Признание Советом Безопасности наличия угрозы или нарушения международного мира и безопасности (ст. 39)
Ряд авторов (например, М. Осман, А. Кассессе) отстаивают точку зрения, что признание ситуации угрожающей международному миру и безопасности при недостаточности мер, предпринимаемых Советом, дает государствам право применять принудительные меры для обеспечения исполнения требований соответствующей резолюции 15. Рассмотрим правовые последствия такого признания. После окончания "холодной войны", ввиду интернационализации внутренних конфликтов, потоков беженцев, наращивания вооружений и др., Совет Безопасности отошел от рассмотрения международного мира исключительно как отсутствия вооруженных столкновений между государствами16. В резолюциях Совета Безопасности, принятых после окончания "холодной войны", наличие угрозы международному миру и безопасности провозглашается в случаях:
1) внутреннего конфликта в стране: резолюция 161(1961) от 21 февраля 1961 г. (Конго (Заир));
2) массового нарушения прав человека/гуманитарного кризиса/геноцида: резолюции 751(1992) от 24 апреля 1992 (Сомали), 940(1994) от 31 апреля 1994 г. (Гаити);
3) нелегитимности правительства, сопровождающейся массовыми нарушениями прав человека: резолюция 221(1966), от 9 апреля 1966 г. (Южная Родезия);
4) потоков беженцев, что дестабилизирует обстановку в регионе и способствует эскалации конфликта: резолюция 812(1993) от 12 марта 1993 г. (Руанда);
5) возобновления боевых действий: резолюция 846(1993) от 22 июня 1993 г. (Руанда);
6) невыполнения обязательств по урегулированию проблемы: резолюции 875(1993) от 16 октября 1993 г. (Гаити), 1441(2002) от 8 ноября 2002 г. (Ирак);
7) распространения в стране оружия: резолюция 775(1992) от 28 февраля 1992 г. (Сомали);
8) бандитизма: резолюция 775(1992) от 28 февраля 1992 г. (Сомали);
9) совершения террористических актов: резолюции 1373(2001) от 28 сентября 2001 г. (Афганистан), 1511(2003) от 16 декабря 2003 г. (Ирак);
10) угрозы распространения оружия массового поражения: резолюция 1441(2002) от 8 ноября 2002 г.
Данный перечень не является исчерпывающим. Как справедливо отмечает британский юрист П. Маланчук, возможность применения государствами односторонних принудительных мер при наличии угрозы международному миру и безопасности открыла бы дорогу для произвола государств17 (например, ситуация в Косово). На наш взгляд, даже в наиболее серьезных случаях, например при наличии гуманитарного кризиса или констатации Советом факта нарушения мира, признание Советом Безопасности ситуации угрожающей международному миру и безопасности не является санкцией на применение вооруженной силы. Ввиду того что "угроза международному миру" является еще более широким понятием, чем акт агрессии, страны не имеют права принимать ответные вооруженные меры без явно выраженной санкции Совета Безопасности, если не имело место вооруженное нападение18. В этом случае, однако, правовым основанием деятельности государств будет являться статья 51 Устава, а не резолюция Совета Безопасности.
В результате признания ситуации как угрожающей международному миру и безопасности она изымается из сферы внутренней компетенции вовлеченных государств и представляет интерес для всего мирового сообщества. Исключение ситуации из внутренней компетенции государства в таких случаях, однако, не означает права других стран вмешиваться в нее, тем более с применением вооруженной силы. Изъятие из статьи 2(7) Устава распространяется только на принудительные меры, принимаемые на основании главы VII, т. е. на действия, осуществляемые Советом Безопасности или в рамках полученных от него полномочий. Таким образом, исходя из формулировки статьи 39, признание Советом ситуации как угрожающей международному миру и безопасности является необходимой предпосылкой принятия им принудительных мер, однако не представляет собой санкции на обеспечение исполнения соответствующих резолюций отдельными странами и, следовательно, не оправдывает применения вооруженной силы.
Признание Советом Безопасности угрозы международному миру и безопасности как санкционирование им деятельности в порядке самообороны
До настоящего момента имели место 3 попытки (Корейский кризис, кризис в Персидском заливе, борьба с терроризмом) провозгласить признание Советом угрозы международному миру и безопасности в качестве санкции на применение силы в порядке самообороны. Рассмотрим соответствующие резолюции.
Резолюция 84(1950), пункт 1: "[Совет Безопасности] приветствует быструю и энергичную поддержку правительствами и народами Объединенных Наций резолюций 82(1950) и 83(1950), принятых Советом 25 и 27 июня 1950 г., относительно оказания помощи Корейской Республике в ее обороне против вооруженного нападения и восстановления таким путем в этом районе международного мира и безопасности".
Резолюция 661(1991), преамбула: "...подтверждая неотъемлемое право на индивидуальную и коллективную самооборону, в ответ на вооруженное нападение Ирака на Кувейт в соответствии со статьей 51 Устава".
Резолюция 1368(2001) от 12 сентября 2001 г., преамбула: "...признавая неотъемлемое право на индивидуальную и коллективную самооборону в соответствии с Уставом".
По нашему мнению, пытаясь определить статус мер, направленных на обеспечение исполнения резолюций Совета Безопасности, упоминающих право государств на индивидуальную и коллективную самооборону, необходимо принимать во внимание формулировку статьи 39: "Совет Безопасности определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомендации…" и статьи 51 Устава ООН: "Настоящий Устав ни в коей мере не затрагивает неотъемлемого права на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение на члена Организации, до тех пор, пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности…"
Децентрализованный механизм статьи 51 и централизованная система главы VII являются неотъемлемыми элементами существующей системы безопасности. Вооруженное нападение всегда нарушает международный мир. Очевидно, что государства пытаются интерпретировать резолюции Совета как санкционирующие самооборону именно тогда, когда оснований для применения силы на основании статьи 51 Устава недостаточно. Вследствие этого интерпретация признания Советом Безопасности угрозы международному миру, как санкционирующей самооборону, расшатывает рамки самообороны и открывает возможность для злоупотреблений со стороны отдельных государств. Решая вопрос о правомерности применения силы, в таких случаях необходимо сначала определить, как соотносится осуществление права на самооборону с деятельностью Совета Безопасности и может ли признание Советом угрозы международному миру рассматриваться как санкция самообороны?
Существует мнение, что государства могут осуществлять самооборону только до тех пор, пока Совет Безопасности не начнет действовать19. На наш взгляд, однако, ввиду "неповоротливости" Совета и возможности вето со стороны его постоянных членов, принятие Советом Безопасности вопроса к своему рассмотрению не налагает запрета на осуществление самообороны. Трудно ожидать, что жертва вооруженного нападения прекратит сопротивление после осуждения Советом Безопасности акта агрессии, если агрессор продолжает свои действия. Действия в порядке самообороны, однако, не должны противоречить мерам, предпринимаемым Советом для поддержания и восстановления международного мира и безопасности.
Согласно Уставу ООН применение принудительных мер Советом Безопасности может иметь место в случаях угрозы международному миру и безопасности, нарушения мира или акта агрессии. Любое из данных понятий шире, чем вооруженное нападение — единственное основание для самообороны в соответствии с Уставом ООН. Несмотря на то что в настоящий момент существует мнение (например, О. Н. Хлестов, С. Д. Мерфи, Н. Дж. Шрийвер) о том, что начало XXI в. характеризуется появлением нестандартных ситуаций и что, например, террористический акт 11 сентября может быть квалифицирован как вид вооруженного нападения, служащий основанием для самообороны20, данная позиция не пользуется общим признанием в международно-правовой доктрине. Противниками подобного подхода выступают, например, российские исследователи С. В. Глотова, Н. В. Прокофьев, И. И. Лукашук21. Применение силы в порядке самообороны после констатации Советом угрозы международному миру привело бы к необоснованному расширению данного права. Несомненно, использование принудительных мер к государству-нарушителю в таких случаях возможно, однако оно осуществляется на основании санкции Совета Безопасности ООН в рамках функционирования системы коллективной безопасности, а не на основании права на самооборону. Обращение к институту самообороны являлось бы, таким образом, попыткой подмены уже существующих терминов и механизмов.
Цели и принципы осуществления данных механизмов также различны. Целью самообороны является прекращение вооруженного нападения на территорию государства. Совет Безопасности стремится обеспечить международный мир и безопасность. Государства обладают правом на самооборону, если они стали жертвой вооруженного нападения (т. е. данное обоснование может применяться исключительно при межгосударственных конфликтах). Более того, в резолюциях Совета Безопасности право на самооборону упоминается со ссылкой на статью 51 Устава ООН. Поэтому расширительное толкование самообороны как включающей превентивные меры или меры, направленные против негосударственных акторов международного права (как в случае провозглашения войны против международного терроризма), противоречит самим этим резолюциям.
Согласно статье 39 Устава ООН Совет Безопасности принимает рекомендации или решает, какие меры следует предпринять в соответствии со статьями 41 и 42. Таким образом, круг мер, принятие которых может быть санкционировано Советом Безопасности, ограничен. Совет Безопасности лишь дает оценку правомерности ответных действий, предпринимаемых государством-жертвой. Факт вооруженного нападения констатируется страной самостоятельно, и он не может санкционировать применение мер в порядке самообороны. Вследствие этого признание Советом Безопасности ООН права на индивидуальную и коллективную самооборону в преамбулах резолюций 661(1990) и 1368(2001) не является санкцией на применение государствами принудительных мер, а представляет собой лишь констатацию правомерности действий государств в случае, если вооруженное нападение имело место, что особенно актуально в отношении резолюции 1368(2001), так как в момент ее принятия автор нападения не был известен. Вследствие этого признание Советом Безопасности ситуации, угрожающей международному миру и безопасности, не может быть использовано в качестве санкции для осуществления права на самооборону.