бумаг.

Текущие расходы бюджета в финансовом году в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ должны финансироваться исключительно за счет бюджетных доходов. Тем не менее, внутри года возможно возникновение временных кассовых разрывов, которые могут быть покрыты за счет заемных средств. С другой стороны, финансирование капитальных расходов допускается как за счет бюджетных доходов, так и за счет привлечения финансовых ресурсов (источников финансирования).

В зависимости от финансового состояния заемщика и целей, которые он преследует, управление долгом включает в себя 3 направления. При этом данная классификация не является жесткой, и в каждом конкретном случае заемщик может использовать комбинацию инструментов, позволяющих решить комплексную задачу.

К первому направлению можно отнести выкуп долга с рынка, ко второму – изменение условий обращающихся выпусков, к третьему – инструменты реструктуризации облигаций при дефолте или его угрозе.

Когда у заемщика есть избыточная ликвидность или альтернативные источники фондирования и при этом его долг торгуется на вторичном рынке с дисконтом, он может принять решение о досрочном погашении части долга. Выкуп публичного долга может происходить как «дискретно», на рынке, напрямую заемщиком или через брокера, так и с помощью механизма публичной оферты.

Ко второй группе инструментов управления публичным долгом можно отнести изменение условий существующих выпусков облигаций. На западном рынке эта практика очень распространена. На внутреннем рынке рублевых облигаций изменение условий выпуска невозможно, так как закон запрещает вносить изменения в условия выпуска после регистрации Отчета об итогах выпуска. Поэтому любое изменение условий возможно только путем выкупа существующего выпуска облигаций и размещения нового выпуска. Данный процесс не является оптимальным, так как требует больших временных и трудовых затрат по регистрации нового выпуска, а также несет в себе высокие операционные риски.

Реструктуризацию облигаций при угрозе дефолта или после его наступления также можно отнести к группе инструментов, связанных с изменением условий выпуска, либо выделить в отдельную группу. Как правило, предложения эмитента по реструктуризации содержат следующие элементы: удлинение сроков погашения, в том числе выплата частями; увеличение купона; более строгие ограничительные условия (ковенанты); внесение дополнительного обеспечения (дополнительные поручительства, залоги).

36. Необходимость и правовые основы функционирования государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации

Государственный внебюджетный фонд (ГВФ) — это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан и удовлетворения некоторых потребностей социального и экономического характера.

Обособленность государственных внебюджетных фондов не исключает в необходимых случаях консолидирования их в государственном бюджете.

Внебюджетные фонды — одна из форм перераспределения и использования национального дохода государства на определенные социальные и экономические цели.

С помощью государственных внебюджетных экономических фондов можно влиять на экономическое развитие регионов путем финансирования отдельных хозяйственных мероприятий, например строительства сети дорог общего пользования, финансирования научных исследований и экспериментальных разработок, расходов на экологию и воспроизводство минерально-сырьевой базы и на другие цели. В начальный период перехода к рыночным отношениям были созданы федеральный и территориальные дорожные фонды; внебюджетные фонды финансирования научных исследований и экспериментальных разработок; федеральный экологический фонд; фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации и многие другие.

Через них, минуя официальные гласные бюджеты, прошли огромные средства, используемые различными должностными лицами в основном на коммерческие цели. Фактически они способствовали реализации генеральной цели правительства 1992 г. — становлению капиталистической системы через ускоренное образование капиталистов — людей, живущих за счет собственного капитала. Для большинства других субъектов страны (основная масса населения, предприятия, государство) деятельность фондов оборачивалась финансовыми потерями, что фиксировалось в многочисленных проверках деятельности внебюджетных фондов.

По мере становления крупных собственников в условиях конкуренции внебюджетные экономические фонды себя полностью исчерпали, и с 1995 г. начался обратный процесс их устранения. Он осуществлялся разными путями, в числе которых:

• законодательное прекращение деятельности отраслевых и ведомственных ГВФ;

• преобразование ГВФ исполнительных органов власти в целевые бюджетные фонды;

• слияние целевых бюджетных фондов с бюджетами.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (гл. 17, ст. 144) в состав бюджетов государственных внебюджетных фондов входят бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Фе<