Решение вопроса оптимизации государственного управления заключается в том, чтобы создать такой правовой механизм, который бы позволил выработать в отношении неэффективной или противоправной деятельности государственных служащих или должностных лиц систему сдержек и противовесов. Общество само должно с помощью демократических институтов и норм права создавать условия для повышения качества деятельности государственной службы.
Исходя из особой значимости норм права, следует, прежде всего, остановиться на характеристике конституционной ответственности государственных служащих, которая должна предопределять все иные разновидности ответственности. В этой связи в Конституции РФ следует отразить следующее:
необходимо закрепить положения, предусматривающие обязанности государственных служащих перед обществом и государством. В нормах права необходимо зафиксировать масштаб ответственности государственных служащих, меры социальной необходимости и объективно обусловленные требования государства;
конституционная ответственность должна найти свое правовое выражение в требованиях законности, сущность которой следует определять соблюдением и исполнением обязанностей перед обществом и государством. Кроме этого, законность должна нести в себе ответственное отношение государственного служащего к своему поведению в сфере правового регулирования, т.е. она должна представлять собой политико-юридическое выражение позитивной социально-политической ответственности.
Таким образом, выраженная в Конституции РФ ответственность государственных служащих должна предстать перед нами как особый тип проспективной ответственности, воплощающей в себе чувство долга по отношению к праву, обществу и государству.
Эффективная реализация конституционной ответственности предполагает закрепление в основном законе государства конституционных санкций. На основе систематизации предлагаемых мер конституционной ответственности можно выделить следующие конституционно-правовые санкции, которые могут быть адресованы государственным служащим:
) санкции конституционно-правовой ответственности, направленные на охрану основ конституционного строя: отмена либо приостановление незаконного акта, принятого нелегитимным органом (должностным лицом) публичной власти.
) санкции конституционно-правовой ответственности человека и гражданина и ответственности за нарушение прав и свобод. К таковым следует отнести отмену неконституционных актов, нарушающих права и свободы, материальную компенсацию морального либо иного вреда, причиненного деятельностью государственных служащих в связи с неправомерными действиями, вызванными принятием незаконных актов органами власти либо должностными лицами;
) санкции конституционно-правовой ответственности в сфере федеративных отношений, куда можно отнести отмену в порядке конституционного судопроизводства актов, изданных участниками федеративных отношений, как самой Российской Федерацией, так и ее субъектами, по вопросам, не относящимся к предмету ведения, либо полномочиям соответствующего субъекта, либо иным образом нарушающим федеральное законодательство; приостановление Президентом РФ действия нормативных актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ, санкции, применяемые главами субъектов РФ и представительными органами государственной власти субъектов РФ за несоблюдение общественных и государственных интересов органами власти субъектов РФ либо муниципальными органами;
) санкции конституционно-правовой ответственности Президента РФ и Правительства РФ - отзыв либо отрешение от должности; отставка Правительства РФ, вынесение вотума недоверия Государственной Думой;
) санкции конституционно-правовой ответственности федеральных судей, депутатов, федеральных министров, куда следует включить лишение неприкосновенности (судьи и депутаты), прекращение полномочий (судьи, депутаты, министры);
) санкции конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления - санкции за нарушение компетенции внутри системы местного образования, за несоблюдение законодательства в деятельности.
Все перечисленные санкции можно подразделить на следующие виды:
) правовосстановительные - признание недействительным нормативно-правового акта, отмена или приостановление действия незаконного акта;
) карательные санкции, которые несут в себе меры взыскания, имеющие цель наказать правонарушителя. К ним можно отнести отрешение от должности Президента РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, роспуск парламента, отставку Правительства, федеральных министров и т.д.;
) пресекательные меры, или санкции пресечения, представлены в приостановлении действия акта органов исполнительной власти, "вето" Президента РФ, введении особого режима на отдельных территориях Федерации;
) предупредительные санкции: санкции, представленные в письменном обращении компетентных органов с указанием о нарушении законов (протест прокурора), или письменное предупреждение органов юстиции о прекращении деятельности общественного объединения и др.
Закрепление в Конституции РФ конституционно-правовых санкций, безусловно, может повысить ответственность государственных должностных лиц и государственных служащих за свои действия. Однако действенное повышение ответственности в современной России возможно только путем оптимизации государственного управления.
К сожалению, действующая система управления предопределяет ряд системных проблем в построении эффективной организации государственной службы, без решения которых мы так и не сможем обеспечить действенные механизмы ответственности. Одним словом, для эффективной работы сначала необходимо определить цели деятельности, затем следует наделить государственных служащих соответствующими возможностями в решении жизненно важных вопросов, после чего установить ответственность за невыполнение своих обязанностей. В этой связи следует разрешить ряд наиболее значимых проблем.
Во-первых, по Конституции РФ Президент РФ стоит как бы над ветвями власти. Его основное назначение сводится к обеспечению их согласованного функционирования. Однако, как показывает практика, глава государства принимает активное участие и в иных сферах государственной деятельности, при этом не неся никакой ответственности за принимаемые решения.
Во-вторых, в соответствии с Конституцией у нас существует три системы органов власти - федеральная, субъектов Федерации и местного самоуправления. Их наличие требует более основательной разработки механизма реализации полномочий совместного ведения.
В-третьих, отсутствие четкой нормативно-правовой базы управления создает возможности для противоречивого функционирования элементов механизма государственной власти.
Наличие указанных факторов является объективным ограничителем эффективности государственной службы. Комплекс данных проблем актуализирует принятие мер, направленных на:
более детальное определение места и функций "президентского модуля правления" в системе органов власти;
реальное обеспечение единства государственной власти;
разработку направлений государственной деятельности с целью эффективного функционирования элементов государственной власти.
Детальное определение места и роли Президента РФ в системе управления государством предполагает законодательную оптимизацию "модуля президентского правления" в системе управления государством. Данное направление деятельности формируется Президентом РФ, Администрацией Президента, Советом Безопасности и полномочными представителями Президента в округах.
Оптимизация модуля президентского правления должна быть основана на корректировке функций и полномочий Президента как стабилизатора всей политико-правовой жизни, гаранта прав и свобод человека, института, обеспечивающего качественное функционирование всех органов государственной власти. Деятельность перечисленных выше структур надо освободить от рутинных управленческих функций и сделать центром принятия решений по стратегическому развитию, определению основных направлений и приоритетов деятельности, координации и согласованию деятельности всех ветвей власти.
Думается, что с упразднением Совета Безопасности и распределением его функций между Администрацией Президента и Государственным Советом создастся более четкий механизм координации и взаимной дополняемости возможностей, функций и полномочий данных органов в предотвращении и профилактике негативных факторов, угрожающих развитию государства и общества (экономического, политического, финансового, социального характера). Данное обстоятельство будет способствовать исключению параллелизма в работе Совета Безопасности и Администрации Президента и двойной ответственности, порождающей безответственность. Закрепление ряда полномочий за Администрацией Президента позволит возложить на главу государства прямую обязанность в обеспечении охраны суверенитета, независимости и целостности государства, предусмотренных ст. 80 Конституции РФ.
Исходя из изложенного, опираясь на Закон "О безопасности" и Концепцию национальной безопасности Российской Федерации, я считаю, что целесообразной будет передача в компетенцию Администрации Президента РФ следующих функций и полномочий:
разработку основных направлений стратегии обеспечения безопасности Российской Федерации и организацию подготовки федеральных программ по ее обеспечению;
подготовку рекомендаций Президенту Российской Федерации для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства;
разработку оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут повлечь за собой существенные социально-политические, экономические, военные, экологические и иные последствия, а также по организации их ликвидации;
подготовку предложений Президенту Российской Федерации о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения.
За Государственным Советом следует закрепить:
определение жизненно важных интересов личности, общества и государства и выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности общества и государства;
разработку предложений по координации деятельности органов исполнительной власти в процессе реализации принятых решений в области обеспечения безопасности и оценку их эффективности;
совершенствование системы обеспечения безопасности путем разработки предложений по реформированию существующих либо созданию новых органов власти, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства.
По нашему мнению, основное назначение Администрации Президента РФ должно сводиться к решению информационно-аналитических и кадровых задач, к созданию условий для деятельности Президента РФ. Структурные подразделения данного органа должны анализировать отчетные материалы, сопоставлять их с реальным положением дел в отдельных сферах общественной жизни. В задачи этого органа должно входить требование соответствующей информации, ее обработка и представление Президенту РФ, а не руководство органами исполнительной власти, что весьма распространено в настоящее время.
Кроме этого, мы предлагаем сосредоточить деятельность Администрации Президента на организации контроля по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к компетенции Президента; на обеспечении и реализации кадровой политики в отношении государственных служащих, федеральных государственных служащих и главных должностей; на информационном, материально-техническом и ином обслуживании Президента при выполнении им своих функций.
Исходя из изложенного, мы предлагаем:
комплекс мероприятий по уточнению компетенции "президентского модуля" в системе органов государственной власти:
разработать концепцию президентской власти в России;
разработать и принять Федеральный конституционный закон "О Президенте Российской Федерации", в котором закрепить компетенцию Президента РФ как стабилизатора политико-правовой жизни, института, обеспечивающего согласованное функционирование органов государственной власти, уточнить порядок и процедуру взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ;
определить стратегическую деятельность Президента РФ;
разделить полномочия Администрации Президента РФ и Правительства РФ, уточнить их и законодательно закрепить;
упразднить Совет Безопасности Российской Федерации;
распределить полномочия Совета Безопасности между Администрацией Президента и Государственным Советом;
разработать и принять Федеральный закон о Государственном Совете РФ, определяющий его компетенцию и функции в системе государственной власти;
разработать и принять Федеральный закон "Об Администрации Президента РФ", определить ее роль и место в структуре государственной власти;
подготовить распоряжение Президента РФ "О порядке взаимодействия представителей Президента в федеральных округах с Администрацией Президента РФ и Государственным Советом";
комплекс мероприятий в сфере обеспечения единства государственной власти:
определить полномочия федеральных органов исполнительной власти в деятельности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления;
разработать механизм оперативного вмешательства федеральных органов власти в случае неисполнения своих обязанностей органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления;
разработать концепцию федерального и регионального развития;
разработать правовой механизм участия региональных властей и органов местного самоуправления в разработке федеральной политики;
провести реформирование государственной власти на основе принципа "целесообразности и дополнительности";
разработать принципы взаимоотношений между органами государственной власти, субъектов Федерации и местного самоуправления;
создать юридический механизм, обеспечивающий контроль за исполнением федеральных правовых актов государственными органами субъектов Федерации и местного самоуправления;
определить основания для временного изъятия отдельных полномочий федеральными органами власти в сфере совместного ведения с органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления;
определить основания отстранения от должности глав исполнительной власти субъектов Федерации;
определить меру ответственности за неэффективное или неполное осуществление делегированных функций органами федеральной власти, главами субъектов Федерации и органов местного самоуправления;
основные направления деятельности органов государственной власти:
мониторинг за качеством жизни граждан;
разработка стратегического и тактического плана социально-экономического развития России;
качественное разрешение социальных проблем населения;
разработка концепции денежно-кредитной, налоговой и бюджетной политики;
разрешение коллизий, возникающих на базе межбюджетных отношений между федеральными органами государственной власти и субъектами Федерации;
повышение профессионального уровня управленческого состава органов государственной власти;
разработка мероприятий по борьбе с коррупцией.