Одним из основных является вопрос о реализованном в Постановлении Конституционного Суда дифференцированном подходе к оценке законодательных полномочий субъектов Федерации по вопросам структуры органов муниципальной власти на различных уровнях местного самоуправления - базовом поселенческом, с одной стороны, и верхнем территориальном уровне (муниципальные районы, городские округа) - с другой. Насколько объективными и убедительными являются предложенные критерии такой дифференциации? Носят ли они исчерпывающий характер или законодатель может (должен?) их конкретизировать, развивать, дополнять? Если да, то на каком уровне законодательной деятельности это должно получить реализацию - на региональном или федеральном? Это лишь часть вопросов в рамках обозначенной проблемы, которые вполне закономерны, но на которые вряд ли обязан был давать исчерпывающие ответы Конституционный Суд - уже потому, что не все они напрямую вытекают из предмета запроса по рассматривавшемуся делу.
Главный, но не единственный, сформулированный Конституционным Судом критерий - "степень концентрации возложенных на местное самоуправление публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение" (абзац 11 пункта 4.2 мотивиров. части, абзацы 2 и 4 пункта 1 резолют. части Постановления). Из тех же положений текста Постановления с определенностью следует, что для целей дифференцированного определения порядка формирования органов местного самоуправления и статуса в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования следует во взаимосвязи использовать критерии, "отражающие объективные особенности осуществления местного самоуправления". Это предполагает, что определение порядка формирования органов местного самоуправления должно осуществляться прежде всего исходя из нужд и потребностей местного сообщества и в то же время учитывать получившие легальное выражение в законе интересы государства, реализуемые посредством местного самоуправления на конкретной территории (уровне). Иначе говоря, должно обеспечиваться развитие муниципальной демократии в ее объективных пределах, определяемых прежде всего характером, природой муниципальных институтов, складывающихся в конкретных социопространственных условиях, началами субсидиарности в публично-властной организации управления обществом, взаимосвязями муниципальных и государственных (региональных) институтов народовластия.
Концентрация государственных функций на территории (уровне), где осуществляется местное самоуправление, как таковая не предопределяет конкретных содержательных ограничений в отношении применимых моделей организации муниципальной власти, в том числе связанных с прямым волеизъявлением населения, но обосновывает обращение к правовым средствам, призванным обеспечить при осуществлении муниципальной деятельности учет государственных интересов сообразно их уровню, значению, предметной специфике. Законодательное урегулирование способов формирования органов местного самоуправления является одним из многих правовых средств подобного рода. В рамках Федерального закона N 131-ФЗ к ним можно отнести, в частности, следующие возможности субъектов Федерации: наделение правовым статусом, изменение границ и преобразование муниципальных образований (ч. ч. 1.1 и 2 ст. 10, ст. ст. 12, 13); определение видов избирательных систем, подлежащих применению на конкретных уровнях местного самоуправления (ч. ч. 3 и 3.1 ст. 23) - имея в виду, что партийно-пропорциональные начала муниципальных выборов способствуют согласованию местных интересов с общегосударственными; установление квалификационных требований к лицам, замещающим муниципальные должности (ч. 3 ст. 37); меры правового и административного контроля и надзора (в зависимости от правового режима осуществления муниципальными органами власти конкретных полномочий), в том числе подотчетность муниципальных органов при исполнении переданных государственных полномочий органам государственной власти и право последних давать органам местного самоуправления обязательные письменные предписания для устранения выявленных нарушений (ч. ч. 2 и 3 ст. 21); реализуемое в порядке ответственности органов местного самоуправления перед государством досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования, представительного органа муниципального образования (ст. ст. 73 - 74.1). Поскольку вопрос определения способов формирования муниципальных органов власти, как это прямо указано в Постановлении, непосредственно связан с регулированием права на местное самоуправление, включая возможные ограничения (абзац 4 пункта 2.2 мотивиров. части), при его решении следует руководствоваться конституционным принципом соразмерности (что, кстати, подтверждается прямой ссылкой в этой части текста Постановления на норму ч. 3 ст. 55 Конституции).
Установление региональным законом единственного способа формирования органов местного самоуправления требует четкого обоснования необходимости и пропорциональности такой меры, имея в виду, что кумулятивный эффект, возникающий от ее применения в отношении конкретных органов местного самоуправления в сочетании с иными правовыми средствами обеспечения сбалансированной реализации на данной территории (уровне) местных и государственных интересов, не должен парализовать реальную возможность населения муниципального образования оказывать результативное воздействие на решение вопросов местного значения <54>. Не может не учитываться, что расширение посредством установления конкретного способа формирования органов местного самоуправления организационно-кадрового властного потенциала субъектов Федерации во взаимоотношениях с муниципальными образованиями, реализуемое при отсутствии веских оснований, признаваемых в рамках широкого консенсуса, может не усиливать, а ослаблять взаимодействие и согласованность в функционировании муниципальных и региональных органов вследствие придания латентного характера коллизиям и конфликтам, обусловленным невозможностью адекватного муниципально-властного подкрепления потребностей и нужд населения муниципальных образований.
--------------------------------
<54> В то же время важно учитывать, что одно только обеспечение даже наиболее демократичного порядка формирования муниципальных органов для уверенного развития местного самоуправления не является безусловно достаточным. Н.М. Коркунов отмечал по этому поводу, что если выборное лицо "будет постановлено в положение лишь пассивного исполнителя чужих распоряжений, оно не будет в состоянии, несмотря на выборный характер, явиться в своей деятельности представителем местного сообщества". См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. II. 6-е изд. СПб., 1909. С. 496. Этот подход разделял и Н.И. Лазаревский: выборность, полагал он, "представляет существенную ценность не сама по себе, а потому что она гарантирует или по крайней мере при известных условиях может гарантировать действительную независимость выборных органов по отношению к органам коронного управления и вместе с тем может создать тесную связь выборных органов с местным населением". См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. II. Ч. 1. СПб., 1910. С. 51.
Вряд ли можно сомневаться в том, что обозначенный Конституционным Судом критерий "концентрации публичных функций и задач, имеющих по своему характеру государственное значение" отражает объективную специфику верхнего территориального уровня местного самоуправления в виде муниципальных районов и городских округов, которые характеризуются высоким уровнем интеграции в систему государственно-властных отношений. Само создание муниципальных органов власти на этом уровне не является безусловным требованием Конституции, которая исходит из обязательности основанного на естественном компактном расселении людей поселенческого самоуправления: в силу ч. 1 ст. 131 Конституции, местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях. Что касается муниципальных районов и городских округов как верхнего территориального уровня местного самоуправления, то они "присутствуют" в соответствующей норме Конституции посредством указания на возможность осуществления местного самоуправления "...и на других территориях". Устройство этих ("других") территорий сегодня является одним (муниципальные районы, городские округа), завтра может стать другим, что может быть реализовано путем внесения изменений в федеральный закон. Более того, этим же путем (внесением изменений в федеральный закон) данный территориальный уровень организации публичной власти в принципе может получить различное соотношение муниципальных и государственных начал, вплоть до возможности формирования на этих территориальных уровнях местных органов государственной власти <55>. Поселенческий же уровень, в соответствии с Конституцией и правовыми позициями Конституционного Суда, не может не относиться к муниципальному, самоуправленческому уровню.
--------------------------------
<55> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. N 3-П // СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532.
Вместе с тем признание того, что в вопросах территориальной организации местного самоуправления федеральный законодатель обладает дискрецией, не означает, что принимаемые в этой сфере решения могут быть произвольными и не учитывать объективных закономерностей развития местного самоуправления, основанных на взаимосвязях и взаимообусловленности различных уровней его территориальной организации. Сложившаяся двухуровневая территориальная организация местного самоуправления порождена и призвана служить средством преодоления объективных проблем, с которыми столкнулось российское местное самоуправление на конкретно-историческом этапе. Заложенная в Федеральный закон N 131-ФЗ концептуальная конструкция "поселения - для населения, районы - для поселений" обусловлена отсутствием пока еще на поселенческом уровне необходимой материально-хозяйственной и социальной инфраструктуры для самостоятельного решения в полной мере комплекса вопросов жизнеобеспечения населения по месту жительства. Основная идея муниципального района - обеспечение консолидации и эффективного использования ресурсов каждого из поселений на базе принципа солидарности, включая перераспределение источников доходов от наиболее развитого поселения, являющегося, как правило, административным центром района, в пользу периферийных территорий в целях выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения и обеспечения равномерного пространственно-муниципального развития. Отказ от стимулирования муниципальных начал на этом территориальном уровне, связанных с возможностями районного сообщества на основе взаимодействия поселений решающим образом влиять на организацию и осуществление публичной власти, усугубит проблемы поселенческого самоуправления <56>. Это во многом касается и городских округов, которые, хотя и формируются зачастую на базе муниципальных районов, путем "поглощения" поселений (в том числе нередко в ущерб развитию сельских территорий), вместе с тем содержат наиболее высокий социально-экономический потенциал и социокультурные предпосылки для роста основанных на автономии, самоорганизации, экономической самодеятельности и общественно-политическом плюрализме демократических муниципальных институтов.
--------------------------------
<56> Введение двухуровневой модели местного самоуправления имело принципиальный характер. Внесенный Государственным Собранием - Курултаем Республики Башкортостан еще до вступления Федерального закона N 131-ФЗ в силу законопроект, предусматривающий изложение названного Федерального закона полностью в новой редакции, закрепляющей осуществление местного самоуправления именно и только на поселенческом уровне, был отклонен Государственной Думой. См.: проект Федерального закона N 94268-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". URL: https://asozd2.duma.gov.ru.
Постановление Конституционного суда по своему духу ориентирует скорее на узкий, ограничительный подход к восприятию регулятивных полномочий регионального законодателя. Дифференциация муниципальных образований для целей закрепления безальтернативной модели организации местного самоуправления для конкретных муниципальных образований, а также использования различных таких моделей на одном и том же уровне территориальной организации логически увязывается в системе аргументации Постановления с соблюдением принципа юридического равенства муниципальных образований (абзац 9 пункта 4.2 мотивиров. части). Это является серьезным ограничителем для регионального законодателя, который при введении различий должен "объясняться" с помощью формализованных юридически и социально обоснованных критериев, - они же, по смыслу Постановления, должны отвечать целому ряду требований позитивно-содержательного и негативно-ограничительного характера. В позитивном плане используемые критерии должны соотноситься с вытекающими из мотивировочной части Постановления требованиями учета, в частности, таких обстоятельств, как: а) влияющие на осуществление местного самоуправления региональные особенности, связанные с характерными для данного субъекта Федерации географическим положением, численностью и расселением жителей, соотношением городского и сельского населения, исторически сложившейся структурой народного хозяйства и т.д. (абзац 3 пункта 3.1); б) роль публично-территориальной единицы в обеспечении комплексного социально-экономического развития субъекта Федерации (абзац 4 пункта 4.1); в) пространственно-территориальные характеристики, степень концентрации населения и материально-финансовых ресурсов, степень взаимосвязи реализуемых на данной территории (уровне) публичных функций и задач с вопросами, относящимися к ведению субъекта Федерации (абзац 6 пункта 4.1); г) характер и объем участия органов конкретного муниципального образования или вида муниципальных образований в осуществлении функций социального государства на конкретной территории (абзац 7 пункта 4.1); д) наличие на соответствующей территории объектов, имеющих государственное значение (абзац 6 пункта 4.2); е) уровень социально-правовой активности и самоорганизации населения, реально складывающаяся практика местного самоуправления (абзац 1 пункта 2.3).
Что же касается негативных (ограничительных) требований, то критерии дифференциации муниципальных образований не могут быть подчинены лишь одной государственной целесообразности (абзац 5 пункта 4.2); они не могут использоваться, например, для достижения необоснованных преимуществ политической силы, составляющей правящее большинство, равно как и для создания произвольных преград для общественно-политической деятельности своих оппонентов.
В качестве исключительной должна рассматриваться и возможность регионального законодателя дифференцированно подходить к городским поселениям с выделением из их числа таких поселений, которые приближаются по характеристикам к городским округам и к которым на этом основании законодатель субъекта Федерации может применить императивный и безальтернативный способ определения муниципальной власти. Если принимать во внимание, что Федеральный закон N 131-ФЗ, с одной стороны, закрепляет единообразные (недифференцированные) характеристики городских поселений (абз. 3 ч. 1 ст. 2, ст. ст. 11, 14), а с другой - допускает наделение городского поселения статусом городского округа (ч. 2 ст. 11), введение единственного варианта организации муниципальной власти может оправдываться главным образом переходным положением городского поселения как потенциального городского округа (в случае если начатое преобразование в силу процедурных преград, включая отсутствие согласия жителей, оказалось безрезультатным).
Как бы то ни было, к воспроизведению в региональном законе единственной модели формирования органов местного самоуправления даже на верхнем территориальном уровне следует подходить таким образом, что эта мера является оправданной в конкретно-исторических условиях государственного и муниципального развития России, стало быть, соответствующее решение регионального законодателя в каждом конкретном случае должно рассматриваться как временная, ориентированная на учет сложившихся исторических и иных местных (региональных) условий мера. Очевидно, что в конечном счете, применительно ко всем муниципальным образованиям, независимо от их уровня публично-территориальной организации, более демократичным является порядок решения соответствующих вопросов при наличии альтернативных вариантов, включая прямые выборы населением.
Основанное на федеральном законе регулирующее воздействие субъектов Федерации на организацию местного самоуправления должно сообразовываться с закрепленным непосредственно в Конституции (ч. 1 ст. 131) требованием безусловного обеспечения участия населения в определении структуры органов местного самоуправления. Конституционный Суд подчеркнул необходимость поиска согласованных с муниципальными образованиями решений на основе широкого политического диалога и готовности к компромиссам (абзац 12 пункта 4.2 мотивиров. части). Из той же части текста Постановления вытекают ориентиры, связанные с установлением порядка направления соответствующих проектов законов субъектов Федерации в представительные органы муниципальных образований для дачи в определенный срок отзывов на законопроект, что при выявлении расхождения в позициях делает востребованными согласительные парламентские процедуры. Вместе с тем оправданно участие в решении подобных вопросов самого населения муниципального образования как первичного носителя права на осуществление местного самоуправления (в частности, на основе универсализации механизма обеспечения учета мнения населения, заложенного в ч. 7.1 ст. 13 Федерального закона N 131-ФЗ).
Принятое Конституционным Судом Постановление затрагивает существенные аспекты обеспечения федеративных начал муниципального права, не сводимые к вопросам законодательного воздействия на организацию местного самоуправления субъектов Федерации. Конституция отводит в этой сфере приоритетную роль федеральному законодателю (прежде всего п. "в" ст. 71, п. п. "б" и "н" ч. 1 ст. 71, ст. 76). Вытекающее из природы совместного ведения право субъектов Федерации осуществлять в этой сфере опережающее правовое регулирование не дает им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, имеющих универсальное значение как для законодателя в субъектах Федерации, так и для федерального законодателя и в силу этого подлежащих регулированию именно федеральным законом <57>. Это соотносится с установлением в Конституции повышенного уровня защиты прав местного самоуправления от ограничений, которые могут вводиться именно и только федеральным законом, что предопределено не только общей нормой, содержащейся в части 3 статьи 55, но и специальной нормой статьи 133.
--------------------------------
<57> См.: абзац второй пункта 7 мотивиров. части Постановления Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. N 19-П // СЗ РФ. 2003. N 52 (ч. 2). Ст. 5101.
В условиях новых подходов к разграничению полномочий в муниципальной сфере особое значение приобретает гарантирующая роль федерального законодателя по отношению к местному самоуправлению. Как прямо указано в Постановлении, федеральный законодатель вправе предусмотреть конкретные основания участия субъектов Федерации в законодательном регулировании порядка формирования органов местного самоуправления, но только (!) "обеспечивая при этом необходимые гарантии, исключающие произвольное ограничение самостоятельности населения в осуществлении местного самоуправления" (абзац 2 пункта 2.3 мотивиров. части). Это предполагает, в частности, закрепление требований, обеспечивающих определенность в установлении конкретных критериев дифференциации муниципальных образований для целей использования различных способов формирования органов местного самоуправления, а также гарантий обязательного учета мнения муниципального сообщества применительно к принимаемым на уровне субъекта Российской Федерации соответствующим решениям.
Причем соответствующие федеральные гарантии местного самоуправления необходимы не только на поселенческом, но - не в меньшей степени - и на верхнем территориальном уровне (муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением). Отдавать на откуп субъектам Федерации обустройство этих важнейших публично-территориальных образований не просто сомнительно, но недопустимо и опасно, в том числе с точки зрения возможности их "отрыва" от федеральной власти и в конечном счете создания предпосылок для избыточной фрагментации политико-правового пространства единого федеративного государства.
Местное самоуправление - основа не региональной, но всей системы российской государственности. В этом - залог и гарантия сильного демократического правового социального федеративного государства Российского, основанного на сильном, эффективном, с точки зрения демократических начал организации и функционирования, местном самоуправлении.
Литература
1. Авакьян С.А. Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010.
2. Берман Г. Дж. Западная традиция права: эпоха формирования / Пер. с англ. 2-е изд. М.: Изд-во МГУ; Инфра-М; НОРМА, 1998.
3. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: НОРМА, 2008.
4. Васильев В.И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности // Журнал российского права. 2015. N 9.
5. Васильчиков А.И. О самоуправлении (Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений): В 3-х т. 3-е изд. СПб., 1872. Т. I, II.
6. Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Конституционная ценность муниципальной демократии в России. Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2012.
7. Ильин И.А. Наши задачи. Статьи. 1948 - 1954 гг. Т. 1. М.: Айрис-пресс, 2008.
8. Кареев Н.И. Западноевропейская абсолютная монархия XVI, XVII и XVIII веков: общая характеристика бюрократического государства и сословного общества "старого порядка". М., 2009.
9. Катков М.Н. О самодержавии и конституции. М.: Печатня А.И. Снегиревой, 1905.
10. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. II. 6-е изд. СПб., 1909.
11. Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица: Сб. статей. СПб., 1902.
12. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. II. СПб., 1910.
13. Лешков В.Н. Русский народ и государство. История русского общественного права до XVIII в. М., 1858.
14. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования: итоговый доклад. М.: Экон-Информ, 2009.
15. Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование / Под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Эксмо, 2010.
16. Муравьев А.А. Развитие системы регионального управления Российским федеративным государством. М., 2007.
17. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006.
18. Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию: Посильные соображения. М.: Патриот, 1990.
19. Соловьев С.Г. Основные идеалы местного самоуправления: современное состояние // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 7. С. 24 - 29.
20. Судакова С.В. Принцип самостоятельности местного самоуправления: особенности современного правопонимания и реализации. Воронеж: ФГБОУ ВПО "Воронежский ГАУ", 2015.
21. Тимофеев Н.С. У истоков современной модели местного самоуправления России: к 25-летию Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 6. С. 63 - 68.
22. Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. Часть IV. М., 1905.
23. Черкасов А.И. Кризис представительной демократии на местном уровне в зарубежных странах и механизмы его преодоления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. N 1. С. 27 - 29.
Документ предоставлен КонсультантПлюс