Великобритания не имеет писаной конституции, сформулированной в виде единого, основного закона. В основе государственного устройства лежат важнейшие парламентские статуты, конституционные обычаи, решения высших судебных органов (прецедентное право). Среди существующих законов большое конституционное значение имеют: Великая хартия вольностей 1215 года, Билль о правах 1689 г., Акт о личной свободе 1679 г., Закон о престолонаследии 1701 г., Закон о парламенте, Закон об отправлении правосудия, законы, касающиеся избирательной системы и др.
Исторические особенности развития государства обусловили нестандартный характер британской конституции. Особенности конституции относятся к форме, но не касаются ее содержания или сущности. По форме британская конституция имеет комбинированный, несистематизированный характер; она слагается из двух частей – писанной и неписаной. Такой характер имеют все отрасли английского права; поэтому конституционное законодательство кажется не очень четким, определенным. Британскую конституцию часто называют неписаной, имея ввиду то обстоятельство, что она никогда не была «записана» в едином акте, Писанная и неписаная ее части имеют, в свою очередь, различные, весьма разнообразные источники.[13]
Писанная часть включает в себя статусное право, т.е. принятые в различные годы и даже эпохи парламента, регулирующие вопросы конституционного характера, но ни один из этих законов не является основным законом, и судебные решения (прецеденты), имеющие своим предметом вопросы, носящие тот же конституционный характер. Хотя судебные решения объективно имеют писанный, т.е. зафиксированный на бумаге, характер, тем не менее доктрина относит их к неписаной части права. Выражение «писанный» закон означает закон, формально принятый парламентом, неважно зафиксирован он на бумаге или нет, а термин «неписанный» закон употребляется для обозначения закона, не принимавшегося парламентом.
Судебные решения составляют систему «общего права»; они затрагивают главным образом права и свободы граждан, а также отношения различных государственных органов. Судебных прецедентов огромное множество; наибольшее значение из них имеют решения высших судебных инстанций, особенно палаты лордов – верховной судебной инстанции страны. Ее решения обязательны для всех судов.
К собственно неписаной части относятся конституционные соглашения, нигде юридически не зафиксированные, но регулирующие, как правило, важнейшие вопросы государственной жизни. Эти соглашения, или система обычного права, рассматриваются в Великобритании как основа конституционного права. Обычай представляют сложившиеся на практике правила, не пользующиеся судебной защитой. Королевские прерогативы, например, составляют часть обычного права. Они включают нормы, регулирующие назначение министров, коллективную ответственность кабинета министров, роспуск парламента, заключение международных договоров, объявление войны и др. На практике эти прерогативы осуществляются короной (монархом) по получении одобрения правительства, находящегося у власти. Суверенитет парламента – фундаментальный принцип британского конституционного права – также является принципом обычного права. Он неоднократно признавался судами; в частности, в 1840 г. судом было подтверждено право парламента судить своих членов за нарушение своих прав и привилегий, в 1884 г. судом было подтверждено полное право парламента распоряжаться своими внутренними делами.[14]
Исторически конституционные соглашения имеют различное происхождение. Они возникают в силу обстоятельств в результате межпартийной борьбы; играет роль и медленная эволюция существующей практики, приспособление ее к меняющимся условиям. Никто не может заставить соблюдать конституционный обычай; для этого нет какого-либо специального органа. Парламент – теоретический хранитель суверенитета – в любой момент может предложить новое правило, отменив или упразднив предыдущий обычай. Не существует точного списка конституционных соглашений. Практически они действуют во всех элементах британской политической системы.
Статутное право носит фрагментальный характер; парламентских актов по конституционным вопросам насчитывается около четырех тысяч, и это число постоянно увеличивается. Некоторые акты парламента могут рассматриваться как чисто конституционные, целиком посвященные какому-либо вопросу конституционного регулирования. К ним, в частности, относятся несколько законов о составе, взаимоотношениях и полномочиях палат парламента (законы о парламенте 1911 и 1949 гг., Акт о пэрах 1963 г.); законы о правовом положении личности, например Хабеас корпус акт 1679 г., Билль о правах 1689 г., (правда, эти акты теперь носят скорее исторический характер, поскольку были постепенно почти полностью заменены позднейшими законами в области уголовного и уголовно – процессуального права); законы об избирательном праве (акты о народном представительстве 1949, 1969, 1974 гг. и др.); законы о местном управлении (акты о местном управлении 1972 и 1985 гг.). Конституционные нормы содержатся и в законах, в которых регулирование подобных норм является частью акта наравне с другими вопросами, Например, в Акте о министрах короны 1975 г. наравне с вопросами конституционного характера содержится много положений, относящихся к административному праву. Конституционные нормы могут содержаться и в актах делегированного законодательства.[15]
Своеобразная система английского конституционного права в целом, безусловно охватывает все стороны этого регулирования, но каждый из входящих в это право компонентов – судебные решения, закон или какой-либо обычай – не претендует на роль общих принципов; все они, как правило, обязаны своим происхождением частным случаям, отдельным потребностям, вызвавшим необходимость в дополнении, приспособлении существующего порядка разрешения тех или иных вопросов к новым обстоятельствам.
Названные источники конституции, однако, постепенно эволюционируют: заметно ослабевает роль прецедентного права, казуистический партикуляризм которого препятствует созданию единообразных правовых норм. В то же время такие преимущества судебных прецедентов, как гибкость и эластичность, объясняют заинтересованность правящих кругов в сохранении общего права. Несомненно, что британская конституция по форме очень отличается от других конституций капиталистических стран, хотя и не является абсолютно уникальной. Подобную форму имеет новозеландская конституция. Основной закон Канады 1982 г. с изданием Акта о Канаде приобрел систематизированный характер, включив в себя 25 актов, начиная с 1867 г. регулирующих как конституционные, так и не конституционные вопросы, и оставив за своими пределами некоторые нормы чисто конституционного характера (например, касающиеся избирательного права).
Особенности британской конституции объясняются условиями политического развития страны. Она формировалась под воздействием борьбы между буржуазией, которую представлял парламент (точнее, его нижняя палата общин), и дворянством, интересы которого выражал монарх. После прихода к власти буржуазии на формировании конституции отражается политическая борьба рабочего класса за свои права и интересы. Конституция Великобритании содержит ряд уступок требованиям трудящихся.[16]
Своеобразная форма британской конституции влечет ряд последствий; прежде всего, входящие в нее компоненты исключают какой-либо особый порядок их принятия, изменения или отмены. Другими словами, конституция относится к числу гибких, т.е. изменяемых с соблюдением обычной процедуры в парламенте или в условиях обычного судопроизводства. Следующая особенность – отсутствие органов конституционного контроля, так как невозможно сопоставлять издаваемые акты, принимаемые судебные решения с уже существующими парламентскими законами и действующими судебными решениями, если эти законы и решения не обладают повышенной юридической силой. Тем более нельзя определить, соответствует ли издаваемый акт конституционным соглашениям, нигде юридически не зафиксированными.
Важнейшая часть любой писаной конституции – хартия, билль или отдельный раздел, посвященный основным правам человека. В британской конституции такого обобщающего раздела или акта нет; несколько законодательных текстов содержат лишь отдельные права и свободы, регулируют главным образом вопросы, связанные с произвольным арестом, с правами сторон в судопроизводстве. Политические права устанавливаются несколькими актами парламента (о народном представительстве 1983 г. и др.), многие права и свободы определяются судебными прецедентами.
Для британской конституции в большей мере, чем для других основных законов капиталистических стран, свойственен формализм, разрыв с действительностью. Этому способствует и то обстоятельство, что многие нормы, институты, органы, созданные очень давно, иногда несколько веков назад, официально продолжают действовать, не будучи отмененными. Будучи конституционной монархией, Великобритания формально управляется монархом с весьма обширными юридическими полномочиями. При монархе состоит тайный совет, который опять же по конституции помогает управлять ему страной. Все законодательные, исполнительные и судебные органы формально получают свою власть от монарха, Фактически же страной управляет правительство, а точнее премьер – министр, в подчинении которого находится и парламент. Тайный совет существует и поныне, но монарх не является «хозяином» даже этого органа; его состав формируется помимо монаршей воли.
Палата лордов состоит из наследственных пэров, принцев королевской крови, представителей пэров Шотландии, пожизненных ирландских пэров и высших духовных и судебных сановников.
Численный состав палаты законом неустановлен. Однако, как правило, в работе палаты принимает участие около 80–90 человек.
Юридически законодательным органом является палата общин, которую часто и именуют парламентом. Она состоит из 630 депутатов, избираемых прямым и тайным голосованием.
Активным избирательным правом пользуются английские подданные обоего пола, достигшие возраста в 18 лет год и проживающие в соответствующем избирательном округе к моменту регистрации избирателей. В стране действует мажоритарная избирательная система.
В состав правительства входят министры, возглавляющие соответствующие министерства, министры, не имеющие в своем подчинении конкретных ведомств и выполняющие по указанию премьер-министра определенные поручения, лорд-канцлер, занимающийся юридическими и конституционными вопросами, лица, возглавляющие юридические учреждения (генеральный прокурор и др.), а также парламентские секретари и заместители министров.
В правительстве существует руководящее ядро – кабинет, состоящий из группы министров, отбираемых премьер-министром.[17]
Премьер-министром фактически всегда становится лидер политической партии, получившей на выборах большинство мест в палате общин. Занимая исключительное место в системе государственных органов, премьер – министр обладает огромной компетенцией, позволяющей ему влиять на все стороны политической жизни страны. Премьер-министр (является одновременно первым лордом казначейства и министром по делам гражданской службы) располагает обширными полномочиями по назначению высших должностных лиц в государстве: подбирает членов кабинета и министров, которые утверждаются монархом в соответствии с его характеристиками, дает рекомендации, а фактически самостоятельно формирует высший состав англиканской церкви, выдвигает высших судебных лиц, высших чиновников гражданской администрации. В отличие от других капиталистических стран в Великобритании существует особое понятие правительства. Оно охватывает два органа: само правительство, включающее всех министров, в таком составе никогда не собирающихся вместе, и кабинет, в который входит около 20 членов правительства, как связанных с процессом управления отдельными отраслями народного хозяйства, так и не имеющих к этому никакого отношения. Названная структура правительства сложилась в силу исторических причин. Особенности структуры нисколько не влияют на развитие установившейся тенденции, направленной на свертывание коллегиальных форм в деятельности правительства в пользу одного лица – премьер-министра и отражающей организационную консолидацию и совершенствование государственного аппарата.
Законодательная власть согласно британской конституции принадлежит парламенту, состоящему из монарха, палаты лордов и палаты общин. Формализм пронизывает и эту «ветвь» государственной власти. Родоначальник всех буржуазных парламентов – британский парламент в целом и палата общин, как важнейшая его часть, – утратили свою прежнюю зависимость в решении государственных дел; большинство его полномочий осуществляется под руководством кабинета министров через механизм партийного контроля.
Кажущийся олицетворением малоподвижности, консерватизма, хранителем средневековых традиций британский парламент, однако, постоянно приспосабливается к меняющимся условиям. Это утверждение, в частности, относится к его внутренней структуре. В 1967 г. была введена должность парламентского комиссара по контролю за деятельностью администрации (разновидность омбудсмена), на которого возложены функции по рассмотрению жалоб на «плохое» управление, когда того требуют члены палаты общин. Расследования касаются действий, предпринятых центральными органами управления страны, но не политических вопросов (юридически последние подконтрольны парламенту). В 1979 г. палата общин провела значительную реформу своих комитетов. Почти все существовавшие комитеты были упразднены, за исключением нескольких (по привилегиям, юридической документации, например), и было создано 12 новых комитетов, соответствующих основным направлениям деятельности министерств.[18]
Основная причина, мешающая упразднить парламентскую структуру – заинтересованность правящих партий в существовании палаты лордов. Основная позиция консервативной партии всегда была одной и той же: защита этого недемократического элемента в системе государственной власти страны. Предложения консерваторов всегда сводились к минимальным реформам, не угрожающим существованию палаты.
Господство двухпартийной системы приводит к тому, что одна из партий – консервативная или лейбористская – обладает большинством мест в палате общин. Правительство, контролирующее это большинство, фактически осуществляет полномочия парламента. Практически только правительство обладает законодательной инициативой и ни один законопроект, исходящий от депутатов не может быть принят, если он не пользуется правительственной поддержкой. Принимаемое в широких масштабах делегированное законодательство, почти не подверженной парламентскому контролю, бессилие парламента в финансовой и бюджетной областях, как и в сфере контроля за деятельностью правительства, – все это говорит об упадке британского парламента, «матери парламентов», знавшего в прошлом лучшие времена.
Процесс перемещения центра власти от парламента к правительству весьма остро поставил вопрос о самом предназначении представительного органа, его реальном положении в конституционной системе. В последние три десятилетия в Англии были проведены серьезные реформы, общий смысл которых сводился к тому, чтобы повысить эффективность деятельности парламента, обеспечить парламентариям более широкие возможности для участия в осуществлении основных функций представительного органа. Была реорганизована система парламентских комитетов, создана должность омбудсмена, приняты меры по повышению профессионализма депутатов и пр. При этом «праотец» парламентов изучал и осваивал новый опыт других стран и часто заимствовал ту практику, которую считал для себя выгодной и полезной (американская система комитетов по расследованию деятельности министерств, институт уполномоченного по контролю за недолжными действиями государственных органов и должностных лиц и пр.).
Порядок формирования палаты общин
Одна из важнейших особенностей парламента (собственно, его основной части – палаты общин) – выборность. Это единственный выборный центральный орган государственной власти в стране. Порядок проведения выборов определяется парламентским законодательством.
Активное избирательное право. Палата общин в составе 650 членов избирается сроком на пять лет.
Право участия в голосовании принадлежит всем британским гражданам, достигшим 18-летнего возраста. Не могут принимать участия в выборах: 1) иностранцы (aliens); 2) лица, не достигшие 18-летнего возраста к моменту выборов; 3) душевнобольные; 4) пэры и пэрессы (за исключением пэров Ирландии); 5) лица, осужденные за тяжкие уголовные преступления (в течение срока содержания под стражей); 6) лица, осужденные за совершение правонарушений, входящих в категорию «бесчестных и незаконных приемов на выборах».[19]
Пассивное избирательное право. В английском праве отсутствует перечень основных условий, которым должен отвечать член палаты общин. Имеется перечень условий, лишающих права быть членом палаты общин, а следовательно, и кандидатом на выборах. Соответствующие нормы содержатся в парламентских законах и нормах общего права.
Организация парламентских выборов. Общие выборы в стране проводятся после досрочного роспуска парламента или истечения максимального срока его полномочий. Практически, однако, срок полномочий ни одного из парламенте послевоенных созывов не достигал пяти лет. Средняя продолжительность полномочий парламента одного созыва равнялась трем-четырем годам. Соответственно и средний промежуток между двумя выборами исчислялся этим сроком.
Помимо общих выборов в палату общин, проводящихся одновременно на территории всей страны, возможны так называемые «промежуточные» (или дополнительные) выборы, которые проводятся в отдельных избирательных округах в связи с вакансией, открывшейся в результате смерти или отставки депутата от данного округа.
В отличие от других государств Западной Европы, в Англии не существует каких-либо специальных центральных органов по проведению выборов. Нет их и в избирательных округах. Общее руководство организацией выборов в масштабе всей страны осуществляет министерство внутренних дел, а в избирательных округах – чиновник по выборам (в этом качестве выступают шерифы графств и председатели местных советов).
Деление страны на избирательные округа. С целью проведения выборов в палату общин страна разделена на 650 избирательных округов. Из 650 членов палаты общин 523 избираются от Англии, 72 – от Шотландии, 38 – от Уэльса, 17-от Северной Ирландии.
Выдвижение кандидатов. В Великобритании не существует какого-либо ограничения числа кандидатов, которые могут быть выставлены в избирательном округе. Стадия выдвижения (номинации) кандидатов чрезвычайно проста. Кандидат должен представить чиновнику по выборам так называемый «документ о номинации». Этот документ заполняется кандидатом и подписывается десятью гражданами. Требуется также вручить чиновнику по выборам заявление о согласии на номинацию и внести избирательный залог. Документ вручается в течение определенного срока: с 10 ч утра до 15 ч дня, следующего за опубликованием уведомления о выборах, но не позднее, чем через восемь дней после издания прокламации о созыве нового парламента.
Кандидат должен уплатить избирательный залог. В случае, если кандидат соберет менее 5% голосов избирателей, внесенный им залог пропадает.
Практически кандидаты выдвигаются политическими партиями. Кандидат подбирается из претендентов, предварительно одобренных центральным руководством из внесенных в соответствующий список.
На парламентских выборах выдвигается в среднем 2300–2500 кандидатов. Кандидат, выдвинутый в установленном порядке, вправе назначить так называемого агента по выборам (он сам может выступать в этом качестве).
Процедура голосования и подсчета голосов. В парламентских выборах участвует довольно высокий процент избирателей (70–80% от общего числа избирательного корпуса). Это существенно отличает парламентские выборы от местных, где обычно участвует не более 40–50% избирателей, а в некоторых случаях – 30%.
Голосование производится путем подачи бюллетеня, результат определяется при подсчете голосов, отданных каждому кандидату. В день выборов избиратель обязан лично явиться в соответствующий избирательный участок в своем избирательном округе, где ему вручается избирательный бюллетень. Избиратель, получив бюллетень, входит в кабину для голосования, делает отметку рядом с именем одного из кандидатов, сворачивает избирательный бюллетень и бросает его в урну для голосования.[20]
По окончании голосования все урны передаются в центральный участок по подсчету голосов в избирательном округе. Подсчет голосов производится в присутствии агентов по подсчету голосов.
Партийный состав палаты. По своему социальному составу большинство парламентариев – лица, принадлежащие к так называемому «среднему классу. В основном это представители таких профессий, как юристы, преподаватели высших учебных заведений, учителя. Что касается выходцев из рабочего класса, то в консервативной партии их число не превышает 1%, в лейбористской партии их 12–18%. Большинство парламентариев (около 80%) имеют высшее образование. По своему возрастному составу большинство парламентариев находится в возрастной группе 30–60-летних (не более 2% – лица 21 – 30 лет, около 14% – свыше 60 лет). В палате общин 42 депутата – женщины.
Главный фактор, оказывающий влияние на состав депутатов, – то, что все 650 членов палаты (за исключением спикера) представляют политические партии. В палате общин, образованной после выборов 1987 г., 375 депутатов – от консервативной партии, 229 – от лейбористской, 17 – от либеральной, 5 – от социал-демократической, 24 – от других партий (Ольстерские националисты, Шинн Фейн, Шотландская национальная партия).
Партийные фракции – базовые единицы в палате общин. Они именуются парламентскими партиями. Термин «партия» означает, что фракции в палате общин являются независимыми, автономными образованиями и не связаны в своей деятельности решениями и предписаниями партийных организаций вне парламента.
Партийные фракции имеют особых должностных лиц в палате, роль которых чрезвычайно велика в организации всего хода парламентского производства. Это парламентские организаторы партий, официально именуемые «кнутами». Должность «кнута» не предусмотрена правилами парламентской процедуры. Она появилась в ходе эволюции партийной организации в палате общин.
Правила парламентской процедуры
В отличие от большинства западноевропейских стран в Англии нет единого писаного документа (регламента) либо закона, в котором были бы зафиксированы основные принципы внутренней организации палаты общин. Это не значит, что британский парламент не руководствуется в своей деятельности никакими правилами. Напротив, вопросам процедуры придается чрезвычайно большое значение в парламентском производстве. Это означает лишь, что правила процедуры не кодифицированы и содержатся не в одном документе, а в различных источниках («практика» парламента, постоянные и сессионные правила, решения спикера, законы).
Основной источник парламентской процедуры в настоящее время – постоянные правила. Они принимаются, изменяются и отменяются палатой в обычном порядке. Их действие продолжается и после окончания сессии, на которой они были приняты. Действие постоянного правила может быть приостановлено палатой в любой момент в порядке обычного голосования простым большинством голосов.
Организация парламентских сессий и заседаний палаты общин. Созыв и роспуск парламента являются прерогативой главы государства и производятся путем издания королевской прокламации. Эти полномочия осуществляются королевой по совету премьер-министра.
Срок полномочий парламента одного созыва равен пяти годам. Парламент может быть распущен досрочно. Парламентские сессии созываются ежегодно.
Должностные лица палаты общин. Должностными лицами палаты общин являются спикер, его заместитель, именуемый также председателем комитета путей и средств (Chairman of Ways and Means) и два заместителя председателя комитета путей и средств (Deputy Chairman of Ways and Means). Они избираются палатой из числа депутатов.
В Англии отсутствуют законодательные нормы, устанавливающие обязанности депутата по отношению к избирателям и его ответственность перед ними. Здесь провозглашается доктрина независимости депутата от избирателей. Считается, что депутат представляет всю нацию, а не отдельные группы избирателей. На выборах избиратели не дают депутатам наказа. На депутате не лежит юридическая обязанность отчитываться перед избирателями. Нет и института отзыва депутатов.
Парламент – высший законодательный орган страны. Верховная власть в области законодательства вверяется парламенту в целом. Это – «королева в парламенте», то есть королева и две палаты парламента. Это значит, что законопроекты, принятые обеими палатами парламента, становятся законами после их одобрения королевой. По существу, когда говорят о верховной законодательной власти, имеют в виду палату общин: она – центральная составная часть законодательного механизма.
Парламент – верховное законодательное учреждение, и ни один орган не может законодательствовать без его уполномочия. Парламент вправе передать кому угодно любые свои полномочия, в том числе и законодательные, оставляя за собой лишь общий контроль за их осуществлением. Издаваемые правительством на основании законов постановления называются поэтому актами делегированного законодательства.
Палата лордов
Порядок образования. Палата лордов формируется на невыборной основе. Членство в ней связывается с получением дворянского титула, дающего право быть членом палаты лордов. Это пэры парламента. Они подразделяются на духовных и светских, потомственных и пожизненных.
В палате лордов, как и в палате общин, также существует деление на партийные группы, но его влияние не столь значительно, как в палате общин. Лорды более независимы от партий и избирателей и меньше связаны партийной дисциплиной.
Должностные лица палаты лордов. Председатель палаты – лорд-канцлер. Его статус и роль в палате значительно отличаются от того положения, какое занимает спикер в палате общин. Лорд-канцлер – член кабинета и назначается лично премьер-министром. Он является также главой судебной системы страны. В палате лордов имеются лорд-председатель комитетов и его заместитель, которые председательствуют вместо лорд-канцлера, когда палата преобразуется в заседание комитета всей палаты (при рассмотрении законопроектов в стадии комитета). Они назначаются палатой ежегодно в начале сессии.
Законодательная деятельность. Члены палаты лордов обладают правом законодательной инициативы, и законопроекты могут вноситься в палату лордов. Полномочия палаты в области законодательства определяются законами о парламенте 1911–1949 г. В качестве части верховного законодательного органа палата лордов рассматривает и принимает с поправками или без поправок законопроекты, принятые палатой общин и переданные на ее рассмотрение. Она может отклонять законопроекты сроком на один год, то есть имеет право отлагательного вето.
Заключение
Проводимое исследование позволило сделать следующие выводы:
1. Система государственного управления – это конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти и имеющую функциональную специфику.
2. Это исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственными, социально – культурными делами.
3. Система госуправления это – целое, состоящее из следующих подсистем: муниципального уровня, регионального и центрального уровня управления.
4. Государственное управление имеет специфические признаки: это линейность, включенность в механизм и субординацию.
Монархическая форма правления до сих пор распространена в мире, приблизительно пятая часть государств являются монархиями. Во всех монархических государствах, независимо от их форм, считается, что монарх обладает исполнительной властью, хотя в подавляющем большинстве стран он такой власти реально не имеет.
Великобритания – парламентская монархия, главой государства является король (королева). Формально монарх обладает весьма обширными полномочиями, но фактически его личная власть ограничена, и притом не столько законодательными актами, сколько нормами прецедентного права и конституционными обычаями. В настоящее время королевой Великобритании является Елизавета II. Фактически главную роль в управлении государством играют правительство и премьер – министр. Премьер – министра назначает королева лидера партии, получившее абсолютное большинство мандатов в палате общин.