Как уже было сказано к органам исполнительной власти в Республике Беларусь относятся Правительство – Совет Министров, система республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь (министерства, государственные комитеты, комитеты при Совете Министров Республики Беларусь), а также местные органы исполнительной власти (исполнительные комитеты и местные администрации районов в городах).
Являясь центральным органом государственного управления, Правительство наделено широкими полномочиями, позволяющими ему эффективно воздействовать на общественные отношения.
Правительство - это коллегиальный центральный орган государственного управления Республики Беларусь, осуществляющий в соответствии с Конституцией исполнительную власть и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти.
Правительство вступает в тесные взаимоотношения с другими органами государственной власти, прежде всего, с Президентом и Национальным собранием.
В отличие от некоторых других отдельных государств (например, США) Конституция Беларуси прямо предусматривает образование и деятельность Правительства как коллегиального органа государственной власти, осуществляющего функции управления. Его основные полномочия закреплены в Конституции.
Основные полномочия Правительства предусмотрены в Конституции Республики Беларусь (ст.ст. 106 - 108). Они детально раскрываются в Указе Президента № 289 от 5 мая 2006 г. с изм. и доп. «О структуре Правительства Республики Беларусь»[29] Согласно Конституции и указанному Закону в экономической сфере Правительство обеспечивает проведение единой экономической политики; регулирует деятельность всех отраслей экономики Республики Беларусь, принимает меры по их развитию; разрабатывает прогнозы, концепции, государственные программы экономического и социального развития Республики Беларусь, другие программы и обеспечивает их реализацию; разрабатывает основные направления развития экономики в целом, ее отдельных отраслей, принимает меры по ускорению научно-технического прогресса; разрабатывает основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь и принимает меры по их реализации; принимает меры по обеспечению оптимальных темпов развития производства, роста национального дохода и его рационального распределения; выступает от имени собственника в отношении имущества, являющегося собственностью Республики Беларусь, организует управление государственной собственностью; имеет право создавать, реорганизовывать, ликвидировать предприятия, организации, учреждения, объединения, имущество которых находится в собственности Республики Беларусь; содействует интеграции экономики Республики Беларусь и экономики других государств с учетом интересов Республики Беларусь, вносит соответствующие предложения Президенту Республики Беларусь и в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь; устанавливает экономическую ответственность субъектов хозяйствования за нарушение порядка осуществления хозяйственной деятельности, если эта ответственность не была установлена законами Республики Беларусь и актами Президента Республики Беларусь; в пределах полномочий, предоставленных Президентом Республики Беларусь, регулирует внешнеэкономическую деятельность, в том числе определяет меры тарифного и нетарифного регулирования ввоза (вывоза) товаров (работ, услуг) на территорию (с территории) Республики Беларусь, обеспечивает привлечение иностранных инвестиций; создает условия для свободного предпринимательства на основе равноправия всех форм собственности; осуществляет единую государственную политику в области использования и охраны земель, в пределах своих полномочий производит изъятие и предоставление земельных участков; координирует инвестиционную деятельность с учетом приоритетных направлений социально-экономического развития государства; определяет государственную страховую политику; обеспечивает проведение единой государственной политики в области использования и экономии энергетических и материальных ресурсов, принимает меры по обеспечению Республики Беларусь этими ресурсами и др.
В области бюджета и финансов Правительство обеспечивает проведение единой финансовой и денежно-кредитной политики; ежегодно разрабатывает и представляет Президенту Республики Беларусь для внесения в Национальное собрание Республики Беларусь проект республиканского бюджета и отчет о его исполнении; предоставляет в порядке, установленном Президентом Республики Беларусь, правительственные гарантии; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой государственной политики цен и тарифов, совершенствованию системы цен и тарифов; исходя из главных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, определяет меры по обеспечению сбалансированности денежных доходов и расходов населения, улучшению финансового состояния отраслей экономики и использованию кредитных ресурсов, а также совместно с Национальным банком Республики Беларусь регулирует обменный курс белорусского рубля; обеспечивает привлечение, распределение и использование кредитов, формирующих внешнюю задолженность Республики Беларусь; определяет государственную политику в области защиты прав потребителей; осуществляет взаимодействие с Национальным банком Республики Беларусь, в том числе имеет право получать статистическую и другую информацию о деятельности банков.
В области занятости и труда Правительство принимает меры по реализации гражданами Республики Беларусь права на труд, то есть права на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, образованием, профессиональной подготовкой и с учетом общественных потребностей, а также на здоровые и безопасные условия труда; разрабатывает и осуществляет меры по рациональному размещению производительных сил, проведению в жизнь соответствующей политики народонаселения; осуществляет меры по формированию и совершенствованию мотивационного механизма трудовой активности, усилению роли материальных и моральных стимулов в повышении эффективности и качества труда; осуществляет единую государственную политику, направленную на обеспечение полной и эффективной занятости трудоспособного населения, в том числе за счет совершенствования отраслевой структуры народного хозяйства и территориального размещения производительных сил; устанавливает минимальный размер заработной платы, а также в пределах своих полномочий определяет формы, системы и размеры оплаты труда работников государственных учреждений; определяет государственную миграционную политику.
Правительство призвано осуществлять широкий спектр мероприятий в социально-культурной сфере. Оно обеспечивает проведение единой государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения; создает условия для поддержания установленного законодательством Республики Беларусь уровня социального обеспечения; принимает меры по обеспечению социальной защиты граждан, совершенствует систему социальной защиты; принимает меры по совершенствованию системы профессиональной ориентации, создает условия для получения профессионально-технического образования, обучения новым специальностям, переподготовки и повышения квалификации с учетом общественных и производственных потребностей; принимает меры по предупреждению инвалидности и организации реабилитации инвалидов; определяет и реализует наиболее эффективные пути повышения доходов семьи, стипендий, пенсий, других социальных пособий, выплат; разрабатывает и осуществляет социально-экономические меры по улучшению положения женщин, укреплению и поддержке семьи, обеспечивает контроль за соблюдением предоставленных женщинам прав и гарантий; осуществляет меры по формированию и реализации государственной молодежной политики; принимает меры по развитию и укреплению сети государственных общеобразовательных, профессионально-технических, средних специальных и высших учебных заведений; обеспечивает проведение государственной политики в области обеспечения санитарно-эпидемического благополучия населения, основных направлений развития и совершенствования системы здравоохранения, применения в этой сфере новых методов управления; содействует развитию физической культуры и спорта; осуществляет меры по развитию и улучшению работы учреждений культуры, архивных учреждений, обеспечивает охрану историко-культурного наследия, реставрацию и консервацию памятников, умножение и широкое использование культурных ценностей, в том числе народного творчества, для духовного и эстетического воспитания граждан, повышения их культурного уровня, а также содействует развитию профессионального искусства, литературы, национального книгоиздания и периодической печати; создает условия для свободного развития культуры всех национальных общностей, проживающих в Республике Беларусь; проводит государственную политику, направленную на сохранение и развитие белорусского и русского языков, создание надлежащих условий для развития языков других национальных общностей, проживающих на территории Республики Беларусь; принимает меры по обеспечению права граждан Республики Беларусь на свободу вероисповеданий; обеспечивает проведение единой научно-технической государственной политики и др.
В области окружающей среды Правительство определяет государственную политику в области охраны окружающей среды, порядок использования природных ресурсов; определяет государственную политику в области гидрометеорологической деятельности; осуществляет меры по охране, научно обоснованному использованию природных ресурсов и улучшению окружающей среды; определяет государственную политику в области обеспечения технической, ядерной и радиационной безопасности потенциально опасных объектов, предупреждения аварий и катастроф; обеспечивает разработку и реализацию государственных экологических программ; утверждает перечень особо ценных природных ресурсов и объектов окружающей среды; определяет порядок учета и ведения государственных кадастров природных ресурсов, осуществления мониторинга окружающей среды; принимает решения о создании заповедников, национальных парков, заказников и иных особо охраняемых природных территорий республиканского значения, утверждает положения о них и их границы; утверждает порядок разработки экологических мероприятий, установления лимитов использования природных ресурсов и размещения отходов производства; объявляет в необходимых случаях отдельные участки территории Республики Беларусь зонами чрезвычайной экологической ситуации; организует работы по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и принимает меры по ее реализации; обеспечивает развитие системы экологического воспитания и обучения граждан.
В области обеспечения законности и правопорядка принимает меры по обеспечению прав и свобод граждан, защите интересов государства, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; обеспечивает гарантированные Конституцией Республики Беларусь, законами и предусмотренные международными обязательствами государства права и свободы граждан, защиту личности от любых противоправных действий, посягательств на жизнь, здоровье, имущество, честь и достоинство, а также защиту гражданина Республики Беларусь как на территории Республики Беларусь, так и за ее пределами; определяет основные направления правовой работы в органах государственного управления; руководит в пределах своей компетенции деятельностью республиканских органов государственного управления по обеспечению правопорядка и законности, реализации государственных программ борьбы с преступностью; осуществляет меры по предотвращению создания и деятельности политических партий, общественных объединений и религиозных организаций, имеющих целью насильственное изменение конституционного строя либо ведущих пропаганду войны, социальной, национальной, религиозной и расовой вражды, а также препятствующих исполнению гражданами их государственных, общественных, семейных обязанностей или наносящих вред их здоровью и нравственности.
В области обеспечения национальной безопасности и обороны принимает меры по защите национальной безопасности и обороноспособности, независимости и территориальной целостности Республики Беларусь, кроме осуществляемых Президентом Республики Беларусь или другими определенными им государственными органами; решает вопросы военного строительства, обеспечения Вооруженных Сил и других воинских формирований Республики Беларусь всем необходимым для надежной вооруженной защиты республики, а также строительства и размещения на территории Республики Беларусь оборонных объектов; осуществляет контроль за подготовкой граждан к военной службе и призывом их на военную службу, а также регламентирует воинский учет призывников и военнообязанных; руководит в пределах своей компетенции подготовкой народного хозяйства Республики Беларусь к работе в режиме и условиях военного времени, а также его мобилизационным развертыванием; вносит на утверждение Президенту Республики Беларусь мобилизационные планы Республики Беларусь, планы накопления материальных ценностей в мобилизационном резерве; осуществляет в соответствии со своей компетенцией руководство гражданской обороной Республики Беларусь.
В области внешней политики Правительство осуществляет координацию деятельности в сфере отношений Республики Беларусь с другими государствами и международными организациями; принимает практические меры по реализации и защите внешнеполитических интересов Республики Беларусь; проводит переговоры и заключает международные договоры по вопросам, относящимся к его компетенции; принимает меры по обеспечению выполнения международных договоров Республики Беларусь. [30 ст14 –18]
Правительство осуществляет ряд других полномочий, в частности, в кадровой сфере, руководит деятельностью республиканских органов государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами. Правительство активно взаимодействует по ряду вопросов, прежде всего, в законодательной сфере, исполнении законов с Национальным собранием, а также местными Советами депутатов.
В части четвертой ст. 106 Основного Закона указано, что Правительство состоит из Премьер-министра, его заместителей и министров. В состав Правительства могут входить и руководители республиканских органов управления. В соответствии с п. 7 ст. 84 Конституции структуру Правительства определяет Президент. Он же назначает на должность и освобождает от должности заместителей Премьер-министра, министров и других членов Правительства.
Количество членов Правительства, в том числе и заместителей Премьер-министра, определяется Президентом Республики Беларусь.
Структура Правительства неоднократно совершенствовалась. В соответствии с законом в состав Правительства могут входить не только Премьер-министр, его заместители, министры, но и руководители иных республиканских органов государственного управления. В настоящее время состав Правительства определяется Указом Президента Республики Беларусь № 289 от 5 мая 2006 г. с изм. и доп. «О структуре Правительства Республики Беларусь» [29].
В состав Совета Министров Республики Беларусь входят по должности Премьер-министр Республики Беларусь, заместители Премьер-министра Республики Беларусь, Полномочный представитель Президента Республики Беларусь - Заместитель Премьер-министра Республики Беларусь, Глава Администрации Президента Республики Беларусь, Председатель Комитета государственного контроля, Председатель Правления Национального банка, Президент Национальной академии наук Беларуси, министры, Председатель Комитета государственной безопасности, Председатель Государственного комитета пограничных войск, Председатель Государственного комитета по авиации, Председатель Государственного таможенного комитета, Председатель Государственного военно-промышленного комитета, Председатель Государственного комитета по науке и технологиям, Председатель Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ.
Постоянно действующим органом Совета Министров Республики Беларусь является его Президиум в составе Премьер-министра Республики Беларусь, его заместителей, Полномочного представителя Президента Республики Беларусь - Заместителя Премьер-министра Республики Беларусь, Главы Администрации Президента Республики Беларусь, Председателя Комитета государственного контроля, Председателя Правления Национального банка, Министра экономики, Министра финансов, Министра иностранных дел.
Работой Правительства руководит Премьер-министр. В соответствии со ст. 106 Конституции Премьер-министр:
1) осуществляет непосредственное руководство деятельностью Правительства и несет персональную ответственность за его работу;
2) подписывает постановления Правительства;
3) в двухмесячный срок после назначения представляет Парламенту программу деятельности Правительства, а в случае ее отклонения представляет повторную программу деятельности Правительства в течение двух месяцев;
4) информирует Президента об основных направлениях деятельности Правительства и о всех его важнейших решениях;
5) выполняет другие функции, связанные с организацией и деятельностью Правительства.
Иные полномочия Премьер-министра определяются законами, указами Президента, постановлениями Правительства. При этом Премьер-министр решает наиболее важные вопросы. Премьер-министр помимо осуществления руководства деятельностью Совета Министров также решает общие вопросы экономической реформы, вопросы международных финансово-кредитных организаций, обороны, внутренних и иностранных дел, юстиции, бюджета и финансов. В Правительстве он курирует работу наиболее важных структурных подразделений Аппарата.
Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Республики Беларусь. До сформирования нового Правительства по поручению Президента Правительство, заявившее о сложении полномочий, продолжает осуществлять свои полномочия.
Формирование Правительства обычно начинается с назначения Президентом Премьер-министра. Оно осуществляется с согласия Палаты представителей.
В состав исполнительного комитета помимо его председателя входят заместители (заместитель) председателя исполкома, управляющий делами (в сельских, поселковых, городских (городов районного подчинения) - секретарь) и члены исполнительного комитета.
Отличительным признаком организации управленческой власти на местах является отсутствие параллельных структур (представителей центральной власти и органов управления, формируемых на местном уровне).
Местное управление осуществляют местные исполнительные комитеты (облисполкомы, райисполкомы, горисполкомы, сельские и поселковые исполкомы), а также местные администрации в районах городов. В составе исполнительных комитетов создаются управления, отделы, им подчиняются коммунальные предприятия и организации.
Две ветви власти участвуют в формировании исполнительных комитетов. Так, председатель областного исполнительного комитета назначается Президентом Республики Беларусь и утверждается областным Советом [24 ст.7].
Кандидатура на эту должность считается утвержденной, если за нее проголосовало большинство депутатов от числа избранных. В случае, если Совет депутатов не утвердил кандидатуру, Президент Республики Беларусь в том же порядке вносит другую кандидатуру. При повторном отказе областного, Минского городского Советов депутатов утвердить кандидатуру, назначенную на должность председателя исполнительного комитета, решение Президента Республики Беларусь, принятое по этой или иной кандидатуре, является окончательным. Законодательством предусматриваются основания для освобождения председателя исполнительного комитета от должности [16 с. 21].
Назначение председателя исполнительного комитета на должность и освобождение его от должности оформляется Указом Президента Республики Беларусь.
Кандидатуры заместителей председателя исполнительного комитета, управляющего делами и персональный состав исполнительного комитета председатель областного исполнительного комитета должен согласовать с Президентом, после чего вправе произвести соответствующие назначения.
Назначение на должность и освобождение от должности председателей районных (городских) исполнительных комитетов и представление их кандидатур на утверждение районных (городских) Советов депутатов осуществляется председателем областного исполнительного комитета. Он же принимает окончательное решение о назначении председателей районных (городских) исполнительных комитетов в случае повторного отказа соответствующих Советов депутатов утвердить предложенные кандидатуры.
Исполнительным и распорядительным органом на территории района в городе является местная администрация с правами юридического лица. Местные администрации входят в систему органов исполнительной власти и являются органами местного управления [14 с. 65].
В состав местной администрации входят глава местной администрации, его заместители и члены местной администрации.
Глава местной администрации назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке. Заместитель (заместители) главы местной администрации назначается на должность и освобождается от должности председателем городского исполнительного комитета. Другие члены местной администрации, а также ее сотрудники назначаются на должность и освобождаются от должности главой местной администрации.
Исполнительная власть является ветвью единой государственной власти, но она не может отождествляться с видом (формой) государственной деятельности. Суть такой деятельности - не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна и исполнительной деятельности, равно как и системе органов исполнительной власти, а также государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Государственное управление - более широкая институция, включающая в себя и социальные проявления исполнительной власти. Внутренняя же структура исполнительной власти не есть сама эта власть. Аналогично, видимо, должен решаться и вопрос о соотношении исполнительной власти и исполнительно-распорядительной деятельности. Понятие "исполнительная власть" и понятие "исполнительно-распорядительная деятельность" как стержневое в государственном управлении не являются тождественными, поскольку первое более статично и представляет собой содержательное, сущностное выражение, отражение динамики государственно-управленческой деятельности и своего рода ее следствие (кстати, это подтверждает и исторически более позднее появление концепции "разделение властей", нежели "разделение труда"). Поэтому вряд ли оправданно считать "исполнительную власть" базовой категорией. Она аккумулирует в себе лишь значительную часть этой деятельности, но далеко не всю государственно-управленческую деятельность и не всех органов государства в целом и органов государственного управления в частности.
Что же касается второго подхода, то есть когда "орган исполнительной власти" понимается шире, нежели "орган государственного управления", то он настолько нетрадиционен, что требует разъяснения (толкования) законодателем.
По мнению автора, сложилась настоятельная необходимость выработки единого понимания исполнительной власти как самостоятельной ветви единой государственной власти и системы органов исполнительной власти в целом.
По природе исполнительная власть неразрывно связана с процессом повседневного управления страной, что предопределяет определенный и динамичный характер ее деятельности, требующей соответствующей нормативной базы в виде многочисленных подзаконных актов, издаваемых в пределах ее компетенции. Эффективность функционирования исполнительной власти возможна лишь при условии, если создана устойчивая, централизованная, жестко иерархичная ее вертикаль, позволяющая точно и своевременно проводить в жизнь принятые решения.
Орган исполнительной власти – это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности. Она образована в соответствии с законодательством, наделена правом выступать по поручению государства, призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами, заниматься межотраслевым управлением.
Специфику любого органа государственной власти составляет то, что он осуществляет задачи и функции государства и выступает от его имени, наделен государственными властными полномочиями. Эти полномочия состоят в праве органа издавать юридические акты от имени государства, и эти акты являются обязательными для тех, кому они адресованы, применять меры, обеспечивающие реализацию юридических актов, в том числе меры убеждения, стимулирования и принуждения.
Система органов исполнительной власти осуществляет исполнительную и распорядительную деятельность. На данную систему государственной власти возложена организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая определенными органами государства и должностными лицами на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Правительству и ряду определенных должностных лиц.
Органы исполнительной власти (органы государственного управления) - это исполнительно-распорядительные органы, ведущие повседневную оперативную работу по государственному управлению общественными процессами в интересах общества или его части (политическими силами, стоящими у власти).
Органы исполнительной власти предназначены в первую очередь для исполнения законов, издаваемых органами законодательной власти. Во исполнение законов ей предоставлено право активных действий, а также право принятия подзаконных нормативных актов.
В пределах своей компетенции органы исполнительной власти наделяются необходимой для их нормального функционирования оперативной самостоятельностью. На них возлагаются все ответственные задачи по правовому регулированию и руководству различными сферами жизнедеятельности общества и государства. Эти задачи, равно как место и роль органов управления в государственном аппарате, закрепляются в конституционных и обычных правовых актах.
Сторонники концепции разделения властей не спорят с идеей единства государственной власти, но отвергают ее организационно-правовое единство. При таком подходе исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти.
В действующих конституционных положениях и в текущем законодательстве используются термины "исполнительная власть", "органы исполнительной власти", "государственное управление", "органы государственного управления", "центральный орган государственного управления", "местное управление", "местные органы управления", "исполнительные и распорядительные органы". Вместе с тем в законодательстве Республики отсутствуют такие понятия, как "система исполнительной власти", "система органов исполнительной власти". Разобраться в сложившемся многообразии терминов достаточно сложно.
Конституция Республики Беларусь наряду с понятием "исполнительная власть" употребляла и другое - "система органов исполнительной власти" (п.2 ч.1 ст.100). Оно не раскрывалось, но согласно Указа Президента Республики Беларусь № 289 от 5 мая 2006 г. с изм. и доп. «О структуре Правительства Республики Беларусь» [29] Правительство определялось как центральный орган исполнительной власти (ч.1 ст.1). Вместе с тем повсеместно встречался термин "министерства и другие центральные органы управления Республики Беларусь" [25, ст.5]. Действующая редакция Конституции не только не устранила неясности в понятийном аппарате, связанные с исполнительной властью, но, на наш взгляд, внесла дополнительные элементы бессистемности в результате механического "соединения" теории разделения властей с теорией разделения труда. Так, исчезло понятие "система органов исполнительной власти", но наряду с "органами исполнительной власти" (ст.107) постоянно употребляется термин "органы государственного управления" (ст.84, 106, 107). Как уже отмечалось, до вступления в силу Конституции Республики Беларусь 1994 года [20] классификация органов государства была более четкой. Они делились на органы государственной власти (Советы народных депутатов), государственного управления (исполнительные и распорядительные органы - Правительство, исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов и т.д.) и правоохранительные (органы правосудия, арбитража и прокурорского надзора).
Анализ действующих конституционных положений дает основания сделать вывод, что законодательная власть в Республике Беларусь принадлежит трем субъектам: избирательному корпусу путем республиканского референдума, Национальному собранию и Президенту. К сожалению, приходится отмечать, что Конституция Республики Беларусь и текущее законодательство не дают ясного представления о понятии, системе, структуре и назначении исполнительной власти. Не определена также функциональная сфера исполнительной власти и не разграничены предметы ведения и полномочия между ее органами на каждом уровне системы. Все это не позволяет четко установить соотношение понятий "орган исполнительной власти" и "орган государственного управления". Например, согласно ч.1 ст.106 Конституции исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство - Совет Министров Республики Беларусь - центральный орган государственного управления. В то же время в ст.107 Конституции закреплено положение, что Правительство Республики Беларусь руководит системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти.
В действующем законодательстве понятия "орган исполнительной власти" и "орган государственного управления" используются либо как равнозначные (хотя, как правило, в законодательстве понятие "орган исполнительной власти" используется редко), либо "орган исполнительной власти" понимается шире, нежели "орган государственного управления" (см., например, абз.2 ст.107 Конституции, ст.1, Указ Президента № 289 от 5 мая 2006 г. с изм. и доп. «О структуре Правительства Республики Беларусь» [29]) Понятно, что отождествление понятий "исполнительная власть", "государственное управление" не может претендовать на точность и универсальность, так как под органом государственного управления понимаются и Правительство, и исполнительный комитет, и министерства, ведомства, и администрация государственного предприятия, организации и учреждения. Однако далеко не все перечисленные органы (должностные лица) могут именоваться органами исполнительной власти. В этой связи возникает вопрос и о структурных образованиях исполнительного аппарата (отделы, управления, комитеты). Таким образом, исполнение, как практическое выражение исполнительной власти, видимо, не может быть отождествлено с механизмом или системой государственного управления.
Исходя из вышесказанного, автор видит необходимость создания нормативного правового акта, основная цель которого заключается в кодификации законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области государственного управления и местного самоуправления, путем комплексного правового регулирования данных общественных отношений, возможном заполнении пробелов, согласованном развитии и применении законодательства о государственном управлении и местном самоуправлении, установлении новых правовых категорий, отвечающих современным требованиям государственного развития, с введением в максимально возможной степени норм прямого действия.
Нормативный правовой акт основан был бы на принципе отнесения отдельных правовых норм по характеру регулируемых ими общественных отношений к нормам, регулирующим схожие общественные отношения, регламентирующим вопросы государственного управления и местного самоуправления. Критерием кодификации актов законодательства о государственном управлении и местном самоуправлении выбран был бы критерий повышения эффективности правового регулирования в рассматриваемой области общественных отношений, включающий как общие вопросы государственного управления и местного самоуправления и его отдельных компонентов, так и вопросы, связанные с этой деятельностью.
Исходя из вышеизложенного, государственное управление могло бы быть определено в нормативном правовом акте как одна из форм деятельности уполномоченных государственных органов, состоящая в практической осуществлении государственно-властных полномочий, а так же в непосредственном руководстве социально-политическими, социально-культурными отраслями, хозяйственной и межотраслевыми сферами деятельности на основе и во исполнение законов.
При определении в нормативном правовом акте понятия «органы государственного управления» за основу могло бы быть использовано определение «государственного органа», используемое в Законе Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь» [23]. В соответствии с данным Законом под государственным органом понимается образованная в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами организация, осуществляющая государственно-властные полномочия в соответствующей сфере (области) государственной деятельности. Для целей данного нормативно-правового акта под государственными органами понимаются также государственные учреждения и иные государственные организации, обеспечивающие деятельность Президента Республики Беларусь или государственных органов, работники которых в соответствии с законодательными актами, закрепляющими их правовой статус, являются государственными служащими.
В силу объективно существующей сложной нормативной природы рассматриваемых общественных отношений, наиболее приемлемым вариантом кодификации в рассматриваемой области является закрепление в нормативном правовом акте исходных, наиболее важных положений, определяющих деятельность Правительства Республики Беларусь, республиканских органов государственного управления, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, органов государственной управления, не входящих в систему органов исполнительной власти, а также органов местного управления и самоуправления.
В содержательном плане основой для регламентации соответствующих отношений на уровне нормативного правового акта, станут Указ Президента № 289 от 5 мая 2006 г. с изм. и доп. «О структуре Правительства Республики Беларусь» [29] и закон Республики Беларусь от 20 февраля 1991 г. № 617-XII «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [25].
К предмету правового регулирования нормативного правового акта следовало бы отнести общественные отношения, возникающие в процессе организации и функци<