Современные тенденции развития «катастрофических» сценариев стихийных явлений и последние события на мировой арене, приведшие к череде вооруженных конфликтов различного типа, унесшие жизни сотен тысяч мирных людей и навсегда превратившие миллионы – в перемещенных лиц, доказывают необходимость совершенствования организационно-правовых механизмов международного регулирования и реагирования на вышеназванные вызовы, в первую очередь - направленных на защиту гражданского населения в кризисных ситуациях.
На сегодняшний день, значительная часть международного экспертного сообщества признает актуальность и важность решения данной проблемы, понимая, что базовые основы существующей правовой системы международного гуманитарного права, в том числе и современного «права вооруженных конфликтов», закладывались еще в середине сороковых годов прошлого века, как результат юридического осмысления прошедшей Второй мировой и предыдущих войн.
Такой основой, бесспорно, являются Женевские конвенции 1949 года:
- Женевская конвенция об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях;
- Женевская конвенция об улучшении участи раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение, из состава вооруженных сил на море;
- Женевская конвенция об обращении с военнопленными;
- Женевская конвенция о защите гражданского населения во время войны.
Эти четыре документа значительно расширили сферу действия международного гуманитарного права. Общая статья 3 четырех Женевских конвенций стала настоящим прорывом, так как она распространила принципы Женевских конвенций на немеждународные вооруженные конфликты и отмела некоторые препятствия, связанные с государственным суверенитетом.
|
|
Из-за того, что в мире в последнее время преобладают немеждународные вооруженные конфликты, эта статья сохраняет исключительную важность, так как, согласно ей, стороны и во внутреннем вооруженном конфликте обязаны соблюдать основополагающие права человека. Благодаря тому, что Женевские конвенции 1949 года приняли все государства, общая статья 3 применяется к любому вооруженному конфликту немеждународного характера в любой точке мира.
Согласно сложившейся международной юридической практики, «Право вооруженных конфликтов» включает в себя:
- Женевское право, которое включает четыре вышеуказанные Женевские конвенции 1949 г., предусматривающие защиту жертв войны;
- Гаагское право, которое определяет права и обязанности воюющих сторон при проведении операций и вводит ограничения на средства нанесения урона противнику. Гаагское право более относится к регулированию методов и средств боя и уделяет особое внимание способам ведения военных операций; содержит нормы, относящиеся к ведению военных действий, особенно к методам и средствам ведения боя.
- Смешанное право, содержащее положения о защите жертв войны и оперативные концепции. Этот «сплав» Женевского и Гаагского права содержится главным образом в двух Дополнительных протоколах 1977 г. к Женевским конвенциям 1949 г. и Гаагской конвенции 1954 г. о защите культурных ценностей;
- Обычное право, применяемое в случаях, не подпадающих под договорное право. Гражданские лица и комбатанты (т.е. сражающиеся) находятся под защитой и действием принципов международного права, проистекающих из установившихся обычаев, принципов гуманности и требований общественного сознания.
|
|
Несмотря на большой накопившийся практический и теоретический опыт разрешения вооруженных конфликтов, подходы к их международно-правовой квалификации и реальному использованию соответствующего права, имеют существенные различия у официальных представителей Российской Федерации, стран НАТО и Евросоюза, что заставляет предлагать и реализовывать новые варианты их урегулирования.
В 2000 году, принимая Декларацию тысячелетия Организации Объединенных Наций, члены ООН обязались: «…приложить все усилия к тому, чтобы детям и всему гражданскому населению, которое испытывает наибольшие страдания в результате стихийных бедствий, геноцида, вооруженных конфликтов и других чрезвычайных гуманитарных ситуаций, предоставлялась всяческая помощь и защита с целью их скорейшего возвращения к нормальной жизни».
Однако, уже в 2010 году, Президент Международного Красного Креста Якоб Келенберг, в своем обращении к членам ООН, опираясь на результаты проведенных исследований в области правовой защиты жертв вооруженных конфликтов, отметил следующее: «…исследование также показало, что гуманитарное право не всегда в полной мере соответствует действительным гуманитарным потребностям. Некоторые из существующих вызовов – в плане защиты лиц и объектов во время вооруженного конфликта – представляют собой результат пробелов или слабости существующей правовой базы, которая нуждается в дальнейшем развитии или разъяснении…».
|
|
На наш взгляд, проблема практического применения базовых принципов, декларируемых основными документами международного права в сфере защиты гражданского населения в зоне вооруженных конфликтов, заключается в двух основных аспектах.
Рис. 7.1. Отличительные эмблемы сил (включая международные организации),
действующих по мандату ООН
(ст. 38 первой Женевской конвенции, п.2. ст. 2. Протокола 3)
Первый. С момента подписания в 1949 г. Конвенции были дополнены и расширены тремя Дополнительными протоколами:
- Дополнительный протокол I к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающийся защиты жертв международных вооруженных конфликтов (Протокол 1) от 8 июня 1977 года;
- Дополнительный протокол II к Женевским конвенциям от 12 августа
1949 года, касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол 2) от 8 июня 1977 года;
- Дополнительный протокол III к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающийся принятия дополнительной отличительной эмблемы (Протокол 3) от 8 декабря 2005 года рис. 7.1.
Протокол III ввел в действие в дополнение к существующим «защитным» эмблемам медицинских служб и духовного персонала, включая международные организации, действующих по мандату ООН (красный крест, красный полумесяц, а также красные лев и солнце) дополнительную – «красный кристалл». Данные эмблемы, в период вооруженных конфликтов показывают участникам сражений, что определенные лица, медицинские учреждения, средства транспортировки раненных находятся под защитой Женевских Конвенций.
Международным отличительным знаком гражданской обороны является равносторонний голубой треугольник на оранжевом фоне, когда он используется для защиты организаций гражданской обороны, их персонала, зданий и материальной части, а также гражданских убежищ рис. 7.2.
Рис. 7.2 Голубой треугольник на оранжевом фоне
Международным специальным знаком для установок и сооружений, содержащих опасные силы, является группа из трех кругов ярко-оранжевого цвета, одинакового размера, расположенных на одной и той же оси, причем расстояние между каждым кругом должно составлять один радиус, в соответствии с образцом, изображенным ниже, на рис. 7.3.
В ночное время или при ограниченной видимости знак может освещаться или быть светящимся. Он может быть также изготовлен из материалов, позволяющих различать с помощью технических средств обнаружения.
|
|
|
Рис. 7.3 Международный специальный знак
для установок и сооружений, содержащих опасные силы
Личный состав вооруженных сил и воинские подразделения, назначенные в организации гражданской обороны, пользуются уважением и защитой при условии, что:
- такой личный состав и такие воинские подразделения постоянно назначены и занимаются исключительно выполнением задач гражданской обороны;
- назначенный таким образом этот личный состав не выполняет какие-либо другие воинские обязанности во время конфликта;
- такой личный состав четко отличается от других лиц, входящих в состав вооруженных сил, носимым на видном месте международным отличительным знаком гражданской обороны, и этот личный состав обеспечивается удостоверением личности, подтверждающим его статус;
- такой личный состав и такие воинские подразделения вооружены только легким личным оружием с целью поддержания порядка или для самообороны;
- такой личный состав не участвует непосредственно в военных действиях и не совершает или не используется для совершения, помимо своих задач по гражданской обороне, действий, наносящих ущерб противной стороне;
- такой личный состав и такие воинские подразделения выполняют свои задачи по гражданской обороне только в пределах национальной территории своей стороны.
Дополнительные протоколы 1977 г., ставшие основой «смешанного права вооруженных конфликтов» были разработаны, главным образом, в качестве ответа на изменения существенных характеристик самих войн. Самыми заметными, из которых стало распространение партизанской войны, рост доли гражданского населения среди жертв вооруженных конфликтов. Протоколы установили основополагающие нормы, касающиеся ведения военных действий и средств и методов ведения войны, которые направлены на усиление защиты гражданских лиц. В них, в частности, сформулирован важный принцип проведения различия между гражданскими лицами и комбатантами и между гражданскими и военными объектами. Они также расширили перечень основных гарантий, применяемых ко всем лицам, находящимся во власти противной стороны.
Хотя Женевские конвенции 1949 г. были ратифицированы всеми государствами мира, с Дополнительными протоколами этого не случилось. В настоящее время участниками Дополнительного протокола I являются 168 государств, а Дополнительного протокола II – 164 государства. Тем не менее Дополнительные протоколы 1977 г. входят в число наиболее широко признанных юридических документов в мире. Мы считаем, что нормы о ведении военных действий и основные гарантии, предусмотренные в Дополнительных протоколах 1977 г., абсолютно обязательны. Их признание и применение необходимы сейчас больше, чем когда-либо.
Второй аспект. Анализируя практику применения существующих организационно-правовых механизмов международного воздействия на вооруженные конфликты, мы делаем вывод, что вопросы защиты гражданского населения, находящегося в зоне военных действий и его выживания остаются без должного внимания ООН и других международных организаций.
Это обусловлено тем, что в настоящее время, основными формами активного международного реагирования и регулирования вооруженных конфликтов являются миротворческие и гуманитарные операции, основные задачи которых не предусматривают оказания помощи конфликтующим сторонам в организации мероприятий защиты населения и объектов его жизнеобеспечения в период военных действий и ведения контроля за соблюдением полноты их реализации сторонами конфликта. К таким мероприятиям следует отнести:
- создание зон безопасности и укрытий для гражданского населения, не эвакуированного из зоны вооруженного конфликта;
- формирование организованных групп беженцев и коридоров их перемещения;
- адресная реализация гуманитарной помощи;
- восстановление или временное развертывание объектов жизнеобеспечения для населения, не покинувшего зоны конфликта;
- гуманитарное разминирование;
- первичная медицинская помощь;
- обнародование объективной информации о положении населения в зоне конфликта.
Миротворческие операции проводятся силами профессиональных военных кадров государств-участников ООН, объединенными в специальные подразделения, так называемые – «голубые каски», основными задачами которых являются:
- блокирование района конфликта с целью обеспечения выполнения санкций, принятых международным сообществом;
- разъединение вооруженных группировок конфликтующих сторон;
- обеспечение (в основном только сопровождение) доставки гуманитарной помощи гражданскому населению и его эвакуации из зоны конфликта;
- разоружение и охрана оружия, изъятого у участников конфликта и др.
В тоже время, характер вооруженных конфликтов в Югославии, Ираке, Афганистане, Южной Осетии, Йемене, Сирии и Украине свидетельствует, что значительное количество средств поражения используется для нанесения ударов по объектам жизнеобеспечения (электро-, газо-, водоснабжения), транспортным узлам, школам, детским садам, больницам. Уничтожаются объекты исторического наследия, культуры, религии. Организуются препоны для доставки гуманитарной помощи. В результате этого на территориях воюющих сторон возникают многочисленные очаги поражения, способствующие возникновению гуманитарного кризиса, зачастую выходящего за масштабы регионального уровня. Масштабы гуманитарной катастрофы, как правило, обусловлены активностью следующих негативных процессов:
- дезорганизация процессов управления;
- острая нехватка средств жизнеобеспечения населения;
- создание «информационного щита» из лживой пропаганды, скрывающей реальное положение в зоне конфликта и препятствование международным организациям в попытках гуманитарного участия;
- распространение социально-психологической напряженности, информационной дезориентации и панических реакций среди населения;
- возникновения неконтролируемых потоков беженцев
Именно события в вышеуказанных странах позволяют нам делать вывод о том, что существующие механизмы международного влияния на безопасность в зонах вооруженных конфликтов и объективной оценки происходящего не соответствуют реалиям и не отражают такого приоритетного аспекта как обеспечение соблюдения условий защиты гражданского населения и объектов его жизнеобеспечения. Это обусловлено отсутствием полноценного профессионального международного механизма и органа, уполномоченного выполнять функции, направленные на организацию и контроль за полнотой выполнения сторонами конфликта и силами международного реагирования мероприятий защиты гражданского населения и объектов его жизнеобеспечения. В то же время, как показывает практика, несмотря на положение п.3 ст.64 Протокола I к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, национальные формирования гражданской обороны сторонами конфликта зачастую не признаются, а в ряде стран в самостоятельном и гражданском статусе они просто отсутствуют.
Таким образом, основными условиями выполнения задач защиты гражданского населения в условиях вооруженных конфликтов на современном этапе, по нашему мнению, являются: во-первых, создание правовой возможности привлечения интернациональных профессиональных подразделений гражданской обороны к участию в гуманитарных и миротворческих операциях; во-вторых, создание методической базы для разработки и внедрения эффективных технологий по практическому применению мероприятий гражданской обороны с участием таких подразделений; в-третьих – организация эффективного контроля за соблюдением международных гуманитарных правовых норм в зонах конфликтов.
Следует подчеркнуть, что другой не менее важной задачей в создании эффективного механизма международного регулирования и обеспечения защиты гражданского населения от стихийных бедствий и угроз военного характера является принятие скоординированных подходов в построении национальных систем гражданской защиты (обороны), их организационного и нормативно-правового обустройства. Только при условии ее решения национальные системы возможно полноценно интегрировать в поле международного регулирования, содействия и помощи.
В связи с этим, актуальным становится выстраивание новой системы связей и отношений в структуре института международного сотрудничества, включая в нее новые функциональные органы или наделяя полномочиями и обеспечивая необходимыми возможностями имеющиеся, позволяющее решать на профессиональной основе следующие задачи:
- осуществлять подготовку специалистов в области гражданской обороны, готовых выполнять задачи в составе сил гуманитарного и миротворческого реагирования, а также осуществлять контроль за соблюдением международного права;
- участвовать в координации деятельности по международному регулированию и реагированию в области защиты гражданского населения, объектов его жизнеобеспечения, исторических и культурных ценностей находящихся в зоне чрезвычайных ситуаций или ведения военных действий;
- участвовать в развитии и совершенствовании системы методического, информационно-аналитического и научно-технического обеспечения гуманитарной и миротворческой деятельности;
- осуществлять экспертно-консультационные функции в сфере организационно-правового развития национальных систем гражданской защиты (обороны) в соответствии с принципами международного гуманитарного права.
На наш взгляд, современное состояние системы международного сотрудничества, в которой Организация Объединенных Наций продолжает, несмотря на утрату лидирующих позиций в урегулировании конфликтов, играть важную роль, позволяют ей стать «стартовой площадкой» для начала реализации практических шагов на пути решения этих задач.
Международная организация гражданской обороны (МОГО), включающая в себя членство 74-х государств, на сегодняшний день, имеет богатый опыт в подготовке специалистов в области гражданской обороны, и при условии согласования ее правового статуса, могла бы стать базовой международной организацией, содействующей деятельности ООН по целому ряду вопросов кадрового, информационно-аналитического и научно-технического обеспечения гуманитарной и миротворческой деятельности.
Следует упомянуть, что в связи с ростом количества и изменением характера решаемых ООН задач в марте 1992 года было принято решение о создании департамента операций по поддержанию мира (Department of Peacekeeping Operations) рис. 7.4. В некоторых вариантах перевода он назван как Департамент миротворческих операций. Этот департамент является основным оперативным органом генерального секретаря ООН, занимающимся планированием, подготовкой и проведением так называемых полевых операций по поддержанию и установлению мира, оказанию гуманитарной помощи, содействию в организации выборов и восстановлении государственных органов власти и другими вопросами, круг которых постоянно уточняется и изменяется.
Начиная с 1994 года, ДОПМ находится в состоянии объективных организационно-штатных преобразований. Государства - члены ООН в целом поддерживают предпринимаемые в настоящее время усилия по совершенствованию структуры ДОПМ, направленные на укрепление потенциала организации в области поддержания мира. Вместе с тем не все предложения Секретариата ООН по реорганизации получают однозначную оценку. В частности, представителями целого ряда стран высказывалось мнение, что «…перестройка ДОПМ направлена в основном на укрепление силового элемента миротворческой деятельности ООН и недостаточно учитывает необходимость улучшения всех форм, составляющих понятие миротворчества, - от поиска политических путей урегулирования конфликта и оказания гуманитарной помощи до проведения полевых операций войск…».
На наш взгляд, такая критика справедлива, особенно с позиции приоритетности такой цели как защита гражданского населения, исторических и культурных ценностей во время вооруженных конфликтов. Но процедура реализации таких решений в складывающихся условиях не столь проста, и поэтому мы предлагаем инициировать начало обсуждения этих проблем на различных международных площадках.
Как известно, в настоящее время проходит масштабная подготовительная работа к Всемирному гуманитарному саммиту (ВГС, Стамбул, май 2016 г.), целью которой является сбор, обобщение и анализ мнений участников гуманитарной деятельности по вопросам совершенствования действующей системы гуманитарного реагирования и ее правовых основ. Учитывая существующую гамму противоречий между современными субъектами международного права, прежде всего, в оценках протекающих геополитических и цивилизационных процессов, Россия занимает сдержанную позицию в вопросах кардинального реформирования международных институтов, в том числе и сложившихся механизмов международного гуманитарного сотрудничества. На данном этапе целесообразно направить усилия на укрепление этих механизмов, развитие гуманитарных потенциалов на национальном и региональном уровне исходя из приоритетности сохранения резолюции 46/182 Генассамблеи ООН от декабря 1991 года, выступая за неукоснительное соблюдение руководящих гуманитарных принципов зафиксированных в ней: гуманность, нейтральность, беспристрастность и независимость.
В тоже время, в преддверии предстоящей 70-й сессии Генассамблеи ООН Россия выступает в качестве инициатора в вопросе предоставлении МОГО статуса наблюдателя в этом важнейшем органе.
Необходимо также активизировать усилия, в первую очередь, - и в направлении достижения консолидированной позиции, различных авторитетных международных организаций во взглядах на будущее системы международного гуманитарного сотрудничества. Наиболее перспективным форматом такого сотрудничества могло бы стать проведение в России под эгидой МОГО 13-й Всемирной конференции по гражданской обороне c широким участием представительств международного движения Красного креста и Красного полумесяца. Последняя такая конференция проходила в 2000 году. Целью этой конференции целесообразно определить принятие программного документа «Гражданская оборона в системе международного гуманитарного и миротворческого реагирования». Решения конференции могут быть положены в основу проекта по усилению влияния международных механизмов обеспечения гражданской обороны на положение населения в зонах боевых действий. Проект должен включать в себя:
1. Определение места и роли МОГО и организаций международного движения Красного креста и Красного полумесяца в структуре международного гуманитарного взаимодействия и миротворческого реагирования в современных условиях и при происходящих и прогнозируемых стихийных бедствиях и вооруженных конфликтах.
2. Предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы и механизмов международного гуманитарного сотрудничества на основе скоординированного подхода в построении национальных систем гражданской защиты, их организационного и нормативно-правового обустройства.
3. Предложения по развитию системы методического, информационно-аналитического и научно-технического обеспечения национальных структур гражданской обороны, на основе принципов международного сотрудничества и кооперации.
4. Развитие системы подготовки кадров для национальных систем ГО и сил (профессиональных подразделений) МОГО, готовых к участию в мероприятиях гуманитарного и миротворческого реагирования, в том числе на основе внедрения современных информационно-технических средств дистанционного обучения.
5. Подготовка вариантов совершенствования системы финансового обеспечения деятельности МОГО и мероприятий проводимых при его участии.
Следует отдельно сказать о важности выбора формата и механизмов информационно-технического и экспертно-аналитического сопровождения реализации данного проекта.
В настоящее время, в ЦСИ ГЗ МЧС России введен в эксплуатацию программно-аппаратный комплекс Экспертной площадкипо проблемам стратегического планирования в области снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации. Мы предлагаем взять за основу данный формат и доработать его под специфику вышеуказанной проблематики.
Создание постоянно действующей экспертной площадки Международной организации гражданской обороны обеспечит выполнение следующих мероприятий:
- проведение экспертно-аналитических исследований в области развития международной и национальных систем защиты гражданского населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в условиях мирного и военного времени.
- обеспечение оперативного взаимодействия экспертных групп при разработке и обосновании проектов нормативно-правовых и других документов в области международного сотрудничества по вопросам защиты гражданского населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в условиях мирного и военного времени.
Очевидно, что в целом, процесс совершенствования организационно-правовой системы международного регулирования в сфере защиты гражданского населения в зоне вооруженных конфликтов – многосекторный, и требует участия в нем представителей различных ветвей и органов государственной власти страны – члена ООН, инициирующей «запуск» этого процесса на международном уровне.
В связи с этим мы считаем целесообразным, начать практическую работу по данному направлению в рамках экспертной группы, в которую необходимо было бы включить представителей ряда ведомств, парламента Российской Федерации, а также представителей российских общественных организаций Красного креста и Союза спасателей. Основной целью работы такой группы должна стать - разработка исходных консолидированных позиций, необходимых для начала обсуждения и согласования их на международных площадках.
Одновременно с этим, необходимо продолжить развитие собственной системы гражданской обороны, ее гражданских организаций, в том числе совершенствуя состав и структуру Российского Национального Корпуса чрезвычайного гуманитарного реагирования, учитывая опыт нашего участия в международных спасательных операциях. Только за последние два года, при непосредственном участии органов управления и сил гражданской обороны Российской Федерации, была оказана гуманитарная помощь более чем 40 государствам мира. Исходя из существующих тенденций развития ситуации в мире, масштабы и интенсивность российского участия в международных гуманитарных операциях будут расти. А это еще один аргумент в пользу необходимости пристального внимания к международным аспектам деятельности в области гражданской обороны, конкретным шагам в этом направлении.
С момента принятия Женевских конвенций и Дополнительных протоколов, прошло более 60 лет. За это время в военно-политической обстановке в мире, в средствах вооруженной борьбы, развитии общего гуманитарного права произошли большие изменения. Меняется облик гражданской обороны. И, очевидно, назрела необходимость уточнения отдельных положений вышеупомянутых документов.
Так, в связи с появлением высокоточного оружия, создается возможность более избирательного и гуманного его применения. Следовало бы более жестко определить правовые нормы по исключению поражения защитных сооружений и жилых зданий, потенциально опасных объектов и объектов жизнедеятельности населения.
Между тем, опыт вооруженных конфликтов конца ХХ – начала ХХI века показывает, что в настоящее время усиливается тенденция противоборствующих сторон по поражению в первую очередь жизненно важных объектов, чтобы через лишения гражданского населения сломить волю государства к сопротивлению.
Особого внимания требуют со стороны международного гуманитарного права проблемы терроризма. Речь идет не только о запрещенной международной террористической деятельности, но и о диверсионных террористических акциях, применяемых в ходе военных действий противоборствующими сторонами.