Развитие и усложнение экономических отношений в обществе требует определенного участия государства в регулировании этих отношений. Одной из перспективных отраслей экономики сегодня признают туризм во всех его формах и видах. Мультипликативный эффект туризма огромный: доход, получаемый от одного туриста, превышает сумму денежных средств, израсходованных им в месте пребывания на покупку услуг и товаров в пределах от 1,2 до 4 раз. Страны, известные как мировые центры туризма, сделали его своей государственной политикой, взяв на себя функции прогнозирования, координирования и контроля. В Российской Федерации при огромном туристском потенциале практически отсутствует государственная поддержка развития туризма. Конкурентоспособность российских организаций в сфере туризма напрямую зависит от государственного подхода к этому вопросу, а взятый Россией курс на вступление во Всемирную торговую организацию является еще одной причиной для изменения отношению к туризму. Требуется теоретическое осмысление новых форм и принципов взаимодействия как между органами исполнительной власти различных уровней, так и их взаимодействия с организациями, осуществляющими деятельность в сфере туризма. Необходимость такого анализа диктуется возникающими на практике задачами разработки законов и подзаконных актов, направленных на обоснование компетенции и структуры органов государственного управления туризмом, совершенствование форм и методов их деятельности, отвечающих требованиям современного этапа общественно-экономического развития. Организация народовластия в Российской Федерации включает в себя трехуровневую систему органов, состоящую из федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Каждый уровень власти наделен своей компетенцией в управлении туризмом, однако полномочия этих органов, наделенных государственно-властными полномочиями таковы, что они не в состоянии активизировать развитие отрасли и оказать поддержку субъектам предпринимательской деятельности. Развитие туризма предполагает не только представительские функции государства во внутренних и внешних отношениях, но и государственное программирование, контроль, эффективное управление государственным имуществом. Отсутствие государственного управления туризмом привело к потере такой важной его составляющей, как социальная сторона. Развитие видов туризма, не связанных с получением высоких доходов, без использования организационных методов невозможно. Приходится констатировать, что степень разработанности законодательства о туризме не отвечает современным требованиям: действующие принципы государственного управления устарели, и не учитываются в практической деятельности. Органы власти всех уровней на практике выполняют только представительские и рекламные функции, что не позволяет в должной мере участвовать им в общественных отношениях, складывающихся в сфере туризма. Для реализации национальной туристской политики и координации усилий по достижению общественно значимых целей государство создает органы управления туризмом - национальные туристские администрации (НТА). В сфере разработки и реализации туристской политики НТА взаимодействует с законодательными и исполнительными органами власти на центральном и местном уровнях, с научно-исследовательскими организациями, туристскими ассоциациями, союзами и другими общественными организациями и объединениями. Однако основным звеном формирования и реализации туристской политики является именно НТА, от усилий которой (степени воздействия на другие органы государственного управления, инициатив в области законодательства, налоговой, финансовой, экономической и социальной сфер) зависит успех или неудача туристской политики государства. В силу ряда факторов политического и экономического характера в мировой практике существуют различные национальные системы организации, управления и регулирования туризма. С определенной долей условности можно говорить о трех моделях государственного управления туризмом. Первая модель предполагает отсутствие НТА: все вопросы решаются на местах на основе принципов рыночной самоорганизации. В качестве основного примера можно привести США. Ликвидация в 1997 г. государственной структуры, ведавшей туризмом, была вызвана рядом причин, среди которых сокращение расходов федерального бюджета, прочные позиции США на международном туррынке, уверенность в привлекательности страны для зарубежных туристов, а также наличие сильных частных компаний в сфере туризма, способных на мощные самостоятельные рекламные акции в интересах всего национального рынка. Ликвидация государственной турадминистрации - очень серьезный шаг, и для него действительно необходимы особые условия: либо решение, что туризм не нужен стране вообще, либо уверенность, что субъекты туристского рынка сильны и "сознательны" и способны решать свои проблемы без государственного участия. Вторая модель государственного управления туризмом предусматривает наличие сильного и авторитетного министерства, концентрирующего в своих руках значительный контроль над этой сферой. Данная модель распространена в ряде стран, успешно развивающих прием иностранных туристов (Турции, Греции, Египте, Тунисе, Мексике и др.). Судя по результатам, эта модель очень эффективна, но для ее реализации требуются определенные условия. В первую очередь, правительства перечисленных стран ежегодно выделяют из своих бюджетов миллионы, и даже десятки миллионов долларов на рекламу и маркетинг, занимаются государственным инвестированием в туристскую инфраструктуру (так, египетская государственная туристская администрация только в Италии потратила в 1999 г. на рекламу около 3 млн. дол.). С учетом того, что эти страны никак нельзя назвать очень богатыми, подобные финансовые вложения являются результатом по настоящему серьезного внимания государства к туризму, который служит одним из основных источников валютных поступлений. Третья модель государственного управления туризмом предполагает, что НТА входит в состав одного из многоотраслевых министерств, чаще всего с "экономическим уклоном". Так, в Испании вопросы туристской политики курирует Министерство экономики (через Государственный секретариат по торговле, туризму и малому бизнесу). Во Франции туризм на уровне исполнительной власти относится к компетенции Министерства транспорта и общественных работ, в структуру которого входят Государственный секретариат по вопросам туризма и Управление туризма. В Италии Департамент по туризму, первоначально подчинявшийся непосредственно Президенту Совета министров, находится в составе Министерства производственной деятельности. Практика показывает, что наличие министерства, которое занимается в первую очередь спортом и физической культурой, а лишь потом вопросами туризма, явно недостаточно для решения проблемы комплексного развития системы туризма, представляющей собой межотраслевой социально- экономический комплекс со сложной структурой и множеством компонентов, а поэтому нуждающейся в координации и регулировании как никакой другой сектор экономики. В рекомендациях Всемирной туристской организации отмечается, что орган государственного управления туризмом должен заниматься только туризмом. Это повысит приоритетность задач и значимость данного сектора в государственной структуре.
|
|
|
|
|
|
К основным функциям государственного органа в сфере туризма относятся: - формирование и обеспечение реализации государственной туристской политики и целевых программ развития туризма; - межотраслевая координация функционирования систем туризма; - разработка нормативных правовых актов и финансово- экономических параметров развития туризма; - лицензирование, сертификация и стандартизация в туристской индустрии; - маркетинг национального туристского продукта; - создание и обеспечение эффективного функционирования представительств органа государственного управления туризмом за рубежом; - организация международного сотрудничества в области туризма; - содействие участию туристов, туроператоров и турагентов и их объединений в международных туристских программах; - разработка практических мер по привлечению отечественных и иностранных инвестиций в туристскую индустрию; - разработка механизма инвестиций, вкладываемых государством в развитие приоритетных направлений инфрастуктуры туризма; - организация взаимодействия и делового партнерства с туристским бизнесом, объединениями туроператоров, турагентов и туристов; - разработка практических мер по поддержанию отечественных производителей туристского продукта; - содействие внедрению прогрессивных технологий туристского обслуживания; - оказание консультационной помощи субъектам хозяйствования, осуществляющим туристскую деятельность; - разработка мероприятий по защите, поддержанию целостности и обеспечению охраны туристских ресурсов; - содействие возрождению и развитию традиционных центров туризма, освоению новых туристских районов с обширным природным и историко-культурным потенциалом; - формирование системы информационного обеспечения туристской индустрии; - создание и обеспечение функционирования единой системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации туристских кадров; - регламентация профессиональной деятельности в туризме; - решение вопросов, связанных с научным обеспечением развития туризма.
Перечисленные функции - это основные области, в которых самостоятельный орган государственного управления в сфере туризма должен проявлять свою компетенцию и нести возлагаемую на него ответственность за состояние и развитие туризма. Мировой опыт свидетельствует о необходимости и целесообразности разделения органов НТА на две ветви. Одна из них, которую с определенной долей условности можно назвать "бюрократической", занимается глобальными вопросами государственного управления: нормативно-правовой базой, сбором и обработкой статистической информации, координацией деятельности туристских предприятий и регионов, международным сотрудничеством на межгосударственном уровне. Вторая ветвь - "маркетинговая". Это, как правило, ведомство, которое подчиняется или входит в состав НТА, но само по себе органом управления не является. В его компетенцию входят все вопросы, связанные с маркетингом национального туристического продукта, направленного на формирование привлекательного имиджа страны и продвижение его на внешних рынках. Причем именно эти институты получают основную долю государственного финансирования: речь идет о десятках миллионов долларов в год и сотнях специалистов, что гораздо больше, чем у бюрократической ветви. Встречаются попытки сделать такие "маркетинговые" ведомства частично самоокупаемыми, в основном за счет коммерциализации рекламно- информационных услуг. Но в любом случае - речь идет лишь о привлечении средств, дополняющих государственные ассигнования. Национальные туристские администрации тесно взаимодействуют с местными органами власти и частным бизнесом. К этому ведет общая мировая тенденция уменьшения роли центральной исполнительной власти в экономических процессах и сокращения государственных расходов. В результате возникают смешанные государственно-частные институты в области регулирования туризма. Их цель - привлечение к выполнению государственных задач средств из частного сектора, поиск взаимовыгодных форм сотрудничества между органами управления различных уровней. Приведенный перечень является далеко не полным. По мере расширения и усложнения процессов организации туризма все новые отрасли и предприятия национальной экономики во- влекаются в туристское производство. Существуют, например, фирмы, специализирующиеся на организации конгрессов, информационные, рекламные маркетинговые агентства, учреждения по бронированию билетов в театры. Обслуживанием туристов занимаются предприятия торговли, банки, страховые компании. Косвенно формируют туристскую индустрию предприятия, обслуживающие не только туристов, но и другие группы населения: учреждения культуры, лечебные и медицинские учреждения, организации связи, предприятия по производству и т.д. Исходя из этих предпосылок, Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" определяет туристскую индустрию как совокупность гостиниц и иных средств размещения, транспорта, объектов общественного питания, объектов познавательного, делового, оздоровительного, спортивного и иного назначения, организаций, осуществляющих туристскую и турагентскую деятельность, а также организаций, предоставляющих экскурсионные услуги и услуги гидов-переводчиков. Таким образом, законодательные акты подчеркивают необходимость комплексного подхода ко всем элементам туристской индустрии при осуществлении государственного планирования ее развития и обеспечения взаимоотношений между предприятиями, организациями и учреждениями, ее составляющими. Для туристской индустрии характерны процессы специализации, кооперирования и концентрации производства. Специализация находит выражение в развитии средств размещения (гостиниц, мотелей, ботелей, небольших гостиниц на воде в качестве которых может использоваться соответствующим образом оборудованное судно, флотелей - курортов на воде располагающихся, как правило, на борту дебаркадера или баржи), различных форм обслуживания, изменении характера деятельности предприятий питания и развлечений, возрастании числа новых туристских услуг, разнообразии видов туров и т. д. Предоставлением туристских услуг занимается все большее количество отраслей, фирм и организаций, каждая из которых специализируется на выполнении отдельных функций туристского обслуживания. Процессы специализации обусловливают усложнение хозяйственных связей между предприятиями туристской индустрии. Кооперирование представляет собой форму организаций постоянных экономических связей между специализированными, но самостоятельными предприятиями по производству и организации туристских услуг и товаров. В туристской практике оно проявляется в форме долгосрочного договорного сотрудничества на предметной, функциональной, межотраслевой, региональной, национальной международной основе. Процессы кооперирования инициируются туристскими предприятиями (туроператорами), формированием, продвижением и реализацией туристского продукта. При этом кооперирование выступает не в качестве самоцели, а как средство повышения качества туристского обслуживания, экономии времени, сил и средств. Кооперирование в туризме может быть производственным - по созданию туристского продукта (например, между туристским предприятием и транспортной организацией), и бытовым - по его реализации (например, между туроператорами и турагентами). Массовое развитие туризма обусловило развитие процессов концентрации производства. В их основе лежат те же причины, что и в других отраслях экономики (прежде всего, эффект масштаба производства). Концентрация производства в туристской индустрии происходит путем как укрепления отдельных производственных единиц (например, во Франции пять ведущих туроператоров контролируют около 50 % продаж пэкидж-туров), так и сосредоточения в рамках объединения широкого круга предприятий ("гостиничные цепи"). Для туризма характерно также образование туристских корпораций - крупных предприятий туристского бизнеса, возникающих в результате слияния, поглощения или объединения нескольких туроператорских фирм. Так, путём поглощения ряда фирм образовался туристский гигант ТУИ (TUI - Touristic Union International), являющийся крупнейшим туроператором Германии. Во Франции, в результате слияния крупнейшей гостиничной компании "Жак Борель интернасьональ" с другой такой же крупной компанией "Новотель" была образована туристская корпорация "Аккор", впоследствии поглотившая еще 15 туристских фирм. В Голландии, в результате слияния восьми туристских фирм появилась крупнейшая туристская корпорация "Холлацд интернэшнл Трэвел", сосредоточившая в своих руках значительную часть туристского рынка страны. Туристские корпорации обычно имеют широкую зарубежную турагентскую сеть, через которую осуществляют реализацию туров и отдельных видов туристских услуг. Характерной особенностью современного этапа развития туристской индустрии является проникновение в туристский бизнес как компаний, имеющих с ним непосредственные производственные связи (повышенную активность при этом проявляют авиакомпании), так и предприятий других отраслей экономики (банков, промышленных, торговых, страховых компаний). Активному внедрению в туристский бизнес капиталов из других отраслей способствуют следующие обстоятельства: - низкие барьеры выхода на рынок; - наличие избыточных финансовых средств; - высокие темпы развития туризма; - представление (часто ошибочное) о туризме как о приятном и легком виде деятельности. Транспортные предприятия предоставляют как отдельные виды услуг, так и самостоятельно разработанные туры на основе собственной гостиничной базы. Особо выделяются в этом отношении национальные компании. Так, американская авиакомпания "ТВА" приобрела зарубежные гостиницы корпорации "Хилтон" и сформировала новую компанию "Хилтон Интернэшнл". Французская авиакомпания "Эр Франс" путем слияния двух своих филиалов создала новую гостиничную цепь "Меридиан", имеющую более 50 гостиниц в разных странах. Все большее распространение получает создание авиакомпаниями дочерних авиачартерных и туроператорских фирм, специализирующихся на формировании и продаже туров, составным элементом которых является перевозка на самолетах своей авиационной компании. Такие фирмы уже не довольствуются гостиничной базой своей авиакомпании, а организуют обслуживание туристов на основе деловых отношений с гостиничными и другими предприятиями на обычных условиях туроператора. Например, "Эр Франс" основала туристскую фирму "СОТЭР", занимающую второе место среди французских туроператоров. Авиакомпании "УТА" и "Эр Франс" совместно участвуют в капитале туристкой фирмы "СФ ТА", входящей в число пяти крупнейших туроператоров Франции. Характерен также обратный процесс - приобретение туристскими фирмами авиакомпаний. Например, в Англии крупнейшая туроператорская фирма "Томсон холидейз" имеет авиакомпанию "Бритиш эйруэйз", а туроператор "Космос тур" владеет авиакомпанией "Монарэк эйруэйз". Активно внедряются в туристский бизнес и другие транспортные предприятия: - судоходные организуют круизы; - железнодорожные предлагают туры по льготному тарифу и с включением стоимости экскурсий в городах по маршруту; - автобусные самостоятельно организуют автобусные туры. Торговые компании (сети крупнейших универмагов и посылочной торговли) также активно занимаются реализацией туристских услуг. Первоначально торговые предприятия, стремясь улучшить обслуживание покупателей, сдавали в аренду свои помещения для деятельности турагентов. В дальнейшем, по мере роста спроса на туристские услуги, они перешли к практике организации в своем составе формально независимых туристских компаний, которые затем стали их дочерними фирмами, выполняющими функции туроператоров и туристских агентств. Торговые фирмы организуют туристские поездки в основном с перевозкой чартерными самолетами. Успеху деятельности торговых фирм способствовало то, что стоимость предлагаемых ими туров обычно на 5-10 % ниже, чем у турагентств, в основном за счет экономии на комиссии, выплачиваемой обычно турагентам. Помещая условия туристских поездок в своих каталогах, рассылаемых миллионными тиражами по всей стране, они имеют возможность экономить значительные средства, необходимые для рекламы туров. Помимо этого, торговые фирмы располагают широкой сетью рекламных бюро и многочисленным штатом сотрудников, устанавливающих непосредственные связи с населением. Промышленные компании, относящиеся в первую очередь к отраслям, обслуживающим туристский бизнес, на основе системы участия также приобретают и включают в свою структуру туристские фирмы. Так, в туризм проникли капиталы нефтяных компаний "Экссон" (США) и "АДЖИП" (Италия), текстильной промышленности - "Джолли" (Италия), гиганта пищевой промышленности фирмы "Нестле", создавшей в своем составе компанию "НКМ" для строительства гостиниц в странах Центральной Америки и Ближнего Востока. Крупнейший швейцарский конгломерат "Мигро", включающий предприятия пищевой промышленности, судоходные компании, банки, розничные магазины, издательства, железнодорожную компанию, создал в своем составе туристский комплекс - фирму "Отельплан". Автомобильные компании проникают в сферу туризма преимущественно путем предоставления туристских услуг автопрокатными дочерними предприятиями. Отличительной чертой процесса концентрации в туризме является широкое участие в нем банковских и страховых структур. Они приобретают весь (или часть) контрольный пакет акций туроператоров, превращая их в дочерние предприятия. Туристские услуги распространяются банками и страховыми компаниями через собственный аппарат среди своих клиентов. Обладая разветвленной сетью отделений и филиалов, обширным штатом агентов, банки и страховые компании стали успешно осуществлять эти операции, получая дополнительную прибыль за счет экономии на комиссии, обычно выплачиваемой турагенту. Кроме того, банки и страховые компании имеют собственные автоматизированные системы учета и управления, в памяти которых заложены все основные данные о вкладчиках и застрахованных лицах. Это позволяет осуществлять целенаправленную рассылку рекламы и информации, предлагать клиенту туры, которые могут соответствовать его интересам и средствам. Поскольку у большинства потенциальных туристов имеются счета в том или ином банке, для них удобнее и выгоднее иметь дело непосредственно со своим банком. Помимо организации туров и их реализации, банки и страховые компании принимают финансовое участие в создании автоматизированных систем бронирования в гостиницах, на транспорте, формировании сети проката автомобилей и предоставлении других услуг. Характерной особенностью процесса концентрации производства в туристской индустрии является его выход за пределы не только отдельных отраслей, но и национальных границ путём создания международных (в том числе и транснациональных) компаний. Особенно отчетливо эта тенденция проявляется в гостиничном хозяйстве, где транснациональные компании принимают вид гостиничных цепей.