В соответствии с Законом РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» с внесенными изменениями от 17 ноября 1995 г., 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 15 июля, 4 ноября 2005 г., 2 марта, 5 июня, 24 июля 2007 г. на органы прокуратуры от имени Российской Федерации возложено осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Надзорная деятельность органов прокуратуры включает в себя ряд направлений или отраслей, одной из которых является общий надзор.
Предметом надзора являются[15]:
1.соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
2.соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.
Прокуратура не осуществляет надзор за актами, издаваемыми Правительством РФ. Это – прерогатива конституционного контроля. Однако если принятое Правительством РФ постановление противоречит Конституции РФ и ее законам, то Генеральный прокурор вправе информировать об этом Президента РФ[16].
Прокуратура наделена комплексом полномочий, позволяющих прокурорам своевременно реагировать на нарушение законности в управлении, принимать меры по устранению причин и условий ее нарушения, восстанавливать нарушенные права, привлекать к ответственности виновных лиц.
Полномочия прокурора по осуществлению общего надзора закреплены в ст. 22 - 27 Закона о прокуратуре РФ. В соответствии со своей компетенцией он вправе, по предъявлению служебного удостоверения, беспрепятственно входить на территорию и в помещения объектов надзора, проверять исполнение ими законов; требовать от руководителей и иных должностных лиц объектов надзора предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, в том числе актов, изданных ими с нарушением закона.
Прокурор имеет право требовать от должностных лиц выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов, по которым необходимы специальные знания; проведения проверок и ревизий деятельности подконтрольных ил подведомственных им организаций, предприятий, учреждений в связи с имеющимися у него сведениями о нарушении закона. Должностные лица, которым поступило требование прокурора о проведении проверок и ревизий, обязаны незамедлительно приступить к его исполнению[17].
Прокуратура наделена правом координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
В процессе общенадзорной деятельности прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина и в случае обнаружения таковых принимает меры по их пресечению и предупреждению, привлечению к ответственности виновных в нарушении закона лиц.
Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами:
-освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
-опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;
-вносит представление об устранении нарушений закона.
Проверки исполнения законов, законности издаваемых поднадзорными объектами правовых актов, нарушения прав и свобод граждан осуществляются прокуратурой на основании поступившей информации о нарушении законности[18].
Реализую свои полномочия, органы прокуратуры не вправе вмешиваться в оперативно – хозяйственную деятельность поднадзорных объектов, подменять собой иные государственные, в том числе контрольные, органы. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, обязательны для исполнения адресатом в установленный срок. Их неисполнение влечет за собой предусмотренную законом ответственность.
В целях обеспечения законности в сфере управления органы прокуратуры используют в своей работе соответствующие методы, к которым относятся:
1. Проверка исполнения законов поднадзорными объектами. Итогами проверок являются справки, в которых дается анализ вскрытых нарушений законности, причин и условий, их порождающих, предлагаются меры по их устранению. Справки направляются в соответствующие органы, организации для принятия мер по устранению выявленных нарушений законности.
2. Проверка правовых актов, издаваемых поднадзорными объектами, и действий должностных лиц, порождающих юридические последствия. Такие проверки осуществляются с целью установления соотвествия актов и действий закону, иным нормативным актам. При этом выясняется, нарушены ли права и законные интересы граждан, общества, государства исполнением проверяемых актов, действий, нанесен ли им ущерб.
3. Участие соответствующих прокуроров в заседаниях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Участие в таких заседаниях позволяет прокурору уже на стадии рассмотрения и принятия правовых актов давать им юридическую оценку.
Они вправе участвовать также в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.
4. Изучение и обобщение сведений о нарушении законности, поступающих в прокуратуру либо публикуемых в средствах массовой информации, и принятие по ним соответствующих мер[19].
В случае нарушения законности прокурор обязан реагировать соответствующим образом. В Законе закреплены четыре формы реагирования прокурора на нарушение законности.
В порядке общенадзорной деятельности прокурор вносит протест на противоречащий закону правовой акт[20].
Протест приносится в орган или должностному лицу, издавшему акт, либо в суд. В нем прокурор излагает требование об отмене правового акта или его части либо о приведении его в соответствие с законом.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления в соответствующий орган, организацию, должностному лицу. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения законности, прокурор вправе установить более короткий срок рассмотрения протеста. Ответ прокурору на протест дается в письменной форме.
Протест прокурора на правовой акт содержит определенные реквизиты: наименование опротестованного акта; кем и когда он был издан; содержание опротестованного акта либо части его; правовое обоснование незаконности изданного акта; указание на нарушение нормы закона или подзаконного акта; требование прокурора об отмене или приведение в соответствие с законом опротестованного акта; предложение о рассмотрении протеста в установленный законом 10-дневный срок; должностное положение прокурора, его классный чин, дату принесения протеста.
Представление прокурора является актом прокурорского надзора, формой его реагирования на факты нарушения закона, причины и условия, им способствующие. Оно вносится в орган, общественное объединение, политическую организацию, должностному лицу, которые полномочны принимать меры по их устранению. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению, и в месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушения законности, о чем прокурору сообщается в письменной форме. Если представление рассматривается коллегиальным органом, то он должен уведомить прокурора о дне заседания[21].
Основанием внесения представления могут быть выявленное нарушение закона либо совокупность нарушений, обобщение жалоб и заявлений граждан, поступающих в прокуратуру, судебной практики и др., позволяющие прокурору судить о состоянии законности на том или ином поднадзорном объекте.
Как и протест, представление содержит в себе определенные реквизиты: наименование поднадзорного объекта, которому оно адресуется; материалы, явившиеся основанием внесения представления; наименование нарушенного закона или законов; сущность совершенных правонарушений, их причины и условия; предлагаемые меры по ликвидации нарушений законности и устранению причин и условий, им способствующих; указание на конкретных виновных лиц и предложение о привлечении их к ответственности; должностное положение, классный чин прокурора, дата внесения представления[22].
Исходя из характера нарушения закона должностным лицом или гражданином прокурор вправе вынести постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении направляется в уполномоченный на то орган или должностному лицу, которые обязаны рассмотреть дело в установленный законом срок и о результатах рассмотрения сообщить прокурору в письменной форме.
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона[23].
В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Прокурорский надзор – это специфический вид государственной деятельности. Он распространяется на всю территорию страны и на все отношения, урегулированные правом, являясь в этом смысле универсальным. Цели прокурорской деятельности заключаются в том, чтобы обеспечить:
- верховенство закона;
- единство и укрепление законности;
- защиту прав и свобод человека и гражданина;
- охраняемые законом интересы общества и гражданина.
Уровень законности в государстве прежде всего зависит от ее состояния в исполнительно-распорядительной деятельности. Когда он здесь низок, то даже если иные ветви государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима законности. Если имеются многочисленные факты, когда работники милиции незаконно задерживают граждан, изымают у них имущество, когда без достаточных законных оснований военнослужащие применяют огнестрельное оружие, убивают и ранят людей, когда квартиры распределяются в обход установленных правил, лицензирование не обходится без взяток и т. д„ то даже строжайшее соблюдение законов при осуществлении правосудия, в процессе прокурорского надзора не окажет существенного влияния на общую картину взаимоотношений государства и граждан, негосударственных организаций. Это будут лишь островки законности в море управленческого своеволия.
Юридическая правомерность деятельности исполнительной власти — стержень всего режима законности в стране. Именно эту проблему и призваны решать все способы обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти.
Практическая часть
Задача.
Руководитель городского управления народного образования своим приказом объявил директору школы выговор за упущения по подготовке школы к новому учебному году. Некоторое время спустя было установлено, что упущения были не столь серьезными, и строгое дисциплинарное взыскание было заменено простым замечанием. Изменение в текст приказа было внесено руководителем городского управления народного образования путем механического исправления – перепечаткой текста первоначального приказа, в котором вместо слова «выговор» уже значилось: «замечание». Допустим ли подобный порядок изменения правовых актов управления?
Ответ.
Так как в этом случае присутствует нарушение принципа законности, так как было назначено более строгое, чем предусмотрено законом, наказание, то такое решение руководителя городского управления народного образования может служить основанием для признания данного акта незаконным в суде. В данном случае первоначальный приказ надо было отменить и написать новый приказ, который бы соответствовал установленному нарушению.
Библиография.
1. Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (с изменениями от 17 ноября 1995 г., 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 15 июля, 4 ноября 2005 г., 2 марта, 5 июня, 24 июля 2007 г.)
2. Административное право: Учебник/ Под ред. Л.Л. Попова. – М.: Юристъ, 2002 – 697 с.
3. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. – М.: И КД «Зерцало - М», 2005-712с.
4. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. – 3-е изд.; пересмотр. и доп. – М.: Норма, 2007. – 816 с.
5. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право. – М.:ООО «ТК Велби», 2003.-480с.
6. Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. – М.: Юристъ, 2002 – 410с.
7. Четвериков В.С. Административное право: Учеб. пособие. – 5-е изд.; перераб. и доп. – М.: ИНФРА-М, 2006-285с.
[1] Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. – 3-е изд.; пересмотр. и доп. – М.: Норма, 2007. – 756с.
[2] Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. – 3-е изд.; пересмотр. и доп. – М.: Норма, 2007 – 757с.
[3] Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. – М.: ИКД»Зерцало - М», 2005. -402с.
[4] Административное право: Учебник/ Под ред. Л.Л. Попова. – М.: Юристъ, 2002 – 437с.
[5] Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. – М.: И КД «Зерцало - М», 2005 – 402с.
[6] Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. – М.: И КД «Зерцало - М», 2005 - 403
[7] Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. – М.: И КД «Зерцало - М», 2005 - 404
[8] Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. – М.: И КД «Зерцало - М», 2005 -412с.
[9] Административное право: Учебник/ Под ред. Л.Л. Попова. – М.: Юристъ, 2002 – 439с.
[10] Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. – М.: Юристъ, 2002 – 332 с.
[11] Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. – М.: И КД «Зерцало - М», 2005 -413с.
[12] Четвериков В.С. Административное право: Учеб. пособие. – 5-е изд.; перераб. и доп. – М.: ИНФРА-М, 2006 – 152с.
[13] КоАП, гл.23.
[14] Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М.- ИКД»Зерцало -М»,2005г. – 415с.
[15] Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации".
[16] Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. – М.: И КД «Зерцало - М», 2005 - 422с.
[17] Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"
[18] Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации", ст. 22.
[19] Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. – М.: И КД «Зерцало - М», 2005, 424 с.
[20] Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации", ст.23.
[21] Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации", ст. 24.
[22] Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. – М.: И КД «Зерцало - М», 2005 – 425с.
[23] Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации", ст. 25.