В условиях деятельности железных дорог Северной Америки, с одной стороны, Западной Европы и Японии - с другой имеются существенные различия, отражающиеся на организационной структуре железных дорог и методах управления ими. В США железные дороги принадлежат частным компаниям, которых насчитывается несколько сотен; в Канаде - 50% сети принадлежит одной частной компании, а другие 50% - государственной компании. Во всех промышленно развитых странах Западной Европы и Японии, несмотря на проведенные приватизацию и акционирование железных дорог, контрольный пакет акций принадлежит государству. Линии местного значения, как правило, принадлежат частным компаниям, но и они координируют свою деятельность. В Японии, например, при министерстве транспорта существует специальное отделение частных железных дорог.
США. Размеры сети и масштабы деятельности железной дороги зависят от финансовой мощности владеющей ею частной компании. Организационные структуры и методы хозяйственного руководства на разных дорогах США различны, они не рассматриваются и не утверждаются каким-либо центральным органом.
До образования Министерства транспорта в 1967 г. вопросами железнодорожного транспорта занимались прямо или косвенно более 30 различных федеральных управлений и администраций.
В настоящее время решением этих вопросов занимаются:
1) администрация железных дорог, которая является подразделением Министерства транспорта США;
2) совет по наземному транспорту - высший законодательный орган на транспорте, решения которого обязательны для всех предприятий независимо от форм собственности. В ее компетенцию входят следующие вопросы; ценообразование на транспорте и тарифы, коммерческая эксплуатация и финансы, организация и безопасность движения, учет и отчетность;
3) ассоциация американских железных дорог, которая частично координирует деятельность железных дорог по вопросам использования и модернизации технических средств, безопасности движения и научно-исследовательских работ. Ассоциацией руководит директорат, состоящий из 15 - 20 человек, которые, как правило, являются президентами крупнейших железных дорог. Президент Ассоциации имеет в своем подчинении несколько заместителей, каждый из которых отвечает за определенный отдел: по разработке и утверждению инструкций; по конструированию технических средств и их содержанию; по эксплуатации железных дорог, по анализу и учету и др.
Работники железных дорог руководствуются нормами и рекомендациями стандартов, которые разрабатывает Ассоциация американских железнодорожных инженеров.
Протяженность сети железных дорог, принадлежащих отдельным американским компаниям, колеблется от 10 до 40 тыс. км и более. Поэтому схемы и структуры управления железных дорог существенно различаются. Можно выделить две основные схемы управления железными дорогами США.
Первая схема предполагает организацию, при которой исходят из того, что важнейшим назначением железной дороги являются перевозки грузов. Поэтому во главе управления хозяйства района, которое включает содержание локомотивного и вагонного парка, содержание и ремонт пути, поставлен заведующий эксплуатационным районом. Такая структура условно называется районной.
Вторая схема управления основана на делении по специальным службам, районы не образуются, заведующий участком, в ведении которого находятся поездные и станционные диспетчеры, руководит только эксплуатационной работой. Такая структура может быть названа производственно-отраслевой.
Крупные железные дороги имеют, как правило, районную структуру управления, а дороги небольшого размера - производственно-отраслевую.
В США действуют многочисленные законы штатов, которые оказывают влияние на деятельность железных дорог и систему управления ими, изменяя ее в той или иной степени, допуская смешение структуры первого и второго типа.
Франция. Одно из центральных мест в управлении транспортом страны занимает железнодорожная администрация, входящая в состав транспортного блока Министерства инфраструктуры, транспорта и жилья. Помимо министерства, управлением железнодорожным транспортом на федеральном уровне занимается Национальное общество железных дорог (НОФЖД). Это государственное промышленно-коммерческое объединение, в Административный совет которого входят представители правительственных учреждений, предприниматели, администраторы предприятий железнодорожного транспорта. Административный совет возглавляется президентом, назначаемым правительством. Президент утверждает проекты заказов на перевозки, поставки и объемы работ. Организационно-техническое руководство осуществляет генеральный директор. Генеральная дирекция подразделяется на производственные и функциональные отделы: организация управления, коммерческий, движения, тяги и подвижного состава, постоянных устройств и сооружений, материального снабжения и др. Вся ветвь НОФЖД разделена на 6 районов, каждый из которых имеет свою дирекцию с соответствующим штатом управления.
С 1997 г. во Франции начата реформа железных дорог, основная цель которой разделить функции содержания инфраструктуры и эксплуатации. Инфраструктура передана в ведение вновь созданной государственной организации RFF.
НОФЖД занимается теперь только организацией грузовых и пассажирских перевозок и должно платить RFF за пользование инфраструктурой. Часть этих средств возвращается НОФЖД, которое занимается текущим содержанием сети.
Особенностью французской модели управления является то, что НОФЖД остается монополистом, право допуска к пользованию сетью третьей стороны не предусмотрено. В этом плане французская модель противоречит Директиве ЕС 91/440 и усилиям Европейской комиссии по созданию конкурентной среды на железнодорожном транспорте.
Морской транспорт
США. Морской транспорт играет важнейшую роль во внешнеэкономических связях страны, что может предполагать наличие централизованного управления этой отрасли. Однако для организационной структуры управления характерна высокая степень разобщенности и децентрализации. Функции государственного руководства морским транспортом рассредоточены между многочисленными органами.
Основными органами управления в правительственном аппарате являются Морская администрация (МАРАД) и Федеральная морская комиссия (ФМК).
К основным функциям МАРАД относятся:
содействие развитию торгового флота;
рассмотрение требований владельцев судов;
определение наиболее важных для национальных интересов США морских линий;
создание резервного флота национальной обороны;
проектирование судов и морских транспортных систем, внедрение достижений научно-технического прогресса.
Федеральная морская комиссия является самостоятельным органом государственного надзора за соблюдением законодательства о международном судоходстве и регулировании деятельности линейных судоходных компаний и фрахтовых конкуренции во внешнеторговых перевозках США, а также наделена полномочиями по разрешению конфликтов, связанных с установлением тарифов в линейном судоходстве. Организационно ФМК состоит из подразделений, специализирующихся на юридических, ревизионных, финансовых и других делах.
Кроме МАРАД, Министерству транспорта США подчиняется Береговая охрана, которая выполняет функции обеспечения безопасности мореплавания, надзора за состоянием морских путей и навигационного оборудования, руководства спасательной и лоцманской службами. Береговой охране США подчинены службы регулирования судоходства в районах крупных портов и интенсивного движения судов.
Кроме вышеуказанных органов, управлением морским транспортом занимаются различные комиссии при Конгрессе США, выражающие интересы различных общественных групп частного капитала.
В США существует еще один орган - Национальный Морской Совет, основная задача которого - обеспечить более высокое участие судов под флагом США во внешнеторговых перевозках. Именно это объясняет тот факт, что в состав Совета входят как правительственные чиновники высшего ранга, так и руководители судоходных компаний.
Государственное регулирование деятельности морских портов рассматривается как важный фактор повышения эффективности работ портов, способствующих развитию прилегающих к ним регионов и страны в целом. В некоторых зарубежных странах даже при наличии конкуренции между портами государством проводится политика координации в различных сферах их деятельности: ценообразования, инвестиционной политики, трудовых и материальных ресурсов. Такая политика позволяет оптимизировать величину капитальных вложений в их развитие и соответственно снижать транспортные расходы.
Координация и обеспечение приоритетных государственных интересов в работе портов могут осуществляться различными способами. Порт может управляться единым правительственным органом или частной фирмой, которая арендует средства и ресурсы порта (причалы, склады и т.п.). В последнем случае защита национальных интересов реализуется через контракты на аренду. Чем больше число частных фирм и чем больше административный статус порта, тем большей полнотой власти должен быть наделен координирующий орган для защиты национальных интересов. Это две крайности в управлении портами.
В практике последнего времени все более широкое распространение получает третий тип - "автономный порт". Статус автономных портовых властей может быть различным. Общим для них является функция совершенствования коммерческой эксплуатации порта и ограничение правительственного вмешательства, кроме отдельных сфер, имеющих общеэкономическое значение (ценообразование, планирование капитальных вложений в портовое хозяйство и т.д.).
Автономные портовые власти редко располагают полнотой свободы в становлении или изменении уровня портовых сборов. В большинстве случаев портам необходимо получать на это соответствующее разрешение правительства.
В некоторых странах происходит объединение мелких и крупных портов под управлением одного автономного порта. В этом случае принятие общей политики (в сфере ценообразования, распределения грузопотоков, капиталовложений и т.д.) обеспечивает более эффективную работу всей группы портов.
Вопрос о предоставлении порту субсидий решается в каждой стране по-своему. Имеются отдельные порты в Западной Европе, получающие крупные субсидии от государства. В этом случае уровень портовых сборов будет ниже и конкурентоспособность порта повысится, однако при этом снижается стимул к их эффективной эксплуатации как у владельцев, так и у клиентуры порта. Субсидии могут принимать различные формы: льготные займы, льготные цены на недвижимость, освобождение порта от национальных или местных налогов и др.
Государственная политика по отношению к портам в отдельных странах ЕС имеет существенные различия.
Франция. Согласно Конституции основные крупные морские порты являются государственной собственностью и находятся под контролем государственных административных органов. При этом 7 крупнейших портов Франции (на их долю приходится 90% суммарного грузооборота) являются автономными и имеют особый юридический статус. Они являются государственными учреждениями, имеющими государственный статус и финансовую независимость, финансовый и экономический контроль осуществляется со стороны государства. Управление портом осуществляет Административный совет во главе с директором. Директор порта назначается директором Совета Министров.
Государство несет расходы в размере 60 - 80% по содержанию и эксплуатации шлюзов, фарватеров, защитных сооружений, использованию дноуглубительной и дноочистительной техники.
Административный совет принимает меры по обеспечению источников получения доходов, по закупке оборудования и проведению работ, не пользующихся финансовый поддержкой государства, а также имеет право устанавливать максимальные тарифы и определять условия пользования оборудованием, которым он управляет. Он ежегодно разрабатывает бюджет. В случае если доходы не могут покрыть все эксплуатационные издержки, компетентный орган может предоставить необходимую поддержку. Если доходы превышают расходы, то после создания резервов и запасов, 50% суммы превышения передается государству. Министр морских портов и министр экономики и финансов ежегодно утверждают программу и сумму расходов, предлагаемые автономным портом.
Великобритания. На транспорте государственный сектор играет менее значительную роль. Государство владеет портами, составляющими третью часть в общей пропускной способности всех портов страны. Крупные порты (типовая структура которых представлена на рис. 20.4) находятся в ведении Управления британских транспортных доков, остальные подведомственны Управлению британских железных дорог.
Япония. В стране насчитывается 1088 портов и портопунктов, которые по значимости разделены на следующие группы:
1 группа - 17 портов "особо важных" (Токио, Иокогама, На-гоя, Осака, Кобе и др.). Они играют ведущую роль во внешней торговле страны.
2 группа - 109 портов - "важные", являются опорными пунктами внешней торговли или выполняют определенную роль в развитии отдельных районов страны.
3 группа - "периферийные", все остальные порты.
В Японии порты находятся в ведении местных властей, но контролируются и управляются также центральным правительством, которое предоставляет прямые денежные субсидии на развитие портовой деятельности. Объем финансовой помощи зависит от значимости портов. Субсидии составляют от 40% (для небольших портов) до 100% (для крупных). Развитие портов осуществляется на основе пятилетнего плана. Портовые тарифные ставки устанавливаются администрацией порта. Они определяют размер платы за пользование портами, портовыми сооружениями и оборудованием и стоимость услуг в порту.
Деловые операции ведутся на основе системы открытого использования, суть которого состоит в том, что портовые сооружения предоставляются всем, кто желает ими воспользоваться, по принципу "кто первый обратился с запросом, тот первый и обслуживается". Поэтому случаи предоставления привилегий в использовании портов довольно редки.
Особенностью японских портов как объектов управления является то, что сами морские порты не являются таковыми в традиционном понимании этого слова в силу особенностей выполняемых ими функций. Япония традиционно строила предприятия тяжелой и химической промышленности в прибрежных зонах, что позволяло увеличить возможности транспортировки, превращая в причалы территории самих предприятий. Функции портовых хозяйств были включены, таким образом, непосредственно в производственный процесс. Это привело к образованию крупных прибрежных индустриальных зон.
Включение в состав японского флота контейнеровозов привело к необходимости строительства контейнерных терминалов, как правило, на частной основе. Это объясняется необходимостью огромных капитальных вложений в их строительство и эксплуатацию. С этой целью были образованы две частные корпорации по управлению портами: "Кэйхим" (объединяет порты Токийского залива) и "Хансим" (объединяет порты Осакского залива). Таким образом, в Японии, наряду с крупным государственным сектором, наблюдаются и частные формы собственности, особенно при обслуживании контейнерных грузов.
В США портовая индустрия находится в собственности государственных корпораций, объединенных Американской ассоциацией портовых администраций (ААРА). По данным этой организации, из всех государственных источников финансирования на нужды реконструкции портов 61% приходится на местные бюджеты, 37 поступали из средств штатов и менее 2% из федерального бюджета. Через Администрацию экономического развития правительство выделяет гранды для проведения общественных работ в портах, связанных с их основной деятельностью, но имеющих главной целью уменьшение безработицы в экономически неблагоприятных регионах.
Морские порты США выпускают свои тарифные сборники с указанием видов и уровней тарифных ставок. Согласно закону о портах Министерству транспорта США предоставлено право вносить поправки в портовые тарифы после их установления администрацией порта. В последнее время в США отмечена тенденция увеличения уровня портовых сборов и тарифов, что рассматривается как способ ликвидации дефицита финансовых ресурсов, возникающего в результате резкого сокращения дотаций со стороны правительства. Одновременно с этим судоходные компании с целью ускорения рейсооборота своих судов начали сокращать число портов захода, что привело к уменьшению загруженности портов. Стремясь сохранить или улучшить экономическое положение, некоторые порты США стали искать пути расширения своей деятельности, перейдя от сдачи в аренду портовых сооружений к введению таких услуг, как непосредственное участие в доставке внешнеторговых грузов, экспедиторская деятельность, совместная эксплуатация железнодорожных составов с двухъярусным расположением контейнеров.
Обобщая опыт управления портами в различных странах мира, рабочая группа по портам Европейской комиссии в Брюсселе выделяет два подхода: макро- и микроэкономический.
Макроэкономический, или континентальный, подход распространен в странах, рассматривающих порты как инструмент достижения региональных или национальных экономических целей. В этом случае отводимая портам роль оправдывает вмешательство государственных органов в вопросы расходования средств на создание и поддержание в рабочем состоянии инфраструктурных объектов. Инвестиции при таком подходе рассматриваются как дающие макроэкономические выгоды. Такой подход преобладает в США и Японии. В соответствии с этим подходом инфраструктура частично находится в ведении частного сектора, деятельность которого облагается налогами. За счет последних и покрываются расходы на инфраструктуру.
Микроэкономический подход характерен для европейских стран, входящих в состав ЕС. При таком подходе компетенция администрации портов часто распространяется на строительство, обслуживание и эксплуатацию морских подходных каналов и инфраструктуру портов. При этом портовая администрация одновременно выступает как коммерческое предприятие, которое должно оплачивать все расходы, связанные с инфраструктурой порта. С другой стороны, администрация порта является "предприятием" по обслуживанию судов и грузов и сама получает доход. Поэтому при таком подходе администрация порта подлежит обложению налогами, например, в Великобритании она облагается налогом с прибыли.
Рассмотрение двух подходов показывает, что некоторые администрации портов сами несут ответственность за развитие и поддержание инфраструктуры портов. В других странах выполнение или финансирование этих работ возлагается на государственные органы. В ряде случаев деятельность порта выступает как деятельность самой администрации порта, в других портах это осуществляется частным сектором на конкурентной основе. Такое разделение ответственности приводит к распределению расходов и прибылей между администрацией портов, государственными органами и частным сектором посредством налогового регулирования.