Прежде всего деятели как легального, так и теневого секторов должны быть интегрированы единой правовой и экономической системой, исключающей дискриминацию. Это позволит всему населению в полной мере реализовать свою созидательную энергию.
Когда говорят об интеграции легального и теневого секторов, одни имеют в виду «иллегализацию» деятелей легального сектора и освобождение их от правовых ограничений, а другие — «легализацию» теневиков и сокращение отрицательных последствий внелегальности. Такая интеграция должна фактически означать две вещи: устранение бесполезных ограничений в легальной системе и возможность любому желающему войти в новый легальный сектор.
История показывает, что развитое общество возникло в странах, где мигрантов удалось интегрировать в структуры общества и где были созданы институты, дававшие каждому шанс участвовать в производстве. Там, где источником успеха стали производство нужных стране товаров и услуг, а не государственные привилегии, имели место прогресс, процветание и, разумеется, интеграция. В странах, где правовые институты никак не отреагировали на процесс миграции, значительного процветания не было достигнуто, нарастали волнения, происходили вспышки насилия.
Изменить правовые институты — задача не из легких. Для этого необходимо определить наиболее тяжелые и неотложные проблемы страны, понять, какие правовые институты наиболее эффективно открывают возможности инициативы и предприимчивости, какие — поощряют предпринимательские качества, необходимые для создания богатства и какие способствуют координации усилий, нацеленных на эффективное использование ресурсов.
В этой связи внелегальная система показывает нам, что прежде всего и сильнее всего перуанцы ценят надежные права собственности, правовую защиту контрактов и свободу предпринимательства. Они хотят иметь вспомогательные законные инструменты, которых у них нет сейчас. Кроме того, они хотят устранения по возможности всех мешающих правовых норм. Наконец, они хотят во многих областях деятельности заменить государство частными организациями. Таким образом, минимальная программа интеграции страны потребует упрощения и децентрализации правительственной бюрократии и окончательного дерегулирования и деполитизации хозяйственной жизни. Рассмотрим эти положения.
Упрощение
Под «упрощением» мы понимаем оптимизацию функционирования правовых институтов за счет устранения дублирующих и ненужных законов. Упрощение затрагивает не корни меркантилистской системы, а лишь' некоторые ее следствия.
Упрощение требует, чтобы мы выявили наиболее вредные нормы права, повышающие издержки легального и теневого секторов, в том числе издержки доступа к ним. Такие издержки ведут к растранжириванию ресурсов, ограничивают возможности легального сектора адаптироваться к меняющимся экономическим обстоятельствам и препятствуют полному раскрытию возможностей теневиков.
Эти три проблемы задевают и потребителей, которые страдают от снижения качества товаров и услуг и от роста цен. И то и другое имеет причиной чрезмерность регулирования и снижение эффективности предприятий. Эти же проблемы задевают работников и поставщиков, доходы которых сокращаются из-за того, что их вклад в дело используется менее эффективно.
Упрощение означает использование методов уже хорошо известных в развитых странах как «дебюрократизация». Сюда входит замена правил, определяющих методы достижения определенных целей, правилами, определяющими сами цели или стандарты. Это облегчает бремя тех, кто должен подчиняться соответствующим регламентам, поскольку у них открывается возможность искать более рациональные и эффективные методы достижения заданных законом стандартов. Сокращается волокита и обеспечиваются более эффективные средства контроля за соблюдением требований закона.
Упрощение также предполагает измерение дееспособности вновь принятых законов, эффективность и необходимость которых еще не ясны. Здесь инструментом являются так называемые «закатывающиеся законы», то есть такие, действие которых автоматически прекращается после определенного срока. Только если опыт показал полезность закона, его действие возобновляется.
Чтобы сократить количество бумажной работы, производимой правительством, можно увязать программы сокращения бумагооборота с распределением бюджета — чем меньше волокиты, тем больше бюджетных средств. Другой вариант — сделать бюрократическую деятельность гласной, чтобы публика видела, на каких законах или обычаях зиждется канцелярская практика, и, соответственно, оказывала давление в пользу исключения вредной и ненужной административной практики.
По большей части упрощение означает снижение издержек без изменения политической системы. Когда перуанские правительства говорят о сокращении бюрократии, они обычно имеют в виду упрощение. Правительства готовы изменить закон, если это не затрагивает их полномочий.
Децентрализация
Под «децентрализацией» мы имеем в виду передачу законодательной и административной ответственности от центрального правительства местным и региональным правительствам, чтобы приблизить власти к реальной жизни и насущным проблемам. Это означает предоставление местным правительствам права не согласовывать с центром решения по всем региональным проблемам, которые не могут оказать отрицательного воздействия на остальную часть страны.
Децентрализация не есть «деконцентрация», что часто путают. Когда отделение сельскохозяйственного банка открывается в Пиуре, а Конституционный суд в Арекуипе, это — деконцентрация. Децентрализация означает передачу части законодательных и других прав местным правительствам. Деконцентрация же есть просто передача некоторых функций из центра в провинции.
Подобно упрощению, децентрализация не изменяет основ меркантилистской системы, поскольку сговор между правительствами и привилегированными группами может иметь место как на локальном, так и на национальном уровне. Децентрализация может играть весьма важную вспомогательную роль в осуществлении перемен, поскольку она позволяет местным правительствам конкурировать между собой, а населению — оценивать: кто облегчает хозяйственную жизнь, а кто — нет. Территория с лучшими законами получит преимущество, и там будут оседать предприниматели, а другие будут соперничать с ней, что приведет к повышению качества законотворчества по всей стране.
Далее, поскольку внелегальность возникает вследствие недостатка связи между правителями и управляемыми, то передача права принятия решений на местный уровень, где дистанция между ними меньше, может улучшить положение дел. Более того, большинство проблем, связанных с внелегальной деятельностью, существуют лишь на местном уровне.
Хотя некоторые общие законы способны разрешить проблемы значительной части населения, массу вопросов можно эффективно обсудить и решить лишь на более низком уровне. И, наконец, децентрализация решений облегчает экспериментирование и нащупывание подходов к общим решениям.
Хотя передача полномочий была лишь частичной и ограниченной, делегирование муниципальным правительствам в 1980 г. права принимать решения по жилищным вопросам сократило время получения соответствующих документов и разрешений в провинции Лима в 4—5 раз.
Дерегулирование
Под «дерегулированием» мы понимаем рост ответственности и возможностей для частных лиц и сужение их для государства. Как и демократическое законотворчество, дерегулирование затрагивает самые корни меркантилизма. Дерегулирование включает деполитизацию экономики, чтобы защитить государство от манипуляций перераспределительных синдикатов, а экономику — от политиков, также как некогда церковь была отделена от государства. Хотя все экономические, религиозные и политические системы взаимозависимы и образуют основу социального порядка, каждая нуждается в значительной автономии, чтобы никто не жил за счет других.
Нужно освободить экономику от политических маклеров, от произвола законодателей и паразитических интересов. Политическую жизнь, в свою очередь, нужно освободить от влияния экономических властных структур. Ее эффективность и устойчивость следует увеличить, ограничив число решаемых проблем. Нам нужно сильное и эффективное государство, а для этого оно должно оставить детали и подробности частным лицам, а на себя взять создание базовых условий для развития.
На практике дерегулирование означает следующее. Контроль за исполнением хозяйственного законодательства должен быть передан из рук бюрократического аппарата суду. Следует предоставить доступ к рынку всем и каждому. Государство должно заниматься только тем, чего не могут отдельные люди. И, наконец, необходимо делегировать добровольным структурам и объединениям ответственность за то, что они способны делать лучше, чем кто-либо еще.
Выполнение первого положения отобрало бы у государства право ограничивать или предоставлять доступ к производству. Тем самым была бы сужена возможность государства решать, кто может производить, а кто — нет, какие нужны товары и услуги, по какой цене и в каких количествах. Это не приведет к хаосу. Дерегулирование означало бы высвобождение государственных ресурсов для поддержания прямых и эффективных правил игры, для предотвращения злоупотреблений свободой. Перенаселенность, антисанитария и грязь, беспорядок и отсутствие координации, характерные в основном для внелегальной деятельности, показывают, насколько неэффективны попытки управлять производством напрямую и насколько важнее укреплять систему внеконтрактной ответственности, чтобы ликвидировать, корректировать или наказывать за неблагоприятные последствия индивидуальной деятельности.
Государству требуется общедоступная, быстрая и эффективная система правосудия. Нужно отказаться от административного контроля экономики и передать в руки судебных органов контроль за исполнением правил и законов. Благодаря этому государство отойдет от управления ресурсами и сосредоточится на управлении правосудием, чтобы гарантировать соблюдение закона и не оставлять безнаказанным ни одного нарушения. Опыт развитых стран показывает, что гораздо разумнее нацелить общественные усилия на создание эффективной и честной системы судебных органов, которые будут обеспечивать законопослушность частных лиц — организаторов работы производительного аппарата страны, чем пытаться превратить государство в хорошего предпринимателя. Интервенционистскому государству нужны бюрократы, инспектора, делопроизводители, экономисты, бухгалтеры и другие чиновники. Их число сокращается с упрощением законов, поскольку система судебных органов нормально функционирует при относительной немногочисленности тяжущихся, а не когда в тяжбы вовлечены огромные массы граждан.
Вот почему так важно реформировать и расширить судебную систему,, арбитраж, систему мировых судей и вообще все институты, способные поддерживать порядок без окостенелости, коррупции и расточительства, сопровождающих прямое государственное вмешательство в экономическую жизнь.
Государство должно также предоставлять правовые инструменты, облегчающие экономическое развитие. Это означает такое изменение правовых институтов, которое бы сделало владение собственностью повсеместным и бесспорным, и каждый мог бы быть уверен в получении законных выгод от вложения труда или капитала.
Мы увидели, что рыночные механизмы работают не вполне гладко и не очень надежно. Значит, государству необходимо стимулировать людей к совместной деятельности, к объединению труда, идей, капиталов и ресурсов, и обеспечить кооперирование механизмами контрактного права. Бизнес и контракты должны стать простым делом, а результаты сделок предсказуемыми, ибо без этого невозможно развитие эффективного рынка.
Мы полагаем, что дерегулирование должно также включать делегирование функций и власти тем легальным или внелегальным частным институтам, которые, как мы увидели, работают сегодня лучше, чем государство. При соответствующих полномочиях они справятся с решением определенных задач лучше, чем государство.
Предоставив частным лицам, судебной системе и внелегальным организациям решение этих новых задач, государство получит возможность выделять больше ресурсов на проработку проблем, непосильных частным лицам и организациям: на охрану природных ресурсов и общественной собственности, защиту национального достояния, обеспечение личной безопасности граждан, контроль монополий, систему транспорта и образования, — т.е. на все то, чего частный сектор сделать не может.
Одной из основных обязанностей государства является перераспределение ресурсов в пользу беднейших и менее удачливых членов общества, что, впрочем, не следует рассматривать как оправдание привилегий немногим в ущерб остальным. Вполне оправдано желание, чтобы среди многих функций государства была и функция перераспределения. Главное, чтобы перераспределение ресурсов в пользу нуждающихся не наносило ущерба производству, занятости и сбережениям. Если перераспределение останется предлогом для того, чтобы по-прежнему нарушать права собственности, чрезмерно стеснять возможности ее использования или ослаблять гарантии исполнения договоров, в этом случае Перу останется слаборазвитой страной. Стремясь излечить последствия бедности таким способом, мы лишь усилим ее глубинные причины. Перераспределение, следовательно, должно принимать такие формы, которые не разрушают экономические стимулы, как это происходит в случае перераспределения денег через налоги. Понятное стремление к перераспределительной справедливости не должно вредить справедливости производительной.
Легко видеть, что цели дерегулирования те же, что и у политики меркантилизма, включая землю, труд, кредит, образование, транспорт, безопасность и помощь обделенным. Разница в том, что дерегулированное государство достигает этих целей, не подменяя рынок, а усиливая его. Следовательно, нужно не устранять внелегальную деятельность, а интегрировать ее, легализовать и поощрять. Чтобы преодолеть частные монополии и олигополии, нужно не заменять их государственными монополиями, а открыть доступ к рынку для всех. Демократизация кредита требует поощрения конкуренции между финансистами, а не национализации кредита и подчинения власти политиков и бюрократов.
Короче говоря, все мы, и в легальном и в теневом секторах, нуждаемся в справедливых и эффективных законах, в устранении произвола государства.