Второй путь адаптации права к действительности предполагает изменение самих процедур принятия новых законов, чтобы не повторять ошибки прошлого.
Законодательные процедуры должны обязать правительство аргументирование доказывать по каждому законопроекту, что такой закон нужен, что выгоды от его принятия больше возможных издержек. Иначе в будущем вновь придется обращаться к политике упрощения, дерегулирования и децентрализации. Законотворчество должно быть гласным и контролироваться избирателями. Необходимо публиковать проекты законов и учитывать мнение общественности.
В отличие от Перу, почти все развитые демократии так или иначе контролируют правительственное законотворчество. Для нас же демократия сводится к тому, чтобы каждые пять лет избирать новое правительство, которое получает карт-бланш на все время пребывания у власти и порывает связи с нами до следующих выборов. Это превращает плохое законотворчество — законотворчество без консультаций с населением — в серию сюрпризов, что мы и наблюдаем. В стране, где исполнительные органы издают почти 99% всех норм и правил, а парламент — лишь оставшийся 1%, едва ли можно удивляться тому, что правовая система — в лучших меркантилистских традициях! — далека от действительности и нужд рынка и ориентирована на обслуживание перераспределительных синдикатов и централистского волюнтаризма.
Демократическая система законотворчества, напротив, может; использовать нормы и положительную практику, стихийно порождаемые как в легальном, так и в теневом секторах. Поскольку такая система способна постепенно осваивать текучую реальность жизни, законы будут выражать порядок, основанный не на умозрительных представлениях центрального правительства, а на нуждах и надеждах перуанских граждан. Другое преимущество демократизации законотворчества в том, что удастся лучше использовать рассеянные в обществе знания. В стране, где миллионы людей взаимодействуют друг с другом миллиардами способов и осуществляют тысячи контрактов, где тесно переплелись разнообразные культуры, жизненные уклады и точки зрения, в этой стране вне демократических процедур законотворчества власти не могут иметь доступ ко всей информации, необходимой для формирования работоспособных правил и норм.
Скажем больше: коль скоро в стране существует разделение труда, то существует и разделение знаний. Следовательно, более эффективно и оправданно создавать законы на основе знаний, рассеянных в народе, а не на основе рекомендаций групп официальных лиц или их советников. Источником спонтанно возникающих норм и правил является опыт всего населения и его суждения о возможных последствиях, а не соображения узкого круга лиц. Демократическая процедура разработки норм и правил укрепляет позиции групп менее организованных и менее влиятельных, чем перераспределительные синдикаты. Гласность законотворчества препятствует появлению поразительных законов, которые перераспределяют средства в пользу этих синдикатов. В отличие от членов перераспределительных синдикатов, наше население разнородно и рассеяно, а значит и более уязвимо. Демократическая система могла бы заставить правительство доказывать обществу необходимость нового закона и гарантировать, что ни одна группа населения не будет жить за счет другой. Это усилило бы политическое влияние общественности, которая, кроме всего прочего, больше всех потеряла от меркантилистских норм и правил. Это также означает, что правители постоянно несли бы ответственность перед общественным мнением, а не только каждые пять лет.
Для демократизации правовой системы следует публиковать законопроекты и анализировать их будущие возможные выгоды и издержки. Это улучшит качество и уменьшит количество меркантилистских законов и правил.
Публикация законопроектов
Следует публиковать проекты законов, затрагивающих экономическую и социальную жизнь, чтобы каждый, кого они касаются, мог высказать свои взгляды, представить возражения, сформулировать комментарии и предложения. Это сделает возможным мобилизацию общественного мнения против законов и правил, затрудняющих экономическую деятельность или направленных на обогащение определенных групп.
Предварительная публикация дает государству доступ к взглядам общества по поводу каждого законопроекта. Если законодатели подготовили плохие законы, реакция публики покажет, что эти законы необходимо улучшить. Связь с публикой позволяет демократизировать систему управления в целом. Когда такой связи нет, когда бюрократия — почти единственный канал получения информации, — правительство костенеет.
Анализ в терминах издержки — выгоды
Публикация законопроектов должна сопровождаться анализом возможных социально-экономических последствий в терминах издержек и выгод. Государственные деятели обязаны показать, чем их предложения лучше других. Нужно, чтобы обсуждение вышло за рамки чисто юридических критериев и учитывало возможное воздействие этих законов даже на третьи стороны.
Требование, чтобы правительство подкрепляло каждый законопроект анализом возможных издержек и выгод, послужит решению по меньшей мере трех задач. Во-первых, станет возможным выявлять и почти автоматически исключать законы, создающие ненужные препятствия. Во-вторых, поскольку многие меркантилистские правила и законы не имеют внушающей доверие основы, будет трудно доказать полезность вредных идей информированному и бдительному обществу. В-третьих, появится механизм отмены законов, хотя и оправданных в какой-то степени, но приносящих больше вреда, чем пользы. Необходимость проведения анализа в терминах издержек и выгод может оказать дисциплинирующее воздействие на правительство и заставить его отвергнуть несовершенные законопроекты еще до публикации. Это означало бы, что если проект закона опубликован-, то для этого существуют определенные основания, и заинтересованные группы будут иметь возможность подтвердить или опровергнуть мнение правительства.
Все описанные здесь методы демократизации правовой системы отвечают критериям политики упрощения, дерегулирования и децентрализации. Использование одного метода часто способствует достижению сразу нескольких целей.
Несомненно, нужны и многие другие изменения. Во многих областях ответственность государства следует расширить. Следовало бы обсудить и степень вмешательства государства в различные сферы жизни. Вообще говоря, нужно признать, что в Перу государственное вмешательство обычно чрезмерно и пагубно. Существуют убедительные свидетельства того, что государство перекрывает большинству населения доступ к законной хозяйственной деятельности, что никак не способствует экономическому прогрессу, защите собственности и контрактов или правосудию. В лучшем случае такое вмешательство усложняет жизнь всем и каждому. Если бы нам удалось реализовать предлагаемые меры, возникли бы условия, чтобы правовая система стала положительным фактором развития страны. Основой законов стали бы общие нормы поведения, и правовая система получила бы способность включить в себя спонтанно возникающие экономические и социальные структуры, укрепляя тем самым производительные и регулирующие возможности населения. С достижением этих целей хорошие законы получат преобладание.