Случаи разделенного правления в политической истории США в период с 1875 по 2001 гг.

-----

Составлено по: Ragsdale L. Op. cit., p. 370 - 372; Dye Th. Op. cit., p. 686; Травкина Н. М. Конгресс 107-го созыва. - США, Канада: экономика, политика, культура, 2001, N 5, с. 29. Примечание: Д - демократическая партия; Р - республиканская.

Обозначившаяся партийная конфигурация сохраняла свою значимость до "бурных" 1930-х годов. В конце XIX - начале XX вв. проявились и новые моменты в поведении электората, ставшие его характерными чертами в последующий период: постепенное падение интереса к выборам и возрастание политической пассивности²¹.

За более чем полувековой отрезок времени с 1897 по 1955 гг. разделенное правление устанавливалось только четыре раза: 62-й, 66-й, 72-й, 80-й конгрессы (см. табл. 2). Из них два случая приходятся на "чистый" вариант и два - на "полуразделенное" правление.

²¹ См. подробнее: Согрин В. В. Политическая история США, с. 167 - 168.

стр. 66

Все ситуации были результатом промежуточных выборов в конгресс, длились не более двух лет, отделялись друг от друга достаточно продолжительными временными периодами и выглядят более исключением, чем правилом в политическом процессе. Кроме того, разделенное правление в конце 90-х годов XIX - первой половине XX вв. предвосхищало предстоящую смену контроля над исполнительной властью.

Избрание в 1896 г. на пост президента США У. Маккинли положило начало этапу республиканского преобладания на политической сцене Америки вплоть до выборов 1932 г. Благоприятная экономическая ситуация, принятый Т. Рузвельтом курс на проведение либеральных реформ обеспечили республиканцам доминирование над демократами в "прогрессивную эру". Опасность отхода от реформистской политики, находившей широкий отклик у избирателей, показали промежуточные выборы в конгресс 1910 г. Ошибка республиканцев в переориентации политического курса стоила им большинства мест в палате представителей 62-го конгресса. Достигнутый демократами успех был закреплен победой В. Вильсона, сторонника курса либерального реформизма, на выборах 1912 г.²² В литературе отмечается, что важной темой его избирательной кампании стало утверждение о невозможности достичь эффективной деятельности американской системы управления, если одна партия не будет контролировать обе палаты конгресса и Белый дом²³. Единый контроль над ветвями власти демократическая партия сохраняла до окончания первой мировой войны.

Республиканская партия вернула себе утраченные позиции в 1920-х годах. Социально-экономические и культурные реалии эпохи "просперити", включая повышения уровня жизни сравнительно широких слоев населения страны, создали идеальные условия для распространения и поддержки в американском обществе консервативных ценностей, поворот к которым в политике республиканцев обозначился в годы президентства У. Тафта²⁴. Провозвестником возврата на политический Олимп стало завоевание республиканской партией большинства мест в обеих палатах 66-го конгресса в 1918 г. и установление "полуразделенного" правления. С 1921 по 1932 гг. республиканцы прочно контролировали президентство и Капитолий.

Глубочайший экономический кризис, охвативший США в начале 30-х годов XX в., продемонстрировал несоответствие избранного ими политического курса потребностям поступательного развития зрелого индустриального общества. В ситуации, когда под вопрос была поставлена сама возможность дальнейшего существования американского капитализма, судьба правящей республиканской партии была предрешена²⁵.

Первым "прорывом" демократов стало возвращение ими контроля над палатой представителей 72-го конгресса (1930). С этой победы началась их эра нахождения у власти. Президентские выборы 1932 г. завершили недолгий период "полуразделенного" правления. Перегруппировка американского электората в годы "нового курса", происходившая в условиях резкого обострения социально-классовых проблем, определила дальнейшее развитие двухпартийной системы США на протяжении большей части XX в.²⁶

²² О ситуации в двухпартийной системе США в "прогрессивную" эру см. подробнее: Принципы функционирования..., ч. 1, гл. VIII.

²³ Cutler L. Some Reflections about Divided Government. - Presidential Studies Quarterly, 1988, N 17, p. 487.

²⁴ См. подробнее: История США, т. 3: 1918 - 1945. М., 1985, с. 90 - 97; Сивачёв Н. В., Язьков Е. Ф. Новейшая история США. М., 1980, с. 52 - 65; Принципы функционирования..., ч. 2, с. 13 - 14.

²⁵ О периоде 1930-х годов в истории США и "новом курсе" Ф. Д. Рузвельта см. подробнее: История США, т. 3. М., 1985, гл. 7, 9, 10; Мальков В. Л. "Новый курс" в США. Социальные движения и социальная политика. М., 1973; его же. Франклин Рузвельт. Проблемы внутренней политики и дипломатии. М., 1988; его же. Путь к имперству. Америка в первой половине XX века. М., 2004, гл. II - IV; Сивачёв Н. В. США: государство и рабочий класс. М., 1982, гл. 7 - 9; Сивачёв Н. В., Язьков Е. Ф. Новейшая история США, гл. III, IV; Согрин В. В. Политическая история США, с. 218 - 222.

²⁶ О партийной перегруппировке в годы "нового курса" см. подробнее: Сивачёв Н. В. Перегруппировка в двухпартийной системе в годы "нового курса". - Политические партии США в новейшее время. М., 1982; Принципы функционирования..., ч. 2, гл. II; Маныкин А. С. История двухпартийной системы США, гл. 6; его же. "Эра демократов": партийная перегруппировка в США (1933 - 1952). М., 1990, гл. I, II.

стр. 67

С 1933 по 1953 гг. и в 1961 - 1968 гг. демократическая партия сохраняла однопартийный контроль над исполнительной и законодательной ветвями правления. Только дважды в указанные годы она теряла статус партии большинства в конгрессе: при демократе-президенте Г. Трумэне (1947 - 1948) и республиканце Д. Эйзенхауэре (1953 - 1954).

Победа республиканцев на промежуточных выборах 1946 г. в законодательный орган страны объясняется прежде всего недовольством широких слоев населения сложностями периода реконверсии, неизбежно ассоциировавшимися с администрацией Г. Трумэна²⁷. Он сумел блестяще использовать ситуацию разделенного правления для создания образа "ничего не делающего" республиканского конгресса, ответственного за провал социально ориентированной внутриполитической программы президента²⁸. Его внешнеполитические и внутриполитические инициативы обострили фракционные разногласия в стане республиканцев и укрепили позиции демократической партии перед выборами 1948 г., завершившимися ее крупным успехом²⁹. Преобладание демократов в палате представителей, за исключением указанных периодов, продолжалось в целом с 1931 г. до 1995 г. (см. табл. 2).

Обращает на себя внимание тот факт, что 80% случаев разделенного партийного контроля в XX в. приходится на его вторую половину. В 1945 - 2000 гг. с ним пришлось столкнуться в своей политической практике семи американским президентам из десяти. В условиях разделенного правления прошли 32 года из 45 в период с президентства Д. Эйзенхауэра по окончании президентства Б. Клинтона. Кроме того, 86% ситуаций "чистого" варианта разделенного правления с начала XX в. также падает на 1951 - 2000 гг.³⁰

Если после гражданской войны и до 50-х годов XX в. разделенное правление возникало скорее как спорадическое явление на период деятельности одного конгресса, то в дальнейшем возросла не только частота возникновения, но и продолжительность самой ситуации. При Д. Эйзенхауэре впервые в истории США на протяжении шести лет одна из ведущих партий контролировала Белый дом, а другая - Капитолий. С 1970-х годов работа трех - четырех конгрессов подряд в условиях разделенного правления приобрела характер политической нормы. В подобных условиях протекали президентства Р. Никсона, Дж. Форда, Р. Рейгана, Дж. Буша-старшего, Б. Клинтона.

Не вызывает удивления, что до середины XX в. разделенное правление рассматривалось представителями общественных и научных кругов скорее как исключение из общего правила политической жизни страны. Это объясняет отсутствие пристального исследовательского интереса к данному явлению в американской историографии в 1950 - 1960-х годах, когда безраздельно господствовала концепция ответственного партийного правления. Она полагала установление единоличного контроля одной партии над Белым домом и обеими палатами конгресса непременным условием эффективной деятельности государственного механизма³¹. Это не означает, что разделенное правление

²⁷ О социально-политической ситуации в США в середине 1940-х годов см. подробнее: История США, т. 4, гл. 1; Принципы функционирования..., ч. 2, с. 82 - 99; Маныкин А. С. Двухпартийная система на перепутье (1945 - 1948). - Проблемы американистики, вып. 2. М., 1983, с. 17 - 45; Мальков В. Л. Путь к имперству, с. 559 - 566; Truman H. S. Memoirs, v. 2. Years of Trial and Hope. New York, 1956, p. 24 - 27; Garraty J., McCaughey R. The American Nation, v. 2. New York, 1987, p. 828 - 829.

²⁸ См.: Truman H. S. Op. cit., v. 2, p. 207 - 208.

²⁹ См. подробнее: Маныкин А. С. Двухпартийная система на перепутье, с. 43 - 45.

³⁰ "Чистый" вариант разделенного правления в 1900 - 1950 гг. имел место 2 раза, в 1951 - 1995 гг. - 10, в 1996 - 2001 гг. - 3, итого 15 раз; полуразделенное правление - дважды в 1900 - 1950 гг., трижды - в 1951 - 1995 гг., позже - ни разу, итого - 5 раз. Таким образом, оба варианта имели место 4 раза в 1900 - 1951 гг., 13 - в 1951 - 1995 гг., 3 - в 1995 - 2001 гг., итого 20 (подсчитано по: Ragsdale L. Op. cit., p. 369 - 372; Dye Th. Politics in America, p. 686).

³¹ О концепции ответственного партийного правления см. подробнее: Sundquist J. Needed: A Political Theory..., p. 616 - 626; Лапшина И. К. Американские партии, президент и конгресс в условиях разделенного правления (теоретические аспекты взаимодействия). - Актуальные проблемы политики и права, вып. 6, Пенза, 2003, с. 11 - 15.

стр. 68

оставалось совершенно незамеченным аналитиками в данный период. Однако в целом оно воспринималось как отход от разумно сложившейся традиции партийной борьбы, грозившей нарушить тот механизм взаимодействия исполнительной и законодательной властей, который был возведен учеными в единственную нормативную модель американского политического процесса.

Одним из первых исследований непосредственно по проблеме разделенного правления стала небольшая по объему работа Г. Гордона, опубликованная в 1966 г. В ней автор утверждал, что партийная система, призванная выполнять функцию "объединения" государственного механизма в "обычные времена", в условиях разделенного правления способствует "углублению пропасти" между законодательной и исполнительной ветвями³². Невозможность четко возложить ответственность на кого-либо в этих условиях создает дополнительные проблемы в системе управления, ставя под угрозу сотрудничество президента и конгресса и лишая нацию возможности серьезно обсуждать стоящие перед страной задачи. Разделенное правление, согласно Гордону, запутывает электорат, укрепляя стереотип восприятия партий как двойников и затрудняя процесс выбора между ними. "Следствием этой особой системы разделенного правления были невозможность достичь желаемых результатов, узкопартийная перебранка, непомерная критика в адрес друг друга, слабая подотчетность и нависшая возможность тупика", - заключал Г. Гордон³³.

Сомнения относительно результативности деятельности партии большинства в конгрессе при разделенном правлении высказывали Д. Трумэн и Дж. М. Берне³⁴. Идею ответственного партийного правления поддерживал Р. Рипли, автор одного из наиболее основательных исследований на конец 1960-х годов об отличиях моделей разделенного и однопартийного правления. Он утверждал, что принадлежность президента и большинства в обеих палатах конгресса к одной партии является необходимым условием для успешной законодательной деятельности³⁵.

В 1970 - 1980-х годах вполне очевидным стало превращение разделенного правления в постоянный феномен политической жизни США. Число "раздельно голосующих" к концу 1980-х годов возросло более чем в два раза по сравнению с началом 1950-х и более чем в три - по сравнению с серединой 1940-х годов³⁶. Приобрела устойчивость "партийная раскладка": республиканцы контролировали президентство, демократы - конгресс³⁷.

Полагаем, что начиная с выборов 1968 г. и до конца XX в., можно говорить о возникновении в системе государственного управления США "эры разделенного правления", в рамках которой уже президентство Дж. Картера (1977 - 1981) и начало деятельности администрации Б. Клинтона (1993 - 1994), когда устанавливался однопартийный контроль над Белым Домом и Капитолием, выглядят как аберрация. Это заставляет с особым вниманием отнестись к данному периоду при анализе рассматриваемой проблемы.

³² Gordon G. The Legislative Process and Divided Government. A Case Study of the 86th Congress. Amherst, University of Massachusetts, 1966, p. 108.

³³ Ibid., p. 110.

³⁴ Truman D. The Congressional Party. New York, 1959, p. 132; Burns J. M. Presidential Government. Boston, 1965, p. 342.

³⁵ Ripley R. Majority Party Leadership in Congress. Boston, 1969, p. 136, 168, 175 - 176; idem. Congress. Process and Policy. New York, 1975, p. 242 - 244.

³⁶ Vital Statistics on American Politics. Washington, D. C., 1992, p. 146; Thurber J. Representation, Accountability, and Efficiency in Divided Party Control of Government. - PS: Political Science and Politics, 1991, v. XXIV, N 4, p. 654.

³⁷ Не случайно победа республиканской партии на промежуточных выборах в 104-й конгресс 1994 г., когда у власти находился Б. Клинтон, была названа аналитиками политическим "землетрясением" - Dye Th. Op. cit., p. 338 - 339, 340. О выборах 1994 г. см.: Cook R. Rare Combination of Forces May Make History of '94. - Congressional Quarterly Weekly Report, April 15, 1995, v. 53, N 15, p. 1077; Ladd E. C. The 1994 Congressional Elections: The Postindustrial Realignment Continues. - Political Science Quarterly, 1995, v. 110, N 1, p. 1 - 23.

стр. 69

Политические реалии последней трети XX в. вывели разделенное правление с периферии исследовательского интереса. Не случайно с середины 1980-х годов в американской историографии неуклонно возрастает число публикаций, поставивших рассматриваемый феномен в центр научных изысканий.

Одной из первых, выделивших данную ситуацию как нечто новое в американском политическом процессе, стала статья известного специалиста по вопросам государственного управления в США Дж. Сандквиста "Требуется: политическая теория для новой эры коалиционного правления в Соединенных Штатах", материалы которой были представлены на ежегодной конференции Американской политологической ассоциации в 1988 г.³⁸ В этом же году на симпозиуме Центра по изучению института президентства с размышлениями на данную тему выступил Л. Катлер³⁹. В конце 1980-х годов к вопросу о разделенном правлении обратился один из ведущих специалистов в области политической науки США М. Фиорина⁴⁰. К началу 1990-х годов разделенное правление было не просто признано в американской историографии "серьезной проблемой". Оно поставило практический вопрос о необходимости проведения в США конституционной реформы⁴¹.

Начавшаяся широкая дискуссия вокруг феномена носила во многом теоретико-предположительный характер, что отмечали и ее участники, поскольку высказывавшиеся соображения на данной стадии исследования проблемы не были подкреплены достаточно основательными аргументами. По мнению Дж. Сандквиста, неспособность исследователей распознать значимость перехода "от эры партийного правления к новой эре коалиционного правления" стала свидетельством их научного провала⁴². Он одним из первых заявил о том, что разделенное правление существенно подорвало доминировавшую ранее теорию партийного правления и президентского руководства. "Разделенное правление требует, чтобы Соединенные Штаты создали удачную систему управления из антагонизмов", - полемически утверждал автор⁴³.

Рассуждая об уже далеко не новом для 1980-х годов политическом феномене, Дж. Сандквист справедливо отметил существенные проблемы, с которыми сталкиваются исследователи в его анализе, прежде всего - отсутствие четких критериев оценки эффективности деятельности системы управления, что повышает степень субъективности в интерпретации анализируемого явления отдельными учеными.

Выводы Дж. Сандквиста относительно разделенного правления остались в русле критической традиции, заложенной в работе Г. Гордона. "Когда система государственного управления поделена,...здоровая межпартийная конфронтация, возникающая в ходе дебатов в каждой демократически организованной легислатуре, перерастает в конфронтацию между ветвями власти, что может привести к ее параличу", - заключал Дж. Сандквист⁴⁴. Поддерживая идею и практику президентского лидерства, автор считал невозможной его реализацию при разделенном правлении и возлагал основную вину за неудачи исполнительной власти в этих условиях на саму ситуацию. "Никто не может обвинять президентов в провале политики в период коалиционного правления. Виновата сама система", - утверждал Дж. Сандквист⁴⁵.

Схожее мнение высказывал и Л. Катлер, утверждавший, что в новейшее время при разделенном правлении не было принято ни одной успешной законодательной программы в области внутренней политики, а бюджетный дефицит приближался к опасному уровню⁴⁶.

³⁸ Sundquist J. Needed: A Political Theory..., p. 613 - 635.

³⁹ Cutler L. Op. cit., p. 485 - 492.

⁴⁰ Fiorina M. P. An Era of Divided Government. - Occasional Paper 89 - 6 / Revised July 1990. Harvard University: Center for American Political Studies, 1990.

⁴¹ См.: Symposium: Divided Government and the Politics of Constitutional Reform. - PS: Political Science and Politics, December 1991, v. XXIV, N 4, p. 634 - 657.

⁴² Sundquist J. Needed: A Political Theory..., p. 619.

⁴³ Ibid, p. 626.

⁴⁴ Sundquist J. Constitutional Reform and Effective Government. Washington, D. C., 1986, p. 75.

⁴⁵ Sundquist J. Needed: A Political Theory..., p. 631.

⁴⁶ Cutler L. Op. cit., p. 489 - 490.

стр. 70

Одновременно с повышением интереса к феномену разделенного правления под вопрос была поставлена теория партийных перегруппировок⁴⁷. Это было логичным следствием поиска новых концептуальных подходов к осмыслению изменившейся политической реальности. Выступая на конференции Американской политологической ассоциации в 1989 г. исполнительный директор и президент Центра Ропера по изучению общественного мнения, автор ряда известных работ по истории американских партий Э. К. Лэдд заявил: "Поглощенность политической науки идеей перегруппировки в течение последних 35 лет была чрезвычайно неудачной... Вне внимания остались многочисленные существенные изменения, которые трансформировали современную партийную систему"⁴⁸.

Его мнение поддержал и М. Фиорина: "Перегруппировка, по меньшей мере, в классическом понимании представляется мертвой концепцией"⁴⁹.

В публикациях конца 1980-х - начала 1990-х годов обозначились центральные вопросы в исследовании проблемы разделенного правления, ставшей, по выражению М. Фиорины, "интеллектуальным вызовом" для американской политической науки: выяснение его влияния на функционирование системы власти и установление причин возникновения. Постепенно сложились основные историографические направления в изучении феномена, выделились сторонники критического и более позитивного подходов в его оценках, не склонные видеть в нем какого-либо принципиального отличия от однопартийной модели управления. Определились "теоретики" - Дж. Сандквист, Л. Катлер, М. Фиорина, Э. Лэдд, Дж. Пфиффнер, Р. Дэвидсон, Дж. Тарбер - и "эмпирики" в анализе ситуации.

Переосмысление превалировавшего ранее в историографии сугубо негативного восприятия разделенного партийного контроля стало одним из ее главных достижений в 1990-х годах. Соглашаясь с другими исследователями, что он обостряет проблему ответственности в американской политике, М. Фиорина предложил посмотреть на него с иного ракурса: в данных условиях общество может как проиграть, так и выиграть в плане проводимой политики. Разделенное правление в одинаковой мере уменьшает не только возможность "приобретений", но и "потерь" в результате действий властей⁵⁰. В последующих работах М. Фиорины эта идея нашла дальнейшее развитие. Основываясь на ряде публикаций по отдельным аспектам законодательного процесса, он вполне справедливо делал вывод об отсутствии убедительных свидетельств о существенном отличии разделенного правления от однопартийного "по их способности встречать вызовы". Нельзя не согласиться с ученым, что тщательное рассмотрение предложений и большая открытость политического процесса могут стать позитивной стороной даже при усилении конфликта во взаимодействии Белого дома с законодателями. "Все ли компромиссы, которые достигают партии при разделенном правлении, плохи, и всегда ли неизменно хороша политика, проводимая в условиях однопартийного контроля", - формулировал автор заслуживающие внимания вопросы⁵¹. По мнению Д. Маккея, у Б. Клинтона "в условиях единого партийного правления... было намного больше серьезных проблем с конгрессом, чем у Эйзенхауэра в 1957 - 1958 гг., Ричарда Никсона в 1971 г. или Рейгана в 1981 г."⁵².

Наиболее обстоятельно вопрос о действенности государственного управления при разделенном правлении был рассмотрен Д. Мэйхью. Проанализировав прохождение "важных" законопроектов в Капитолии, находящемся под контролем оппозиции, за пе-

⁴⁷ О теории партийных перегруппировок см., в частности: Key V. O. A Theory of Critical Elections. - Electoral Change and Stability in American Political History. New York, 1971; Pomper G. Classification of Presidential Elections. - Journal of Politics, 1967, v. 29, N 3; Sundquist J. Dynamics of the Party Systems: Alignment and Realignment in the United States; Ladd E. C. Like Waiting for Godot: The Uselessness of Realignment for Understanding Change in Contemporary American Politics. - Polity, Spring 1990, v. XXII, Number 3.

⁴⁸ Ladd E. C. Like Waiting for Godot, p. 512.

⁴⁹ Fiorina M. P. An Era of Divided Government, p. 1.

⁵⁰ Ibid., p. 45.

⁵¹ Fiorina M. P. Divided Government. Boston, 1996, p. 91.

⁵² McKay D. Review Article: Divided and Governed? Recent Research on Divided Government in the United States. - British Journal of Political Science. Oct. 1994, v. 24, pt. 4, p. 531.

стр. 71

риод с 1946 по 1990 гг., он сделал весьма аргументированный вывод о том, что результативность деятельности высшего законодательного органа страны не связана напрямую с видом партийного контроля над системой власти США. По подсчетам автора, в период однопартийного правления одним конгрессом принималось в среднем по 12,8 важных законов, а в периоды разделенного - по 11,7⁵³. Столь незначительная разница действительно дает мало оснований для однозначного вывода о бесспорном преимуществе одной из сравниваемых моделей.

Суждение об отсутствии "заметного различия" между однопартийным и разделенным правлением, наряду с Д. Мейхью, высказывали Р. Дэвидсон, Д. Менефи-Лайби, М. Петракка, Е. Адлер, Ч. Камерон, К. Кребиел и др.⁵⁴ В известном смысле оно было подтверждено П. Петерсоном и Дж. Грином, доказывавшими уменьшение уровня межпартийного конфликта на слушаниях в комитетах конгресса в послевоенный период, и С. Уэтерфордом, проанализировавшим взаимодействие президента Д. Эйзенхауэра и лидеров демократов в конгрессе в сфере налоговой политики⁵⁵. "Мнение, что разделенное правление с неизбежностью ведет к резкому возрастанию межпартийного соперничества, представляется преувеличением, - утверждал С. Уэтерфорд. - Тупик и провалы в политике... наносят вред партии в конгрессе в той же мере, как и президенту"⁵⁶.

Д. Менефи-Лайби даже высказал предположение, что из разделенного правления сделали "козла отпущения", дабы затушевать бездеятельность власти⁵⁷. Ссылаясь на отсутствие веских доказательств того, что оно препятствует бюджетному или законодательному процессу, как и проведению конгрессовских расследований, Дж. Тарбер утверждал: "Нет гарантий, что реформы, обеспечивающие единое партийное управление и предоставляющие президенту больше власти, обеспечат более представительное, ответственное и эффективное законотворчество"⁵⁸.

Вместе с тем не уменьшились ряды критиков разделенного правления. По мнению Дж. Пфиффнер, исследование Д. Мейхью не решало проблему "неслаженной политики", в то время как "по-настоящему имеет значение лишь то, "идет ли президент своим путем и может ли он работать с конгрессом, чтобы родилось слаженное управление"⁵⁹. Снижение согласованности действий президента и конгресса в конце XX в. подчеркивает в своих исследованиях Р. Конли. Он отмечает, что "по мере уменьшения успехов президентов в конгрессе... в периоды разделенного контроля, также снизилась пропорция инновационного законодательства, связанного с заявленными президентом политическими целями"⁶⁰.

К выводу о неизбежности усиления конфликта между ветвями власти при разделенном правлении подводит простая логика межпартийного соперничества, которое накладывается на институционально заложенную конкуренцию между президентом и кон-

⁵³ Mayhew D. Divided We Govern: Party Control, Lawmaking and Investigations, 1946 - 1990. New Haven, 1991, p. 76.

⁵⁴ Дэвидсон Р. Президентская власть в США и три периода деятельности конгресса. - Разделенная демократия: сотрудничество и конфликт между Президентом и Конгрессом. М., 1994, с. 104 - 105; Menefee-Libey D. Divided Government as Scapegoat. - PS: Political Science and Politics, December 1991, v. XXIV, N 4, p. 643 - 646; Petracca M. Divided Government and the Risks of Constitutional Reform. - Ibid., p. 634 - 637; Fiorina M. P. Divided Government, p. 163 - 164.

⁵⁵ См.: Peterson P. and Greene J. Why Executive-Legislative Conflict in the United States is Dwindling. - British Journal of Political science, January 1994, v. 24, pt. 1, p. 33 - 55; Weatherford S. Responsiveness and Deliberation in Divided Government: Presidential Leadership in Tax Policy Making. - British Journal of Political Science, October 1994, v. 24, pt. 4, p. 1 - 31.

⁵⁶ Weatherford S. Op. cit., p. 7.

⁵⁷ Menefee-Libey D. Op. cit., p. 634.

⁵⁸ Thurber J. Representation, Accountability, and Efficiency in Divided Party Control of Government. - PS: Political Science and Politics, December 1991, v. XXIV, N 4, p. 657; Тарбер Дж. Истоки разделенной демократии. - Разделенная демократия, с. 18.

⁵⁹ Пфиффнер Дж. Разделенное управление и проблема власти. - Разделенная демократия, с. 68, 70.

⁶⁰ См.: The Legislative Presidency and Eras of Congress. - Conley R. The Presidency, Congress and Divided Government, p. 44 - 45 // "www.tamu.edu/upress/Books/2002/sample/conleychap.pdf". Получено 21 мая 2005.

стр. 72

грессом. Не случайно часть авторов полагает, что пока они контролируются разными партиями, проведение последовательной политики становится невозможным. Такие известные и значимые программы в истории американского общества, как "новая свобода", "новый курс" и "великое общество", подчеркивают сторонники проведения конституционной реформы в пользу концентрации власти в руках "единого руководства", принимались в условиях "объединенного правления".

Одно из наиболее серьезных возражений Д. Мейхью выставил Ш. Келли. Сохранив методологию анализа Д. Мейхью, но применив более жесткие критерии отбора "важных" биллей, он получил иные результаты, подтверждающие отрицательный эффект разделенного правления на законодательный процесс. По подсчетам Ш. Келли, в данной ситуации было принято более чем на 30% меньше важных законопроектов по сравнению с периодами единого партийного контроля. Это действительно можно признать весьма веским аргументом в пользу мнения о ее негативном воздействии "на возникновение инновационной политики". Вместе с тем автор признавал, что исследование "загадки разделенного правления" находится в начальной стадии и предстоит провести немало научных изысканий, чтобы ее разгадать⁶¹.

Критика разделенного правления была поддержана рядом авторов работы "Политика разделенного правления" под редакцией Г. Кокса и С. Кернелла, С. Милкисом, в более поздних публикациях - Д. Маккеем, Дж. Эдвардсом, Э. Барретом, Дж. Пиком⁶². Принципиальное заключение Дж. Эдвардса, Э. Баррета и Дж. Пика сводилось к тому, что разделенное правление оказывает существенное влияние на "выработку политической системой важного законодательства", если администрация выступает против биллей, внесенных оппозицией. Тогда шансы потенциально значимого законодательства быть проваленным повышаются, по их расчетам, на 45% - цифра весьма существенная⁶³.

Немало споров в современной американской историографии вызывает и вопрос о причинах возникновения разделенного правления в политической истории США, составляющий отдельное направление в его исследовании. В поиске корней данного феномена вполне логично обращение большинства ученых к анализу эволюции американского избирательного процесса. В литературе 1950 - 1960-х годов особое внимание вызывал фактор промежуточных выборов, когда партийные привязанности голосующих по сравнению с президентской кампанией претерпевают определенные изменения. С. Уоррен, Ч. Джоунс отмечали ухудшение на промежуточных выборах в конгресс позиций правящей партии, что воспринималось как расплата за провалы в политическом курсе⁶⁴. Однако если в первые послевоенные президентства Д. Трумэна и Д. Эйзенхауэра ситуация разделенного правления действительно возникала как следствие промежуточных выборов, то с президентской кампании 1956 г. она оформлялась одновременно с избранием главы исполнительной власти, а в дальнейшем происходило ее закрепление. Соответственно фокус внимания исследователей был переведен на феномен "раздельного" / "раздвоенного" голосования, под которым понимается поддержка голосующим во время выборов кандидатов от разных партий на разные выборные должности.

Раздельное голосование электората выступило наиболее очевидным объяснением складывания рассматриваемой ситуации. Именно ему было посвящено огромное количество публикаций в специализированных журналах и разделы в соответствующих монографиях. Отталкиваясь от факта, что большую часть послевоенного периода на выборах в конгресс большинство голосов получала демократическая партия (особенно устойчивый характер носило преобладание демократов в палате представителей), а на

⁶¹ Kelly S. Divided We Govern? A Reassessment. - Polity, Spring 1993, v. XXV, Number 3, p. 477, 483.

⁶² См. статьи в сборнике: The Politics of Divided Government. Ed. by Gary W. Cox, Samuel Kernell. Boulder, San Francisco, Oxford, 1991, p. 95, 122, 139 - 142, 155 - 175, 241; Edwards G. III, Barrett A., Peake J. The Legislative Impact of Divided Government. - American Journal of Political Science, April 1997, v. 41, N 2, p. 547 - 549.

⁶³ Edwards G. III, Barrett A., Peake J. Op. cit., p. 561.

⁶⁴ Warren S. Mid-Term Elections. - Current History, 1954, October, p. 209; Jones Ch. Policy Effects of the Two-Year Term. - Studies on Congress. New York, 1969, p. 80.

стр. 73

выборах президента - республиканская, исследователи и пытались найти ответ на причины столь странного поведения избирателей.

Вполне справедливо, на наш взгляд, ряд видных ученых связали разделенное правление в США с упадком американских партий. По выражению М. Уотенберга, оно стало его одним из наиболее важных "побочных продуктов"⁶⁵. Действительно, уменьшение былых партийных привязанностей электората и роли партийной самоидентификации в ходе голосований, рост числа независимых избирателей, снижение значимости партийных организаций в проведении избирательных кампаний, возрастание отчужденности граждан от власти создают объективную основу менее предсказуемого поведения американцев на выборах и разделения их голосов между партиями⁶⁶. Свою роль в новых тенденциях сыграло постепенное стирание четких граней между позициями партий, как это было во времена "нового курса" Ф. Рузвельта. "Партийный ярлык теперь меньше говорит избирателям и, соответственно, меньше приносит им пользы" в качестве "сигнала", предсказывающего действия избранного официального лица. Повышение роли телевидения как средства непосредственной коммуникации с избирателями, новые политические технологии проведения выборов внесли свой вклад в перемещение фокуса внимания граждан на отдельных кандидатов⁶⁷.

Вместе с тем нельзя не согласиться с мнением М. Фиорины, что "упадок партий является скорее предварительным условием, чем объяснением" разделенного правления⁶⁸. Не случайно в центре дискуссии по причинам его складывания встал вопрос о том, является ли оно проявлением структурных особенностей избирательной системы или следствием намеренного выбора избирателей.

Структурное объяснение, содержащееся в публикациях С. Энсолабира, Д. Брейди, М. Фиорины и превалировавшее среди руководства республиканской партии, подразумевает, в частности, что сложившаяся практика определения избирательных округов и финансирования кампаний ставит в заведомо предпочтительное положение демократов⁶⁹. Последние традиционно занимали сильные позиции в легислатурах штатов, где обычно и определяется граница этих округов. Данная точка зрения была подвергнута сомнению Г. Джекобсоном в работе "Поведение электората и происхождение разделенного правления". Автор доказывал, что потери республиканцев в одних штатах вполне компенсируются успехами в других. Отдельные случаи махинаций, как показывают имеющиеся исследования, действительно имеют место, но в целом они не оказывают решающего воздействия на ход национальных выборов⁷⁰.

Г. Джекобсон высказал критику и в отношении распространенного убеждения, что новичку намного труднее победить на выборах по сравнению с переизбираемыми лицами, в чьем распоряжении есть штат оплачиваемых помощников с большими возможностями по сбору средств и другими преимуществами. Тогда партия, имеющая большее число мест в конгрессе (а таковой чаще выступала демократическая), заведомо гарантирует себе повторение успеха. Не отрицая преимуществ переизбираемого должностного лица перед новичками, он сосредоточил внимание на анализе того, кто в действительности побеждает

⁶⁵ Wattenberg M. The Decline of American Political Parties, 1952 - 1994. Cambridge, Mass., 1996, p. 188. См. также: idem. The Republican Presidential Advantage in the Age of Party Disunity. - The Politics of Divided Government, p. 39 - 55; Leonard J. Divided Government and Dysfunctional Politics. - PS: Political Science and Politics, December 1991, v. XXIV, N 4, p. 651.

⁶⁶ О данных процессах см. подробнее: Nie N., Verba S., Petrocik J. The Changing American Voter. Cambridge, 1976; The Evolution of the American Electoral System. Westport, C