ДЕМОКРАТИЯ КАК ОСНОВА ДОКТРИНЫКОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА
И КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВА
П.А. АСТАФИЧЕВ
Астафичев Павел Александрович, ФГБОУ ВПО "Государственный университет - учебно-научно-производственный комплекс", директор юридического института, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права, доктор юридических наук, профессор (г. Орел).
Статья посвящена исследованию ряда теоретико-методологических проблем, связанных с понятием и сущностью конституционной демократии. Автор обосновывает концепцию, согласно которой демократия предполагает политическую свободу, широкое общественное самоуправление, сочетание прямого народовластия и народного представительства, децентрализацию и разделение властей, а также организованную многопартийность, при которой не допускается долговременное нахождение одних и тех же политических сил в качестве правящих и оппозиционных. Соперничество политических партий должно быть исключительно мирным и осуществляться строго в границах конституционного регулирования общественных отношений. С конституционно-правовой точки зрения только очередные выборы способны придать легитимный характер смене правящих и оппозиционных партий.
Ключевые слова: демократия, конституционализм, народное представительство, разделение властей, многопартийность.
Democracy as a basis for the doctrine of constitutionalism and constitutional system of a contemporary state
P.A. Astafichev
Astafichev Pavel Aleksandrovich, Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Professional Education "State University - Educational Scientific Manufacturing Complex", director of the Juridical Institute, doctor of juridical sciences, professor (Orel).
Clause is devoted to research of some the theoretical and methodological problems connected with concept and essence of the constitutional democracy. The author proves the concept according to which democracy means a political freedom, the wide public independent government, a combination of direct democracy and representation of people, decentralization and separation of branches of power, and also the organized multi-party system at which the long-term activity of the same political forces as operating and oppositional is not allowed. Competition of political parties should be exclusively peace and be carried out strictly in borders of the constitutional regulation of public attitudes. From the point of view of the constitutional law, only the next elections are capable to give legitimate character to change operating and opposition parties.
Key words: democracy, constitutionalism, national representation, separation of powers, multi-party system.
Конституционализм - это прежде всего конституционная демократия <1>. Без демократии конституционный строй невозможен. Демократия, в свою очередь, предполагает политическую свободу, широкое общественное самоуправление, сочетание прямого народовластия и народного представительства, децентрализацию и разделение властей, а также организованную многопартийность, при которой не допускается долговременное нахождение одних и тех же политических сил в качестве правящих и оппозиционных.
--------------------------------
<1> См.: Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Норма, 2001. С. 304.
Тезис о наличии политической свободы в обществе сложен и неоднозначен. Политическая свобода, как свобода вообще, не может быть абсолютной <2>. Абсолютная политическая свобода предполагала бы право народов на революции, восстания, бунты, мятежи и кровопролитие. Доктрине конституционализма чужды подобные формы участия граждан в политической деятельности. Поэтому в контексте доктрины конституционализма речь может идти лишь о достаточно высокой степени политической свободы, которая не просто связана правом и моралью, но прочно гарантирована конституционно-правовыми институтами.
--------------------------------
<2> См.: Авакьян С.А. Основы и принципы конституционно-правового положения человека и гражданина в Российской Федерации // Современное общество и право. 2010. N 1. С. 5.
Первой и главной основой политической свободы служит концепция народного суверенитета <3>. Власть принадлежит народу, осуществляется народом и для народа. Глава государства, парламент, правительство и суды есть представители народа. Народное представительство гарантируется всеобщими, равными, прямыми и тайными выборами, которые проводятся с разумной периодичностью и тем самым обеспечивают легитимность соответствующих органов. Выборным органам принадлежит конституционное право назначения высших должностных лиц невыборных органов. Кроме представительного народовластия, суверенитет народа выражается в его праве непосредственного участия в политической деятельности, что предполагает императивные (референдум, в местном самоуправлении - сходы) и консультативные (правотворческая инициатива, публичные слушания, собрания, обсуждения, опросы и т.п.) формы. Никто, кроме народа, не вправе объявить себя сувереном, верховной властью. В этом и состоит политическая свобода народа - в приоритете его воли, полноте и незыблемости общенародной власти <4>. Под "народом" мы понимаем не отдельные группы граждан, не конкурирующие политические партии и движения, а народ в целом, граждан в единстве, причем в контексте их исторической общности.
--------------------------------
<3> См.: Чичерин Б.Н. Общее государственное право / Под ред. В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2006. С. 155.
<4> См.: Котляревский С.А. Конституционное государство. Юридические предпосылки русских Основных Законов / Под ред. В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2004. С. 16.
Политическая свобода в конституционном государстве требует институционализации <5>. Народный суверенитет не может выражаться хаотично, он требует правовой организации. В качестве ее базовых основ выступает конституционное регулирование системы и статуса выборных органов государства: порядка их формирования, деятельности и прекращения полномочий. Конституция разграничивает компетенцию между главой государства, парламентом, правительством и судами; предметы ведения между Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями. Избранный непосредственно народом парламент регулирует общественные отношения, создает нормативную базу деятельности государственных и муниципальных органов. Функционирование главы государства, правительства, исполнительных органов специальной компетенции (например, полиции, армии) имеет подзаконный характер: все они связаны волей парламента, которая выражается в его законотворчестве. Депутаты парламента избираются народом и меняются народом в результате периодических избирательных кампаний.
--------------------------------
<5> См.: Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 47.
В целях институционализации политической свободы в конституционном государстве признаются и гарантируются политические права, которые могут быть индивидуальными и коллективными. В их числе: свобода мысли и слова, право на выражение мнения, право на объединение, право на мирные собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, право на участие в управлении делами государства, право на обращения в органы публичной власти. Защита данных прав осуществляется в административном и судебном порядке.
Народ как носитель суверенитета и единственный источник власти имеет ряд общих потребностей и интересов (мир, безопасность, экономическое благосостояние и т.д.), но никогда не был и не будет способным к формированию и выражению унифицированного общественного мнения. В демократическом обществе это проявляется особенно ярко. В народной среде складываются различные точки зрения, взгляды, подходы к решению политических проблем, которые меняются с течением времени и под влиянием политических событий. В условиях авторитарного, не конституционного правления разнообразие политических взглядов в обществе может быть заблокировано или подавлено, однако это не уничтожает его в принципе. Политически ангажированные СМИ, политическая пропаганда и агитация способны к определенному манипулированию общественным мнением, но данный институт также не может полностью унифицировать политические взгляды и предпочтения в народной среде.
Доктрина конституционализма не просто поддерживает эту точку зрения. Конституционализм стимулирует политическое многообразие и многопартийность. В обществе не может быть одной партии, одной идеологии, одного истинно верного пути дальнейшего развития и т.п. Конституционализм требует наличия ряда крупных политических партий или других политических организаций, которые мирно соперничают друг с другом в ходе избирательных кампаний и парламентских дебатов. Политическая свобода исключает существование политической системы, основанной на страхе принуждения и наказания. Главное в ней - уважение авторитета демократического строя <6>.
--------------------------------
<6> См.: Авакьян С.А. О возможных и конституционно легитимных путях изменения баланса властей в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 3. С. 2.
Современная конституционная демократия предполагает сочетание прямого народовластия и народного представительства. В истории политических и правовых учений между этими конституционно-правовыми институтами существует давняя конкуренция. Один из основоположников теории общественного договора и народного суверенитета Ж.Ж. Руссо отрицал представительное народовластие. По его мнению, только прямая, непосредственная демократия есть подлинное выражение суверенитета народа <7>. В отличие от этого мыслителя авторы "классической" теории разделения властей Дж. Локк и Ш. Монтескье усматривали главную форму выражения демократии именно в народном представительстве, полагая необходимым наделение их полнотой законодательной власти. Вслед за ними многие ученые (в т.ч. российские дореволюционные) придерживались одностороннего подхода: либо прямое народовластие, либо народное представительство <8>. Отдавая приоритет одной форме, ученые критиковали и отрицали другую. В современной конституционно-правовой науке противоречие между указанными подходами несколько смягчилось <9>. Принято считать, что народный суверенитет выражается как непосредственно, так и через представителей. Причем каждой из данных форм конституционной демократии присущи сравнительные достоинства и недостатки.
--------------------------------
<7> См.: Руссо Ж.Ж. Об Общественном договоре. М.: Терра, 2000. С. 231.
<8> См., напр.: Ковалевский М. От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму. М.: Тип. Т-ва И.Д. Сытина, 1906. Т. 1. С. 5 - 12.
<9> См., напр.: Коток В.Ф. О развитии форм сочетания народного представительства с непосредственной демократией в СССР // Советское государство и право. 1960. N 12. С. 12 - 22.
Основное достоинство прямой демократии состоит в непосредственности формирования и выражения воли народа. Этому соответствует демократическая концепция общественного самоуправления. Самоуправление возможно не только в системе публичной власти, оно характерно для функционирования трудовых коллективов, семьи, студенческих групп, хозяйственных организаций. Самоуправление есть совпадение объекта и субъекта управления. Оно опирается на довольно простую идею о том, что как человек, так и общество сами добьются своих целей лучше, чем это сделают другие. Вне зависимости от вида самоуправления прослеживается его главный признак - отсутствие или существенная ограниченность внешнего управляющего воздействия. Природа общественного самоуправления в масштабах государства наиболее емко выражается в двух ключевых принципах - самостоятельности и ответственности.
Самоуправление по сравнению с внешним управлением не всегда эффективно. Можно привести немало примеров, когда для определенного вида человеческой деятельности гораздо полезнее внешнее управляющее воздействие. В связи с этим требуется выявление условий, при которых самоуправление отличается в более выгодную сторону. Современная наука к ним относит: 1) зрелость самоуправляющегося коллектива (не каждое общество и не на каждой стадии своего развития способно к самоуправлению); 2) наличие выгоды или пользы для общества от самоуправления; 3) достаточную информированность членов самоуправляющегося субъекта о правах и возможностях, предоставляемых этими правами; 4) наличие коллективной воли, способной к реализации прав и несению ответственности; 5) существование эффективных механизмов общественного самоуправления.
Прямая демократия есть непосредственное общественное самоуправление. Чем большим по численности является коллектив, тем сложнее организовать эффективный механизм общественного самоуправления. В масштабе всего российского общества это становится особенно проблематичным. Миллионы российских граждан невозможно собрать в одном помещении, организовать их одновременное общение в сети Интернет и т.д. Чем больше самоуправляющийся коллектив, тем менее он способен к конструктивному обсуждению, дебатам, прениям. Если обсуждение и происходит, то весьма хаотично и фрагментарно. Итоговыми формами императивного волеизъявления народа являются выборы и референдум. Но выборы - часть конституционного механизма народного представительства (это уже не прямая демократия в "чистом" виде). Что касается референдума, как институт конституционного права он имеет не только достоинства, но и ряд недостатков.
Референдум позволяет народу выражать волю непосредственно. В этом состоит его основное достоинство. Но в референдуме участвуют не все граждане вследствие абсентеизма. При каких условиях референдум может считаться состоявшимся? Из числа участников референдума не все граждане высказываются "за" принимаемое решение. Почему должна игнорироваться воля этого сегмента политически активных граждан? Референдум - весьма дорогостоящее мероприятие, требующее солидных ассигнований из средств бюджета. Насколько часто общество может себе позволить подобные расходы? В процессе кампании референдума граждане не могут изменить формулировку вынесенного вопроса. Как поступить, если в ходе всенародного обсуждения возникли новые обстоятельства, требующие изменения соответствующей формулировки? Наконец, после подведения итогов референдума общественно-политические условия могут измениться настолько радикальным образом, что решение референдума будет сдерживать дальнейшее позитивное развитие страны. Способен ли институт референдума адекватно отвечать на эти запросы общественно-политической жизни?
Недостатки прямой демократии устраняются системой народного представительства. Вследствие выборов формируется парламент или иной представительный орган с заранее определенным, фиксированным количеством членов. Его деятельность можно эффективно организовать с помощью таких средств, как определение круга субъектов права инициативы, регулирование процедур докладов и содокладов, вопросов к докладчикам, прений, постатейное обсуждение и голосование, рассмотрение проекта в несколько чтений, принятие проекта за основу, голосование в целом и т.п. Депутаты парламента имеют возможность менять точку зрения по мере обсуждения проектов вследствие новых аргументов и обстоятельств. Если решение парламента оказалось тенденциозным, плохо продуманным или попросту ошибочным, его можно отклонить решением главы государства в форме вето, обжаловать в конституционном суде. Наконец, сам парламент вправе пересмотреть ранее принятое решение, если сочтет это необходимым.
Однако народное представительство по сравнению с прямой демократией имеет ряд существенных недостатков. Главный из них - искажение воли избирателей, которое происходит вследствие, во-первых, применяемой избирательной системы (мажоритарной, пропорциональной); во-вторых, личности и деятельности депутатского корпуса (концепции императивного и свободного мандатов). Кроме того, представительная демократия может базироваться на множественности представляющих народ субъектов (двухпалатный парламент, выборный глава государства). Между ними неизбежно возникает институциональная конкуренция. Конституционный строй с этим не просто соглашается, он поддерживает и стимулирует систему "сдержек и противовесов". В результате урегулированный конституционным правом механизм взаимодействия представляющих народ выборных органов становится гарантией защиты граждан от злоупотреблений со стороны публичной власти.
Теория разделения властей считается одной из центральных в конституционно-правовой науке. Вслед за французскими конституционалистами можно без преувеличения сказать, что общество, не признающее разделение властей, фактически не имеет конституции. Идея разделения функций государства на законодательную, исполнительную и судебную была высказана гораздо раньше авторов "классической" теории Дж. Локка и Ш. Монтескье: в частности, об этом писали Аристотель в античные времена, Марсилий Падуанский - в XIV веке. Однако именно Дж. Локк и Ш. Монтескье впервые обосновали мысль, что распределение функций между высшими государственными органами обусловлено не только организационно-функциональными соображениями. Авторы "классической" теории настаивали на том, что обладающие властью люди по объективным причинам склонны ею злоупотреблять. Чтобы устранить произвол и злоупотребление властью, существует одно весьма эффективное средство: учредить три независимых ветви власти, которые взаимно сдерживают и уравновешивают друг друга. Законодательная власть принадлежит народному представительству, исполнительная - монарху, судебная - присяжным заседателям. При такой системе создаются надежные гарантии защиты граждан от неограниченной, суверенной власти государства.
В странах Западной Европы, Северной Америки и ряде иных государств теория Дж. Локка и Ш. Монтескье быстро завоевала признание и уважение. Первоначально она считалась практически аксиомой конституционализма и политического строительства. Но позже в этих странах сложились две авторитетные научные школы, которые если не опровергли "классическую" теорию, то внесли в нее существенные изменения. Это концепция Бенжамена Констана и, следуя терминологии Ф.Ф. Кокошкина, "школа парламентаризма" <10>.
--------------------------------
<10> См.: Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву / Под ред. В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2004. С. 211 - 221.
Основная идея Бенжамена Констана заключалась в необходимости учреждения "четвертой" ветви власти, которой присуща уравновешивающая функция. Между совершенно независимыми друг от друга законодательными, исполнительными и судебными органами неизбежны противоречия и конфликты. Если они ограничиваются мирным соперничеством, конституционная система играет позитивную роль в общественно-политической жизни. Однако в условиях полной независимости законодательной, исполнительной и судебной власти не существует прочных гарантий единства государственной деятельности. В целях гармонизации политической системы и обеспечения равновесия ветвей власти должен быть обособлен институт главы государства, кому и принадлежит "четвертая" (фактически - "первая") власть. Исполнительную власть должны осуществлять не главы государств, а обособленные органы (чаще всего, они именуются правительствами).
Спор между "классиками" теории разделения властей и сторонниками концепции Бенжамена Констана не утихает до настоящего времени. В качестве примера достаточно сослаться на то, что конституционный строй США базируется преимущественно на "классической" модели (Президент является главой исполнительной власти), в то время как конституции большинства европейских стран предпочитают организационное обособление институтов главы государства и высшего органа исполнительной власти. В современной России мы также наблюдаем модель, согласно которой Президент РФ является главой государства, обеспечивающим "согласованное функционирование и взаимодействие" законодательных, исполнительных и судебных органов (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Это, однако, не опровергает тезис о конституционной самостоятельности Федерального Собрания, Правительства РФ и судов, которые не подчинены Президенту РФ в административном смысле (ст. 10 Конституции РФ).
Кроме концепции Бенжамена Констана, важную роль в переосмыслении "классической" теории разделения властей сыграла школа парламентаризма. С точки зрения ее представителей, обособленность ветвей власти нуждается в некотором "смягчении". Политическая система основывается на конкуренции крупных политических партий. В парламенте по результатам очередных выборов складывается сплоченное партийное большинство, которым связаны состав и деятельность правительства. Партия, одержавшая победу на очередных выборах, считается правящей, проигравшая - оппозиционной. В течение срока легислатуры оппозиционная партия критикует правящую, стремясь таким образом к победе на очередных выборах. В результате выборов происходит периодическая "рокировка" правящей и оппозиционной партий, они меняются ролями. Политическая система приобретает свойство "узаконенной раздвоенности". Тем самым гарантируется разумная конкуренция в политической жизни страны. Данный механизм получил широкое распространение во многих зарубежных странах. В определенной мере он развивается в современной России <11>.
--------------------------------
<11> См.: Фадеев В.И. Идеи симфонии властей и соборности и развитие народного представительства в России // Современное общество и право. 2011. N 2. С. 9.
Основное достоинство школы парламентаризма состоит в нахождении дополнительного источника обеспечения политической свободы. Согласно "классической" теории разделения властей, защита общества от произвольной деятельности публичной власти гарантируется самостоятельностью и независимостью законодательных, исполнительных и судебных органов. Это важная, но недостаточная гарантия. Если состав законодательных и исполнительных органов периодически не будет обновляться вслед за изменениями в общественном мнении и политических предпочтениях избирателей, конституционную систему ожидает стагнация <12>. Несмотря на суверенный статус, народ есть недостаточно организованный субъект политической системы. Чтобы стимулировать политическое развитие, необходимы хорошо организованные и, что особенно важно, конкурирующие друг с другом политические партии.
--------------------------------
<12> См., напр.: Карапетян Л.М. Выборы, партии, национальный лидер: политические и конституционно-правовые размышления // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 8. С. 7.
Получив статус оппозиционной, партия стремится к критике правящих политических сил. В отличие от сравнительно пассивной народной массы, оппозиционная партия систематически на профессиональной основе анализирует деятельность правящей партии, обнаруживает просчеты и недостатки проводимой политики. Это становится достоянием общественности и сдерживает правящую партию от произвольных действий. Рано или поздно количественные изменения переходят в качественные: бывшая оппозиционная партия становится правящей, в прошлом правящая - оппозиционной. Смена подобных ролей еще больше стимулирует рост межпартийного соперничества. Теперь уже оппозиционная партия, которую активно критиковали ранее, вынуждена с нарастающей активностью критиковать правящую партию. Все это в совокупности, в перспективе и исторической ретроспективе дает важный синергетический эффект. Гражданское общество дополнительно защищено от произвольных политических решений.
Сказанное, однако, требует ряда оговорок. Соперничество политических партий должно быть исключительно мирным и осуществляться строго в границах конституционного регулирования общественных отношений <13>. Оппозиционная партия не имеет конституционного права на революцию, бунт или мятеж, насильственное изменение конституционного строя или захват власти <14>. Она имеет право на свободу выражения политического мнения, обращенного к потенциальным избирателям. Только очередные выборы способны придать легитимный характер смене правящих и оппозиционных партий. По крайней мере, с конституционно-правовой точки зрения.
--------------------------------
<13> См.: Витрук Н.В. Соблюдение Конституции Российской Федерации как условие модернизации и прогрессивного развития современной России // Современное общество и право. 2011. N 1. С. 10.
<14> См.: Аронов Д.В. Власть и общество в России: поиск компромисса - утопия или реальность (С.А. Муромцев "Записка о политическом состоянии России весною 1880 года") // Современное общество и право. 2013. N 2. С. 3.
Литература
1. Авакьян С.А. О возможных и конституционно легитимных путях изменения баланса властей в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 3.
2. Авакьян С.А. Основы и принципы конституционно-правового положения человека и гражданина в Российской Федерации // Современное общество и право. 2010. N 1.
3. Аронов Д.В. Власть и общество в России: поиск компромисса - утопия или реальность (С.А. Муромцев "Записка о политическом состоянии России весною 1880 года") // Современное общество и право. 2013. N 2. С. 3.
4. Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М.: Юристъ, 2001.
5. Витрук Н.В. Соблюдение Конституции Российской Федерации как условие модернизации и прогрессивного развития современной России // Современное общество и право. 2011. N 1. С. 10.
6. Карапетян Л.М. Выборы, партии, национальный лидер: политические и конституционно-правовые размышления // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 8.
7. Ковалевский М. От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму. М.: Тип. Т-ва И.Д. Сытина, 1906. Т. 1.
8. Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву; Под ред. В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2004.
9. Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Норма, 2001.
10. Котляревский С.А. Конституционное государство. Юридические предпосылки русских Основных Законов; Под ред. В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2004.
11. Коток В.Ф. О развитии форм сочетания народного представительства с непосредственной демократией в СССР // Советское государство и право. 1960. N 12.
12. Руссо Ж.Ж. Об Общественном договоре. М.: Терра, 2000.
13. Фадеев В.И. Идеи симфонии властей и соборности и развитие народного представительства в России // Современное общество и право. 2011. N 2. С. 9.
14. Чичерин Б.Н. Общее государственное право; Под ред. В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2006.
Документ предоставлен КонсультантПлюс
СИЛЬНОЕ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ - СИЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО:
ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
Н.С. БОНДАРЬ, А.А. ДЖАГАРЯН
Бондарь Николай Семенович, судья Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ.
Джагарян Армен Арменович, советник судьи Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук.
В статье в свете национального исторического опыта обосновывается конституционная ценность местного самоуправления как органичного фактора утверждения сильной эффективной государственности России. Доказывается, что свойственные местному самоуправлению начала самостоятельности, самоорганизации определяют его реальный потенциал для повышения качества управления государством, а их игнорирование угрожает ослаблением государственного механизма. Преодоление дефектов муниципальной реформы авторы связывают с последовательной конституционализацией муниципальной демократии на основе практики Конституционного Суда РФ.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальная демократия, государственность, баланс централизации и децентрализации, федерализм, совместное ведение, конституционное правосудие, конституционализация.
A Strong Local Self-government Means a Strong State: Past and Present
N.S. Bondar', A.A. Dzhagaryan
Bondar' Nikolay S., Judge of the Constitutional Court of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor Honored Lawyer of the Russian Federation, Honored Scientist of the Russian Federation.
Dzhagaryan Armen A., Assessor of the Constitutional Court of the Russian Federation, Doctor of Law.
The article justifies the constitutional value of local self-government as the integral factor in strong approval of effective statehood in Russia in the light of national historical experience. It proves that local self-government characteristic of the beginning of autonomy and self-organization determine its real potential for improving the quality of government, and neglecting it threatens the weakening of the state mechanism. Authors connect overcoming of defects of municipal reform with consecutive constitutionalization of municipal democracy on the basis of practice of the Constitutional Court of the Russian Federation.
Key words: local self-government, municipal democracy, statehood, balance of centralization and decentralization, federalism, joint competence, constitutionalization, constitutional justice.
В условиях системного кризиса современного конституционализма, существенными проявлениями которого являются нарастание нравственных и организационно-правовых деформаций традиционных институтов народовластия, так называемый дефицит реальной демократии, "восполняемый" верой в спасительное всесилие государственной бюрократии и одновременно - политической апатией, абсентеизмом индивидуализирующегося общества, все большую остроту приобретают проблемы поиска баланса власти и свободы, индивидуального и коллективного начал в современном обществе, что концентрированно проявляется в растущем внимании к вопросам местного самоуправления.
1. Местное самоуправление: между утопией и реальностью. Местное самоуправление - базовый публично-правовой уровень, на котором формируется и реализуется социально-политическое достоинство личности, воспитываются чувства гражданственности и патриотизма, предприимчивости в сочетании с социальной ответственностью и приверженностью общему благу. Во многом именно с развитием муниципальных институтов народовластия связаны перспективы повышения качества публичного управления, осуществляемого посредством самого населения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: НОРМА, 2008; Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Конституционная ценность муниципальной демократии в России. Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2012.
Реализация ожиданий, питаемых в отношении местного самоуправления, зависит, впрочем, не от самого по себе местного самоуправления, а прежде всего от... государственной власти. Будучи несуверенной, подзаконной формой публичной власти, местное самоуправление связано направлениями конституционно-правовой политики и, как правило, не имеет возможностей для самореформирования, если иметь в виду в особенности те государства, где система организации публичной власти всегда формировалась "сверху вниз" (как это было и есть в том числе в России). Поэтому нужны заинтересованность, политическая воля и целенаправленные согласованные усилия государства и общества по обеспечению стабильного функционирования, развития и тем более - реформирования муниципального уровня публичной власти.
Это тем более важно учитывать, имея в виду, что современное российское местное самоуправление находится не в оптимальном состоянии, а очередной этап его реформирования вряд ли составит конкуренцию - по историческому значению - не только земской реформе Александра II 1864 года. Ставший перманентным процесс преобразований местного самоуправления характеризуется отсутствием последовательности и определенности в понимании самого существа, назначения и перспектив развития местного самоуправления, в том числе в его соотношении с региональной и федеральной государственной властью. Подтверждение этому - действующий Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), насчитывающий более 300 поправок, внесенных в него 116 федеральными законами, в том числе такими, которые определенно отступают от базовой, первоначальной концепции Закона.
Нельзя при этом не обратить внимания и на то обстоятельство, что формулируемые на высшем политическом уровне цели муниципального строительства далеко не всегда получают последовательную законодательную реализацию. Речь идет, например, о необходимости развития местного самоуправления как власти "шаговой доступности" и избегании "бездумного укрупнения" муниципалитетов, обеспечении в полной мере их финансовой состоятельности и автономии; усилении самостоятельности, в особенности крупных и средних городов, где "в основном сосредоточен экономический потенциал страны и наиболее активные граждане", и недопущении того, чтобы передача "в руки региональных властей от Федерального центра многих полномочий и финансовых ресурсов" обернулась "беззащитностью городов перед руководителями регионов" <2>. С этим увязывались также ориентиры на "расширение перечня выборных муниципальных должностей" <3>.
--------------------------------
<2> См.: Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 6 февр.
<3> См.: подп. "з" п. 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2338.
Очередной этап масштабной трансформации местного самоуправления, начатый в мае 2014 г. <4>, нашел обоснование в тех же целях развития "сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах", которая позволила бы в современной России, как и в прежние времена - дореволюционных земств, "совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований" <5>.
--------------------------------
<4> См.: Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 22. Ст. 2770.
<5> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г. // Российская газета. 2013. 13 дек.
Однако по ряду причин, многие из которых лежат вне рамок конституционной юриспруденции, законодательная практика продемонстрировала утилитарно-технократический подход к муниципальным преобразованиям. Возобладали цели повышения уровня "управляемости" территориями и минимизации потенциальных рисков, связанных с неподконтрольным расширением самостоятельности местного самоуправления и инициативными проявлениями муниципального лидерства для социально-политической стабильности, прежде всего на региональном уровне.
Фокус преобразований по существу сместился в сторону определения пределов местного самоуправления в условиях суровости обстановки, что обнажило аксиологический кризис муниципальной демократии. Уже нельзя отмахнуться, полагая маргинальными, от призывов, связанных по существу с ревизией конституционной модели местного самоуправления: "переосмыслить идеалы" местного самоуправления в духе реалистической его трактовки как средства достижения оптимальной схемы решения части внутригосударственных вопросов <6>; отказаться от приверженности "тупиковым ориентирам" европейской местной демократии <7>. В основе этих и им подобных суждений лежат представления о том, что "в России, создававшейся от центра вглубь... все уровни власти исторически были выстроены в вертикаль" <8>, а поэтому сам принцип самостоятельности местного самоуправления якобы "мешает... управлению огромной страной или таким насущным политическим задачам, как очищение всех этажей власти от коррупции", является "неудобным для самих граждан" <9>.
--------------------------------
<6> См.: Соловьев С.Г. Основные идеалы местного самоуправления: современное состояние // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 7. С. 25, 28 - 29.