В данном параграфе следует рассмотреть еще один существенный момент, который характеризует особенности взыскания вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов власти (должностными лицами), им является источник возмещения вреда. При рассмотрении дел, связанных с компенсацией вреда, часто возникают проблемы при определении ответчика.
Неправильное решение данного вопроса может привести к судебным ошибкам.
Ст. 1069 ГК РФ введено новое правило, в соответствии, с которым государство непосредственно обязано возместить вред, причиненный государственными и муниципальными органами.
В Гражданском кодеке РСФСР 1964 года (ст. 446) действовал порядок, согласно которому вред, причиненный незаконным актом власти, подлежит возмещению организацией, издавшей такой акт.
Возложение обязанности возместить вред на государство и освобождение от этой обязанности непосредственного причинителя вреда можно объяснить, прежде всего, тем, что такое решение соответствует интересам потерпевшего, потому что государство располагает неограниченными возможностями обеспечить полное восстановление нарушенных прав граждан.
Действующий в настоящее время порядок следует рассматривать как дополнительную гарантию своевременного возмещения вреда потерпевшим, так как их право на своевременное и полное возмещение вреда стало более реальным.
В ст. ст. 1069 и 1070 ГК РФ указано: причиненный вред возмещается за счет Казны Российской Федерации, Казны субъекта Российской Федерации, Казны муниципального образования. Если взять практику, то пострадавшие чаще всего обращаются с иском не к финансовым органам, призванным в соответствии со ст. 1071 ГК РФ выступать от имени казны, а непосредственно к государственным органам, органам дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, не являющимися надлежащими ответчиками по данным делам.
Из практики по гражданским делам: в Федеральный суд Октябрьского района г. Самары обратился гр. Л. с иском к Самарской таможне о взыскании убытков.
В судебном заседании представителем таможни заявлено ходатайство о привлечении в дело в качестве ответчика Минфина в лице УФК по Самарской области на основании положений ст. 1069, 1071 ГК РФ, Постановлении Пленума Верховного суда РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 г. № 6/8. Судом данное ходатайство удовлетворено.
В связи с тем, что вред возмещается либо за счет Казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации, казны муниципального образования необходимо дать понятие казны. В п. 3 ст. 214 ГК РФ закреплено, что государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа составляют средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениям.
В соответствии со ст. 1071 ГК РФ от имени Казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации выступают соответствующие финансовые органы, то есть Федеральное казначейство, финансовые управления.
По смыслу пункта 3 статьи 125 и статьи 1071 ГК РФ вместо государства ответственность может быть возложена на другие государственные органы и даже на юридические лица и граждан. Такая ответственность может быть возложена в случаях и в порядке, предусмотренных, во-первых, федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ, во-вторых, если они действовали по их поручению и от их имени. Такое положение значительно снижает эффективность применения ст. 1069 ГК РФ, поэтому целесообразно возложить ответственность за причинение вреда государственными органами, и их должностными лицами на федеральное казначейство.
В п. 10 ст. 158 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, введенным в действие с 01 января 2000 г., обязанность выступать от имени казны Российской Федерации по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, а также их должностных лиц по ведомственной принадлежности, возлагаются на главных распорядителей средств федерального бюджета. Ими являются органы государственной власти и управления Российской Федерации, имеющие право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств.
Как отметила Н.О. Черепанова "целью введение нового порядка представления интересов при возмещении вреда является построение более эффективной системы защиты государственной казны, при которой каждый конкретный случай ущемления должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления прав граждан и юридических лиц будет взят на учет. Это будет способствовать достижению прозрачности при исполнении должностными лицами возложенных обязанностей".
Если рассматривать практику, то суды чаще всего возлагают ответственность либо на государственный орган, должностное лицо которого непосредственно причинило вред, либо на государственный орган, выступающий в суде от имени казны, что является неверным. Из практики:
"ОАО "Инкомбанк" обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с иском к Министерству юстиции РБ, Минфину РБ, Управлению Федерального казначейства Минфина РФ по РБ, Минюсту РФ, Главному управлению федерального казначейства МФ РФ, Минфину РФ о взыскании суммы. Предметом исковых требований явилось взыскание убытков в виде реального ущерба причиненного незаконными действиями Службы судебных приставов, а основанием — признание судьей действий судебного пристава-исполнителя по описи и аресту и изъятию имущества незаконными. Суд первой инстанции в иске отказал.
Постановлением апелляционной инстанции Арбитражного суда решение суда отменено. Исковые требования истца удовлетворены частично. С Минфина РФ (в лице его структурного подразделения — Главного управления федерального казначейства) за счет федерального бюджета в пользу истца взыскана сумма.
Постановлением кассационной инстанции Федерального арбитражного суда Уральского округа решение и постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда РБ отменены. Взыскание вреда произведено с Министерства юстиции Российской Федерации за счет казны РФ из средств федерального бюджета, выделенных министерству".
Вышеуказанные судебные акты в части взыскания средств, как с Министерства финансов РФ, так и с Министерства юстиции РФ незаконные, поскольку возложение обязанности по возмещению вреда на государственные органы, выступающие в суде от имени государства, недопустимо. Данный вывод можно сделать на основе анализа действующего законодательства.
Представителями от имени казны выступают финансовые органы при разрешении споров о возмещении вреда в силу закона, а другие юридические лица и граждане на основании поручения, содержащегося в нормативном акте, или заключенного с ним договора на представительство интересов соответствующего субъекта.
Если вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, ответчиком является Министерство финансов Российской Федерации; если вред должен быть возмещен за счет казны субъекта Российской Федерации, ответчиком является управление финансов субъекта Российской Федерации.
Некоторые авторы, например, С.И. Репинский, придерживается мнения, что "в качестве ответчика целесообразнее привлекать главного распорядителя, вместо финансового органа. Так как финансовый орган не располагает знаниями во всех отраслях административной деятельности, и это снижает эффективность защиты государства, а главные распорядители, напротив, обладают специальными знаниями в соответствующей сфере".
При удовлетворении иска взыскание производится за счет средств, предусмотренных на эти цели в соответствующем бюджете, за счет ассигнований федерального бюджета. При этом допускается исполнение судебных решений в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные на эти цели. Возникают проблемы.
Во-первых, перечни расходов каждого главного распорядителя не содержат средств на выплаты по судебным решениям о возмещении вреда, то есть главный распорядитель не вправе использовать денежные средства не по целевому назначению.
Во-вторых, проблема связана с определением конкретного источника в составе бюджета, за счет которого должны финансироваться соответствующие расходы. Кроме того, фактически отсутствует порядок исполнения судебных актов.
Решать возникшие проблемы необходимо с учетом следующих обстоятельств. Обязанность государства возместить вред, предусмотрена Конституцией РФ имеющей высшую юридическую силу, поэтому отсутствие в законе о федеральном бюджете средств на возмещение вреда не должно служить основанием для отказа в возмещении вреда.
После того как Российская Федерация, или субъект Российской Федерации возместят потерпевшему вред, они приобретают право обратного требования (регресса) к тому должностному лицу, которое непосредственно виновно в совершении неправомерных действий (принятии незаконных решений). В этом случае должностное лицо несет регрессную ответственность в полном объеме, если иное не предусмотрено законом (ст. 1081 ГК РФ), в частности не вытекает из трудового законодательства.
Взыскание понесенных государством расходов с конкретных должностных лиц, виновных в незаконных действиях, в порядке регресса допускается, если их вина "установлена приговором суда, вступившим в законную силу" (ч. 3. ст. 1081 ГК РФ), — иными словами, если вред реабилитированному причинен в результате преступных действий.
Возможность государства предъявлять регрессный иск к государственным служащим в какой-то степени дисциплинирует служащих, и при этом как бы принуждает его к надлежащему исполнению своих обязанностей в дальнейшем.
Таким образом, по результатам исследования второй главы, можно сделать следующие выводы:
Вред — это те неблагоприятные последствия, наступающие при нарушении личного или имущественного права или блага.
Потерпевшему может быть причинен как материальный (имущественный) вред, так и моральный (неимущественный) вред.
Законодательством Российской Федерации предусмотрено два способа возмещения материального вреда: возмещение вреда в натуре, возмещение причиненных убытков.
В тех случаях, когда моральный вред подлежит компенсации, она осуществляется независимо от подлежащего возмещению имущественного вреда.
Вред, причиненный незаконными действия органов государственной власти, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
Возложение Конституцией РФ обязанности возместить вред на государство, способствует укреплению гарантий прав и свобод граждан. Одновременно данная норма (ст. 53 Конституции РФ) имеет превентивное значение, поскольку направлена на укрепление законности во взаимоотношениях органов государственной власти и их должностных лиц с гражданами.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Перемены экономического строя Российской Федерации, происходившие в последнее десятилетие, а также преобразования в различных сферах российского общества повлекли за собой серьезные изменения во всей системе отечественного права, в том числе в системе гражданского права. Однако процесс адаптации отечественного права к новым реалиям жизни во многом еще не завершен. Это в полной мере относится и к институту ответственности государства, и в первую очередь к ответственности государства за вред, причиненный органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Сегодня от качества работы государственного аппарата, компетентности, добросовестности, честности его должностных лиц зависят судьбы миллионов людей. Поэтому, по нашему мнению, преодолеть противоречие между личными интересами должностных лиц и требованиями должности, предъявляемыми государством и гражданским обществом, способен институт ответственности государства за действия (бездействие) органов государственной власти.
О значении указанного выше института говорит и то, что он приобрел статус конституционного принципа. Так, ст. 53 Конституции РФ декларирует, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Гражданское законодательство Российской Федерации призвано конкретизировать это положение, создать действенный механизм его реализации.
Между тем в Российской Федерации, к сожалению, пока нет единого нормативного правового акта, регламентирующего порядок реализации права гражданина на возмещение государством вреда. Поэтому говорить о полной реализации конституционного права на судебную защиту в этой сфере было бы преждевременно.
На сегодняшний день законодательство, регулирующее данную сферу гражданских правоотношений, является раздробленным, фрагментарным и несовершенным.
Специфика правового регулирования участия государства в имущественных отношениях, в частности в сфере возмещения причиненного вреда, определяется особым статусом этого субъекта, и прежде всего тем, что в отличие от всех остальных участников гражданско-правовых отношений он обладает публичной властью, суверенитетом.
Принципиальное отличие публично-правовых образований от других субъектов гражданско-правовых отношений (физических и юридических лиц) заключается в том, что вторые осуществляют свои гражданские права в собственных интересах, тогда как первые, напротив, действуют в общественных интересах. Для выполнения этих функций публично-правовые образования и наделяются публичной властью. Участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях не является основной целью их существования, определяющей характер и задачи деятельности.
Для осуществления деятельности в интересах общества публично-правовое образование наделяется правом причинять в пределах своих полномочий ущерб законным интересам частных лиц. Таким образом, его статус в отношениях по возмещению вреда имеет двойственный характер. Если как носитель публичной власти оно может в случае необходимости причинить законным интересам лица правомерный ущерб, то как субъект гражданско-правовых отношений оно должно быть обязано этот ущерб возместить.
Следует сохранить принятый в действующем российском законодательстве принцип, согласно которому субъект правонарушения (причинитель вреда) и ответчик по иску о возмещении вреда по положениям ст. ст. 1069-1071 ГК РФ не совпадают. Непосредственными причинителями вреда в рассматриваемом отношении являются органы и должностные лица публично-правового образования, а ответчиком по иску — соответствующие финансовые органы Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или местного самоуправления.
Основанием деликтной ответственности публично-правовых образований следует считать причинение вреда. Общие условия ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами, можно классифицировать на первичное, наличие которого необходимо не только для возникновения отношений ответственности, но и для привлечения к ответственности соответствующего лица, и вторичные, освобождающие либо ограничивающие ответственность причинителя вреда. Первичное условие, к которому по действующему законодательству следует отнести причинную связь, доказывается истцом в первую очередь; отсутствие вторичных условий, к которым следует отнести противоправность и вину, также доказывается, но уже причинителем вреда и во вторую очередь после установления первичного условия.
Существующая судебная практика, согласно которой незаконность действий (бездействия) органов власти и управления либо их должностных лиц не презюмируется и должна быть подтверждена истцом, не соответствует закону.
В деликтной ответственности государства при наличии причинности незаконность - достаточное условие для возмещения вреда потерпевшему, а виновность - условие для возложения ответственности на конкретный орган или должностное лицо. Виновность имеет значение при распределении ответственности между причинителями в соответствии с нормами ст. ст. 1080, 1081 ГКРФ.
1. Следует осуществить переход от специальных норм возмещения за законное нанесение вреда государством к общей норме: возмещение в любом случае нанесения вреда законным интересам. Таким образом, исходить следует не из незаконности действий органов и должностных лиц, а из законности нарушенных интересов потерпевшего. Исключениями (специальными нормами) должно быть регламентировано не возмещение, а, напротив, отказ от возмещения вреда законному интересу. Это уменьшит произвол властей.
2. В соответствии с предлагаемым изменением норм права деликтный иск к публично-правовому образованию и его должностным лицам будет предъявляться в два этапа. Первый этап - это иск потерпевшего лица к данному образованию из причинения вреда законным интересам по ст. 1069ГК РФ. Второй этап - регрессный иск публично-правового образования к должностным лицам, виновным в причинении вреда, по ст. 1081 ГК РФ.
3. Текст ст. 16 ГК РФ изложить в следующей редакции: "Ущерб, причиненный законным интересам гражданина или юридического лица в результате действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием, если законом не предусмотрено иное".
4. Текст ст. 1067 ГК РФ разделить на две статьи. Первый абзац оставить в ст. 1067 без изменений, второй абзац взять за основу текста дополнительной ст. 1067-1 "Ответственность лица, в интересах которого действовал причинивший вред" в следующей редакции: "Учитывая обстоятельства, при которых был причинен вред, суд может возложить обязанность его возмещения на лицо, в интересах которого действовал причинивший вред, либо освободить от возмещения вреда полностью или частично как это лицо, таки причинившего вред". Таким образом, эта норма приобретет более общий вид. Это позволит использовать ее, помимо прочего, для обоснования возмещения публично-правовым образованием вреда, причиненного в интересах этого образования.
5. Текст ст. 1069 ГК РФ изложить в следующей редакции: "Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование несут ответственность за ущерб, причиненный законным интересам гражданина или юридического лица в результате правомерных или неправомерных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания нарушающего эти интересы акта государственного органа или органа местного самоуправления. Ущерб возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования".
6. Из текста п. 2 ст. 1070 ГК РФ следует исключить заключительное положение: "Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу", поскольку вина должностного лица в соответствии с предлагаемой концепцией не должна иметь значения для возмещения причиненного этим лицом вреда.
Таким образом, вопрос о возмещении вреда государством остается на сегодняшний день открытым и очень актуальным. Поэтому необходимо более подробно разработать, с учетом имеющейся практики и возникающих у судебных органов вопросов, механизм правовой защиты интересов граждан и организаций от неправомерных действий или бездействия государственных органов и их должностных лиц.