Интерес к вопросу о взаимодействии палат Федерального Собрания РФ в законодательном процессе обусловлен фактором усиления регулирующего значения закона и повышением в этой связи роли законодательного органа, призванного в силу профессионального принципа своей деятельности обеспечивать более совершенное качество российского законодательства. Проблема организации законотворческой деятельности Парламента РФ в последние годы является предметом активной научной разработки, однако специфика, которую привносит в законотворчество нынешний этап развития России, меняющаяся природа указанного вида деятельности способствуют актуализации проблемы.
Органическое единство в двухпалатном парламенте обычно достигается благодаря тому, что обе палаты осуществляют законодательные функции, и принимаемый парламентом закон становится результатом их согласованной воли. При этом каждая из палат обладает присущими только ей законотворческими прерогативами.
Современная российская законотворческая практика складывается таким образом, что основная составляющая законодательной работы в ее содержательном плане выполняется Государственной Думой Федерального Собрания РФ, соответственно ей принадлежит ключевая роль в законотворческой деятельности. Объясняется это тем, что Конституция РФ именно к компетенции этой палаты относит первоначальное рассмотрение законопроекта и принятие по нему законодательного решения, обеспечивая в то же время участие в законодательном процессе и верхней палаты. Обязательным признается: передача Совету Федерации принятого Государственной Думой закона, от рассмотрения которого Совет Федерации не вправе отказаться; получение согласия верхней палаты на принятие закона; преодоление в необходимых случаях ее отлагательного вето. По существу, заимствован мировой опыт практики законотворчества, в соответствии с которым в двухпалатном парламенте законодательный процесс сосредоточивается преимущественно в палате, формируемой путем прямых выборов и непосредственно представляющей все население страны, его интересы.
К одному из наиболее важных моментов следует отнести наделение палат полной самостоятельностью, проявляющейся в том, что ныне они могут независимо друг от друга реализовывать свои законотворческие полномочия. Произошел отход от традиционного порядка рассмотрения законопроектов на совместном заседании палат, который лежал в основе законотворческой деятельности отечественного парламента вплоть до принятия Конституции РФ 1993 г. и, как теперь очевидно, отрицательно сказывался на состоянии этой деятельности. Подобной практикой затушевывалась специфика палат и ограничивалась активность депутатов, что естественным образом мешало обстоятельному изучению, глубокой проработке принимаемых законодательных решений. С введением правила, установившего порядок прохождения законодательного процесса в каждом отдельном случае раздельно по палатам, картина существенно меняется. В самом механизме такого взаимодействия заложена реальная возможность палат автономно влиять на содержание будущего закона, действуя в соответствии со своим функциональным назначением и обеспечивая интересы как Федерации, так и ее субъектов.
«Законопроект может быть внесен только в нижнюю палату, она и принимает закон. Функции верхней палаты состоят в рассмотрении принятых нижней палатой законов, их одобрении или отклонении. Однако любое несогласие верхней палаты с принятым нижней палатой законом нижняя палата вправе преодолеть, приняв закон повторно. В такой ситуации возможности влияния верхней палаты на содержание принимаемого закона весьма ограничены. Фактически ее роль сводится к одобрению или неодобрению уже готового законодательного решения»[20].
С целью оптимизации взаимодействия палат в процессе принятия федеральных законов Регламент нижней палаты федерального парламента несколько расширил полномочия верхней палаты, установив процедуры согласования с ней законопроектов на этапе их обсуждения Государственной Думой. Регламентом предусмотрено направление в Совет Федерации законопроекта, подготовленного к рассмотрению в первом, а затем во втором чтении. Этим обеспечена возможность верхней палаты вносить текстуальные изменения непосредственно в законопроект.
Учитывая, что Совет Федерации работает сегодня на принципиально иной постоянной основе, коренного преобразования требует вся технология рассмотрения им законопроектов, поступающих из нижней палаты парламента. Усматривается необходимость обязательного рассмотрения Советом Федерации каждого без исключения законопроекта такого рода. При рассмотрении законопроекта, подготовленного Государственной Думой к первому чтению, усилие должно быть сосредоточено на обсуждении его концептуальных положений, выработке в отношении их консолидированной позиции верхней палаты. Необходимо, чтобы законопроект получил со стороны Совета Федерации оценку своей актуальности, практической значимости, общую оценку юридических качеств, предметного и языкового оформления.
Рассмотрение Советом Федерации законопроекта, подготовленного ко второму чтению, предполагает концентрацию усилий верхней палаты на его содержательной проработке. Возможным вариантом реагирования в данном случае являются высказываемые его членами предложения по представленному проекту в ходе обсуждения его на пленарном заседании палаты. Процессуально важно установление правил, определяющих порядок оформления таких предложений и направления их в виде поправок в Государственную Думу. Поправки могут представлять собой изложение отдельных разделов, глав, статей рассматриваемого законопроекта в редакции, предлагаемой Советом Федерации.
В особом юридическом оформлении нуждается вопрос о сроке рассмотрения Советом Федерации законопроектов, поступающих к нему на предварительное согласование. Ныне установление данного срока отдано «на добрую волю» нижней палаты. Предоставление Государственной Думе права произвольно устанавливать его продолжительность стало одной из причин того, что Совет Федерации порой не успевает выразить своего мнения по законопроекту. Отсутствие необходимой нормы к тому же нередко побуждает верхнюю палату оставлять поступившие из Государственной Думы законопроекты вообще без рассмотрения.
Целесообразно создание специализированного научно-координационного органа, который обеспечивал бы сбалансированную деятельность палат Федерального Собрания РФ по осуществлению законотворческих полномочий. Возможно возложение на указанный орган задач по распределению нормотворческих усилий в рамках взаимодействия палат с учетом специфики законодательной работы каждой из них, а также рассмотрению спорных альтернативных вопросов, касающихся конкретных законопроектов, и выработке взаимоприемлемых для палат предложений. Важным является объединение интеллектуальных и организационных ресурсов для решения общих проблем. Указанный орган мог бы давать заключения по всем проектам законодательных актов, находящихся на рассмотрении законодательного органа.
Согласно Конституции РФ законотворческие полномочия Совета Федерации не ограничиваются рассмотрением и принятием во взаимодействии с Государственной Думой федеральных законов. «Как палата Федерального Собрания РФ Совет Федерации обладает правом законодательной инициативы»[21]. Решение выступить с законодательной инициативой принимается Советом Федерации на его заседании и обязательно должно получить поддержку большинства членов палаты. Тем самым повышается ответственность палаты за принимаемое решение. Если в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации подготовлен законопроект по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в качестве обязательного условия признается его направление в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации для предоставления ими своих предложений по законопроекту.
Сопровождение законодательных инициатив Совета Федерации при их рассмотрении Государственной Думой обеспечивается участием его представителей в законодательном процессе. Возможными формами такого участия могут быть: разъяснение положений внесенного в порядке реализации законодательной инициативы законопроекта; обоснование необходимости принятия проекта в качестве закона; отстаивание позиции Совета Федерации по данному законопроекту и т.п.
В определенном смысле наделение Совета Федерации правом законодательной инициативы дает ему дополнительную возможность последовательно проводить свои законодательные идеи в жизнь и тем самым более эффективно влиять на осуществление законодательной политики в стране.
Выступая на Красноярском экономическом форуме, Д.А. Медведев в качестве одной из причин несоблюдения законов назвал не всегда высокое их качество и призвал работать над тем, чтобы новые законы были адекватными состоянию российского общества, нашим перспективным планам, чтобы они носили инновационный характер, т.е. были рассчитаны на модернизацию. «Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей. Возложение каких-либо новых обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым в принципе должна соглашаться значительная часть общества. Считаю, что все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу». С такой постановкой вопроса трудно не согласиться. Тем более что за этим стоит эффективность последующей правоприменительной практики: за большим количеством принимаемых законодательных актов практическим работникам трудно уследить.
Конечно, далеко не все принимаемые законы являются абсолютно новыми, имеют актуальный предмет правового регулирования, не являются дополнениями и изменениями в действующее законодательство, входят в приоритетную программу законодательных работ и т.д.
«Актуальна проблема выравнивания баланса между первоначальными законами (с новым, самостоятельным предметом правового регулирования) и с производными (законы о внесении изменений и дополнений). Статистика свидетельствует о том, что объем производных законов составляет более 80%. Уменьшение количества первоначальных законов может свидетельствовать о том, что произошло насыщение правового пространства, что реформирование основных отраслей законодательства произведено и переход к новым экономическим и политическим отношениям совершился»[22].
Таким образом, по-прежнему кодифицированное законодательство остается в России наименее стабильным. Все больше принимается интегральных законов, которые вносят изменения сразу в несколько федеральных законов и являются межотраслевыми.
Традиционно острой остается проблема участия субъектов Российской федерации в законодательном процессе. Существенно снижает роль субъектов РФ в законодательном процессе принятие закона в первом и окончательном чтении. В действительности эта проблема затрагивает права и законные интересы других участников законотворческой процедуры, так как ускоренные методы принятия законов вытесняют из законодательного процесса всех участников кроме депутатов Государственно Думы, членов Сета Федерации и субъекта, внесшего законопроект. Это происходит за счет исключения такой важнейшей стадии законодательной деятельности как внесение поправок. Фактически законопроект принимается в том первоначальном виде, в котором его внес субъект права законодательной инициативы. Практически во всех докладах Совета Федерации отмечались негативные последствия форсирования законотворческой процедуры, однако пока эти рекомендации не получили своего воплощения.
Зачастую принимаются неподготовленные законы. Закон обсуждается и принимается Государственной Думой, затем обсуждается в Совете Федерации, где высказываются замечания, но при этом закон принимается - при условии, что сразу после его вступления в силу начнется подготовка поправок к нему.
Можно констатировать следующее:
1) объективная сложность нового, постперестроечного периода законодательной деятельности заключается в том, что законодатель не столько был занят формированием нормативной базы для перспективной модернизации общественных отношений, сколько был вынужден приспосабливать действующее законодательство под отношения, уже существующие де-факто. Это обстоятельство не могло не сказаться на качестве законотворчества. В настоящее время эти издержки можно считать преодоленными;
2) для стабилизации отраслевой законодательной базы федеральным законодательным органам необходимо обратить самое пристальное внимание на качество кодифицированных нормативных актов, которые должны содержать принципиальные положения действующей правовой доктрины, а не подвергаться постоянному изменению в связи с принятием других нормативных актов. Решение данной проблемы зависит и от качества законодательного корпуса, и от степени восприимчивости парламента к результатам научно-теоретического анализа ведущих исследовательских центров России - Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Института государства и права РАН;
3) два уровня законотворческой деятельности, федеральный и региональный, определяют проблематику формирования качественного, непротиворечивого законодательства. Дальнейшее развитие этой системы может быть найдено как в рамках реализации программы государственного строительства, так и на пути создания общественных и смешанных по своему статусу мониторинговых структур. Первый вариант в значительной степени отражает предыдущий этап развития Российского государства, второй отвечает современным стандартам европейской демократии.
Без учета и глубокого осмысления указанных факторов эффективность и качество законотворческой деятельности в ближайшие годы могут быть недостаточны, так как динамика развития общественных отношений за последнее десятилетие превосходит динамику развития законодательства.
Наличие обозначенных проблем не может не влиять на качество законодательной деятельности Совета Федерации, что заставляет искать наиболее оптимальные варианты их разрешения.