Город и горожане
городской реформа административный самоуправление
Следующий этап реформ произошёл в 1785 году, когда 21 апреля Екатерина II издала «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи». Она дала значительные привилегии городам в области самоуправления, что вывело их на европейский уровень. Она стала первым в истории управления развернутым законом организации городского управления и сопровождалась позднее целой серией городовых положений об устройстве городской жизни.
При работе над этим документом Екатерина II широко использовала материалы и проекты, обработанные или составленные подкомиссиями Уложенной комиссии, а также городские законы Прибалтийских провинций, Магдебургское право (применявшееся в некоторых малороссийских городах), Литовские статуты, Устав шведских гильдий 1669 г., Прусский ремесленный устав 1733 г. и предписания для Восточной Пруссии, изданные Фридрихом II в 1774 г. Получившийся в итоге документ был в значительной части делом рук самой императрицы (сохранилось несколько ее собственноручных черновиков с замечаниями на полях), чем, возможно, и объясняется некоторая непоследовательность в терминологии, на которую указывали критики «Жалованной грамоты городам».
«Жалованная грамота» была адресована именно городам, а не горожанам и начиналась с изложения прав и привилегий городов как таковых: ни представители власти, ни Сенат не вправе были облагать города никакими налогами без утверждения государя. Закон сохранил государственное городское управление, определил юридический статус городского населения; предусмотрел общественное городское управление, организацию ремесленного, цехового устройства, подчиненность городского самоуправления царской администрации. «Грамота» закрепляла право собственности города на принадлежавшие ему «земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбныя ловли, леса, рощи, кустарники, пустыя места, мельницы водяныя или ветряныя...». Города получили возможность иметь школы, мельницы, харчевни, корчмы, герберги, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать места и время для торговли. Горожане обязаны были нести установленные «тягости», т.е. повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства. От податей и служб полностью освобождались дворяне, военные и гражданские чиновники. Каждый город должен был иметь свой герб.
Жители регистрировались в специальных «обывательских книгах» избираемыми обществом старостами и депутатами соответственно в одной из шести частей книги по алфавиту и определенной форме из семи показателей. Все жители города, имевшие в нем дом, или другие строения, или только землю, а также все, приписанные к купеческой гильдии или к ремесленному цеху, и все, занятые деятельностью, подобающей горожанам, вносились в этот реестр. Как и дворянские родословные книги, городовые обывательские книги делились на шесть частей. В первую записывали владельцев городских домов и недвижимости; во вторую - купцов трех гильдий, располагавших капиталом от 10 до 50 тыс. руб., от 5 до 10 тыс. руб. и от 1 до 5 тыс. руб. соответственно.
Третья категория охватывала зарегистрированных ремесленников, четвертая - иностранцев и иногородних. К пятой принадлежали «именитые граждане», т.е. лица, свыше одного раза занимавшие выборные должности, а также выпускники университетов или других учебных заведений, артисты, в том числе архитекторы, художники, скульпторы, композиторы, имеющие общепризнанные заслуги, «капиталисты» всех видов, обладающие капиталом свыше 50 тыс. руб., банкиры, распоряжающиеся суммами от 100 до 200 тыс. руб., оптовики и судовладельцы, занятые экспортом. Наконец, шестая категория включала всех тех родившихся или по селившихся в городе жителей, кто не входил ни в одну из остальных групп. Дворяне, имевшие дома в городе, тоже заносились в эти книги. Как и дворянству, горожанам полагалось представлять различные письменные свидетельства для регистрации в обывательской книге, поэтому в Жалованной грамоте городам перечислено 26 видов подтверждающих документов.
В «Жалованной грамоте городам» горожанин определен как принадлежащий ко второму, или среднему, сословию. В статье 80 «Жалованной грамоты» несколько неуклюже сказано: «Городовых обывателей, среднего рода людей, или мещан, название есть следствие трудолюбия и добронравия, чем приобрели отличное состояние». Мещане передавали свой статус женам и детям, их нельзя было лишить имущества, жизни и Доброго имени без решения суда, также состоящего из мещан. Мешанин терял свое звание за те же преступления, за которые лишали дворянства. Мещане имели право, не испрашивая на то разрешения, заводить любые ремесленные мастерские. Вводились детально разработанные правила о наказаниях за оскорбление чести мешан, их жен, а особенно дочерей.
До этих пор речь в «Жалованной грамоте» городам шла о правах, общих для членов всех категорий мещан, но в отличие от дворян, которые были равноправны в глазах закона, некоторые категории горожан получили дополни тельные права. Члены купеческих гильдий могли сами откупаться (и выкупать членов семьи) от рекрутчины и отработочных повинностей и не подлежали привлечению к работе в Соляной конторе и в других правительственных учреждениях. Купцам первой гильдии разрешалось ездить в карете, запряженной парой лошадей, а купцам второй гильдии - только в коляске парой. Купцам третьей гильдии вообще не разрешалось ездить в экипажах, а запрягать полагалось только одну лошадь, зимой и летом, что бы они ни везли с собой и куда бы ни ехали.
С «именитыми гражданами» обошлись еще великодушнее, позволив им ездить в каретах, запряженных четверкой лошадей. Они же, наряду с членами первых двух гильдий, не под лежали телесным наказаниям. Кроме того, именитые граждане, третьем поколении могли ходатайствовать о возведении в дворянство. Им разрешалось владеть загородными домами и садами. Купцы первой и второй гильдий, именитые граждане и иностранцы могли владеть заводами и фабриками. Принадлежность к той иной категории горожан (кроме именитых граждан и иностранцев) полностью зависела от финансового положения человека.
Закон подтвердил самостоятельный статус города как субъекта управления, статус и функции городского магистрата, посадской ратуши, составлявших их бурмистров, ратманов, а также старост, судей словесных судов, заседателей, работавших в единстве с городничими, комендантами и подчинявшихся губернатору и его правлению.
В помощь администрации создавалось общественное управление, действующее на правовой государственной основе, представленное:
. градским обществом;
. общей городской думой;
. шестигласной думой;
. городским головой.