Отсчет российского опыта местного самоуправления, по мнению большинства историков и правоведов, можно начинать с Ивана IV.
Классическими образцами самоуправляющихся городских общин Древней Руси являются Новгород и Псков. Новгородцы и псковичи выработали, по их мнению, наиболее стабильную форму полномочного народного собрания. Согласно принимаемым в то время грамотам, для признания вече устанавливался определенный состав участников. Однако инициаторами созыва вече могли выступать как народ в целом, князья, так и отдельные частные лица.
Общественная самодеятельность на уровне местных структур, вплоть до XVI в. не была нормирована законом и фактически развивалась на основе народного обычая, сложившихся традиций. Представителем княжеской власти был так называемый наместник - кормленщик. Он собирал подати, совершал имущественные сделки, закреплял исход происходивших в его присутствии судебных разбирательств, но мало занимался вопросами благосостояния населения на вверенной территории.
Низшей административной единицей была волость, во главе которой стоял сотский (сотник), или староста, волость владела землей; крестьяне, признавая верховным собственником великого князя, совместно распоряжались лесами, лугами, землями. Волость «раскладывала» государственные подати и повинности, наместничьи корца. Центром волостного управления была волостная канцелярия - казна (столец).
Значительный вклад в развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV под названием «Приговор царской о кормлениях и о службах» (1555-1556 гг.). Речь фактически шла о проведении земской реформы. Было отменено кормление, что способствовало повсеместному учреждению земских властей. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать «излюбленных голов» (старост) и «лучших людей» - земских судей, целовальников. Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе они опирались на выборных от крестьянской общины - сотских, десятских, пятидесятских.
В XVII в., как известно, в Русском государстве произошли функциональные изменения в системе государственного управления, что не могло не сказаться на структуре и функционировании местного самоуправления. В 20-30-е гг. формируется тип местных приказных учреждений, получивших название воеводских изб (приказных, съезжих). Личный состав съезжих изб разделялся на временную и постоянную части. Первая была представлена воеводами, дьяками, иногда подьячими с приписью, присылавшимися в город на 2 - 3 года. Вторая состояла из местных подьячих, постоянно работавших в приказных избах.
Интересный опыт реформ местного самоуправления был накоплен в годы царствования Петра I. Изменения в местном самоуправлении были связаны в первую очередь с реформированием всей административно-территориальной структуры России. Преобразования Петра I фактически затронули все области государственного управления России. Но, пожалуй, крупнейшим звеном административной реформы было создание губерний. 18 декабря 1708 г. царь издал Указ «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов».
Становление системы городского самоуправления происходило в период приказной, коллегиальной системы Петра I, который хотел разделить Россию на тягловые единицы по размеру тягла. Согласно его замыслам, эти тягла соединялись прямо с центром. Царскими указами 30 января 1699 года создавалась Бурмистерская палата, затем переименованная в Ратушу. По всей стране в городах создаются земские избы.
Состав Ратуши и земских изб избирался из лиц торгово-промышленного сословия, а в уездах - крестьянами. Избиратели несли материальную ответственность за избранных чиновников. Бурмистры избирали своей среды президента. Основной функцией созданных органов было улучшение сборов и повинностей.
Созданная царем структура не была оформлена как постоянно действующая. Любое действие бурмистерская палата начинала с указа царя, который предписывал ей произвести «сбор всяких денежных доходов». Реформа была обречена на неудачу, потому что развитие российских городов не достигло необходимой зрелости, когда сословия осознают свои публичные права. Город во многом оставался феодальным.
Государственная власть со своей стороны не желавшая поддерживать самостоятельность в лице городов, укрепляла систему управления торгово-промышленным сословием и государственными крестьянами с единственной целью - сбор недоимок. Несмотря на выборный коллективный характер, эти органы не имели социальной опоры и не смогли стать эффективными. В связи с этим в 1718 г. и 1724 г. издается Учреждение о губерниях с царскими наместниками, воеводами и другими государственными чиновниками, а также Положение о городских магистратах, которые признаются главою и начальством всего города. Магистраты представляли собой коллегиальные учреждения.
Магистерское городское управление закрепило новое сословное деление, сформировавшееся в этот период в российских городах. Регламент главного магистрата юридически оформил права-преимущества высших сословий городского общества. К ним относились две гильдии: крупные купцы, банкиры, аптекари, доктора, известные мастера, а также мелкие торговцы и ремесленники, объединенные в цехи. Третий уровень составили все рабочие, живущие по найму, которых отнесли к классу подлых людей. Соответствующей корпорацией управляли советы старшин, сотрудничавшие согласно Уставу Главного Магистрата с магистратами и Комерц-коллегией. Согласно Петровскому указу земские бургомистры выбирались на один год всем посадским населением на специальном сходе, где были представлены все сословия. Членов магистратов выбирали исключительно бургомистры и члены первой гильдии. Служба их была практически бессрочна.
Круг полномочий магистратов был очень широким. Они ведали городским хозяйством, полицией, образованием, развитием ремесел, приютами, а также обладали значительной судебной властью, равной компетенции надворного суда, как по гражданским, так и по уголовным делам. Магистраты обладали исключительной компетенцией, и никакие органы власти не имели право вмешиваться в их деятельность. Однако магистраты всех городов были подчинены Главному магистрату, который, в свою очередь, имел полномочия от Сената и был его ответвлением.
В системе сословно-бюрократических магистратов имелась одна особенность, присущая всем петровским преобразованиям. Самоуправленческие системы до конца не разваливались, а вкрапливались во вновь созданные. Так, практически во всех городах продолжали действовать мирские посадские сходы и их органы управления: старшины, старосты, гражданские советы.
Все названные должностные лица и органы общественного управления обязаны были подчиняться магистрату по всем вопросам. Магистраты по своему положению стояли над органами самоуправления. Нами уже отмечалась особенность развития городского хозяйства в России, остающегося в системе феодальных отношений, а не представляющих собой автономную самоуправляющуюся единицу - муниципию. И здесь не могла сложиться самоуправляющаяся корпорация буржуазного типа. Однако это типичный пример сочетания выборного самоуправления и государственных органов, характерный для России в целом.
В тоже время землевладельцы в 1718 г. избирали уездного главу в лице земского комиссара, они же избирали ландратов, которые заведовали частями уездов, называемых долями. Создается определенное деление на губернии, уезды, города и доли. Городское сословие рассматривалось исключительно как торгово-промышленный класс, который таковым в России не является. В то же время формировались сословия дворян и духовенства, которые имели свои интересы и тяготели к разным структурам центра. Такая более или менее действенная структура органов власти необходима была Петру I для лучшего и эффективного сбора налогов.
Екатерина II продолжила начинания Петра I. По губернской реформе 1775 г. города получили статус самостоятельной административной единицы. Управление городами осуществлял городничий, получивший высокий должностной статус. Он назначался Сенатом из отставных офицеров-дворян, олицетворял со своей командой военнослужащих и канцелярией полноправную царскую администрацию, наделен огромной властью, выполнял в городе функции уездного капитан-исправника, обеспечивал порядок, возглавлял полицию, сосредоточил административные, полицейские и другие функции. В столичных городах администрацию возглавили назначаемые властью полицмейстеры. Под контролем администрации действовали выборные органы городского общественного управления.
Городовые магистраты и ратуши в посадах утратили административные функции и превратились в суды для торгово-промышленного населения, сохранены коменданты в ряде городов, цеховые старосты. Купечество и мещанство выбирали двух бурмистров и четырех ратманов в магистрат, наделенный функциями суда. Возглавил его городской голова. Функционировали в городах совестный и сиротский суды. В лице магистратов, совестных и сиротских судов, ратуш формировалось городское общественное самоуправление, которое функционировало под постоянным и строгим контролем губернаторства, городничества, органов государственного управления.
Жизнь же городов усложнялась, они разрастались и становились крупнее, возникали новые отрасли хозяйства. Множилась социальная структура жителей городов, которые именовались собирательно «городовые обыватели», «мещане».
Управление городами не имело своего самостоятельного статуса, единообразия, что сопровождалось произволом руководителей местной администрации, тормозило развитие городов, их устройство. Возрастание роли городов в жизни империи требовало адекватного городского управления.