План
1. Государственная власть и самоуправление в Украине. 3
2. Расторжение трудового договора. 21
Задача. 31
Список литературы.. 32
Государственная власть и самоуправление в Украине.
Организационно-структурная характеристика государственного управления в известной мере отличается от местного самоуправления и имеет инструментальное значение для определения их соотношения. Концептуально соотношение государственного управления и местного самоуправления должно определяться в общей управленческой лексике, теории и практике социального управления, общегосударственного (управленческого центра и его органов на местах) и местного управления
В этой связи следует отказаться от традиционных представлений об самоуправлениях - демократии - народовластие - народного суверенитета. Подобный подход возможен при политологическом сравнительном анализе проблемы, но в управленческом отношении представляется теоретическим упрощением и ведет к порочной ориентации практики на поиск самоуправляющейся максимы как условия демократии, народовластия, суверенитета народа. Этому содействует конституционная формула о том, что «народ осуществляет власть... через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ст. 5 Конституции Украины), хотя известно, что органы местного самоуправления проявляют интересы лишь территориальных общин или их объединений.
В действительности же в государственно-организованном обществе должны быть определенные не максимальные, а предельные возможности самоуправления с целью развития демократии и обеспечение суверенитета народа, и, следовательно, оптимальное соотношение государственного управления и самоуправления, их соотношение на местном уровне.
Этот оптимум направлен на повышение уровня управления государством, регионами и отдельными территориями и обеспечение легитимности управления как доверия населения к управленческим центрам и готовности населения принимать общее участие в управлении. Таким образом достигается демократичность управления на всех уровнях: от государства в целом, где оказывается народовластие - принадлежность власти народа, которая осуществляется им непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 5 Конституции Украины), к территориальному коллективу, демократичность управления которым (местного управления) достигается путем самоорганизации населения и осуществления местного самоуправления как права «территориальной общины - жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселка и города - самостоятельно решать вопрос местного значения...» (ст. 140 Конституции Украины).
В зависимости от представлений о соотношениях государственного и местного управления формируются теоретические концепции самоуправления:
а) «общественная теория», в соответствии с которой «сущность самоуправление в предоставлении местному обществу самому заведовать своими общественными интересами и в сохранении за правительственными органами заведования самими лишь только государственными справами»;
б) «государственная теория», которая видит в самоуправлении «службу местного общества государственным интересам».
Общественная теория видит в противоположности общественных и государственных интересов основу для полной самостоятельности органов самоуправления. При этом критическое отношение к местному самоуправлению как природного права оградилось интересными для нашей страны доводами англо-американской судебной практики о муниципальных делах, государственной природе местного самоуправления. На этом грунте развились ростки «общинно-хозяйственной» доктрины «гражданского, или хозяйственного самоуправления», при котором местное управление действует в корпоративно-территориальных интересах, получает «собственную суверенную компетенцию и права только в сфере неполитичных отношений, в местных хозяйственных и общественных делах. В вопросах политических, общегосударственных эти органы действуют как представители государственную».
При этом, однако, нужно учитывать, во-первых, то, что избрание теоретической ориентации соотношения государственного управления и местного самоуправления зависит от государственного строя (формы правления: президентской, парламентарной, смешанной, которые определяют структуру центральной власти, но не могут влиять на ее отношение к местному управлению, на соотношение государственного управления и местного самоуправления), и, особенно, от государственного строя (унитаризм, федерализм и др.).
Украина определяется как унитарное конституционно-децентрализованное государство с территориальной автономией - Республикой Крым, которая отвечает содержанию ст. 2, 132, 134 Конституции Украины.
Общими принципами такого уклада можно считать:
- непоколебимость, неотчужденность суверенитета Республики в сфере государственного строя и возможность трансформации суверенных прав Республики в самоуправляющиеся права самоуправляющихся территорий (деконцентрация управление);
- делегирование прав центральной администрации местным ее органам (децентрализация управления);
- единство, неделимость, нерушимость и целостность государственной территории;
- конституция и законность образования (реорганизации) и отмены составных частей государственного строя;
- конституционное определенная ограниченность децентрализации территории государства, что обусловленная обще-государственными интересами и потребностями, управляемостью страны как единственного политического, социально-экономического, экологического и правового простора;
- обеспеченность наций, национальностей, коренных народов, этносов и исторически сложенных территориальных коллективов с преимуществом многонационального населения и монолингвистическим составом, установившимися общими традициями и менталитетом - правом на национальную и территориально-культурную автономию;
- единство региональной политики - государственный регионализм, ориентированный на гражданскую согласованность и внутреннюю безопасность страны;
- обеспечение нормотворчої и исполнительно-распорядительной деятельности на региональном уровне - на принципе деления влад, на местном уровне - поза деления власти, но с гарантированным государством самоуправлением и самостоятельной правосубъектностью территориальной общины; - территориальное представительство в высшем представительском органе страны.
Действие этих принципов приведет в теоретическом отношении к преодолению трактовки местного самоуправления как феномену, который противостоит государственности, на практике - до минимизации вертикальных связей, выделению в качестве самостоятельной подсистемы публичной власти местных самоуправляющихся органов, которые решают все вопросы, которые относятся к местным интересам и потребностям населения, действия подсистемы органов местной государственной администрации на территории через местные государственные органы (синтез «суспільної» и «державної» теорий местного самоуправления).
Преодоление негативных последствий природного развития местного самоуправления и образования новой модели управления, которая должна объединить широкий местный демократизм со стабильной, ответственной и сильной политикой государства на местах, допускает выделение в составе государственного строя (условно исключая Республику Крым, которая имеет особенный статус);
а) территориальных единиц, которые централизованы руководствуются государством и имеют свое население (граждане, что постоянно или временно живут на территории, иностранцы, лица без гражданства);
б) самоуправляющихся территорий со своим территориальным коллективом (люди, что постоянно живут или праіооють на территории).
В составе территориальных единиц разграничиваются следующие.
1. Основные:
регион (край) - основная составная часть территориальной организации государственного строя, который определяется единственной политикой государственного регіо-налізму и характеризуется организационной отделенностью, целостностью, экономической и демографической самой достаточностью, системой государственных органов, которые являются элементами (подсистемой) государственной структуры страны;
территориальные округа - функциональные территориальные единицы, которые образуются с целью выполнения государственных или образовательно-культурологических заданий;
образовательные округа с университетским центром науки, образования и культуры;
судебные округа, которые объединяют территории, которые обслуживаются межрайонными судами;
транспортные (железнодорожные, бассейновые) округа;
военные округа, которые образуются и функционируют на основе военной доктрины страны.
2. Факультативные:
экологическая зона - территориальные единицы, которые характеризуются специальными условиями функционирования и охраны окружающей (природного) среды жизни населения;
природно-заповедная зона - участки суши и водного простора, природные комплексы и объекты которых владеют особенными природоохранительной, научной, эстетической, рекреационной и другой ценностью, и охранительная территория, которая прилегает к ним;
курортная зона;
зона санитарной охраны источников водоснабжения и курортов; экологически опасная зона, которая включает зоны отчуждения и обязательного отселения населения, гарантийного добровольного отселения населения, усиленного экологического контроля, зона экологической беды - простор, в пределах которого случились стойкие негативные изменения природной среды, что не совместимые с нормальной жизнедеятельностью человека;
зона специальной экологической защиты, которая прилегает непосредственно к зонам экологической беды;
пограничная зона - пограничная полоса, которая устанавливается непосредственно вдоль государственной границы и на его сухопутных участках или вдоль берегов пограничных рек, озер и других водоемов, но не включает населенные пункты и места массового отдыха населения;
зона территориальной обороны - территория, которая устанавливается с целью прикрытия, оборони та защиты государственной границы, морского побережья, островных зон, важных объектов и коммуникаций от нападения агрессора, борьбы с его десантами и диверсионными группами, поддержки режима военного положения;
режимные территориальные единицы.
В составе самоуправляющихся территорий должны выделяться следующие.
1. Основные:
город с районным делением самоуправляющейся территории (как правило, республиканского или регионального значения) столица Украины - Киев и город Севастополь, также наибольшие промышленные и культурные центры с населением свыше миллион постоянных жителей (территориальных коллективов) типа мега-полісів - Днепропетровск, Донецк, Одесса, Харьков;
город с районным делением территорий, которые являются частью самоуправляющейся территории города, который является экономическим и культурным центром с развитой промышленностью и местным хозяйством;
город (без районного деления), как правило, имеет промышленные предприятия, самостоятельное местное хозяйство (основанное не только на коммунальной собственности), достаточную для обслуживания населения социальную и культурную инфраструктуру;
поселок городского типа - населенный пункт, расположенный при промышленных предприятиях, строительствах, железнодорожных узлах, гидротехнических сооружениях, предприятиях с производства и переработки сельскохозяйственной продукции, а также населенный пункт, на территории которого расположенные высшие и средние учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, санатории и другие стационарные лечебные и оздоровительные учреждения;
район (сельский) - самоуправляющаяся и выполняющая функцию політико-коор-динуючого публичного центра территория с предельное допустимым экономическим (прежде всего аграрный сектор и переделывающие производства) потенциалом и определенной хозяйственной специализацией, транспортной и информационной инфраструктурой, которая обеспечивает связь между городскими населенными пунктами, между ними и городами, а также региональными центрами;
село - самоуправляющаяся территория населенного пункта или нескольких населенных пунктов с единственным органом местного самоуправления и подавляющим сільськогосподарськоі производственной ориентации, которая не относится к другим видам территорий, а также прилегающая к населенному пункту (пунктам) территория хуторской застройки, земель и вод сельскохозяйственного назначения;
2. Факультативные:
область - исторически сложенная составная часть региона, в территориальном коллективе которой преобладает многонациональное население с установившимися общими традициями, монолінгвіністичним составом и менталитетом или компактно представленные нации, этносы или эффективно действующая хозяйственная спецификация;
курортные населенные пункты;
поселок дачный - компактно застроенный населенный пункт временного (сезонного) обитания людей с необходимой сетью коммунально-бытовых предприятий и учреждений;
зона свободного предпринимательства - открыта на льготных условиях экономической деятельности и внешнеэкономических связей для мирового рынка территория.
Предложенная диверсификация уклада государства ведет к реконструкции соотношения государственного управления и местного самоуправления в направлениях: во-первых, конституционного гарантирования местного самоуправления, его независимости и самостоятельности «вирішувати вопрос местного значения в пределах Конституции и законов України» (ст.140 Конституции Украины);
во-вторых, признание публичности самоуправляющейся власти «двох уровней публичной власти - государства и самоуправления, государственной и публично-самоуправляющейся власти; в-третьих, управленческой деятельности субъектов местного самоуправления по поручению государства путем делегирования государственных полномочий (ч. III ст.143 Конституции Украины) или трансформации суверенных прав государства в самоуправляющиеся полномочия территориальных коллективов; в-четвертых, допущения наглядной деятельности государства, ее контрольных органов за местным самоуправлением вплоть до приостановки решений органов местного самоуправления из мотивов их несоответствия Конституции или законам Украины с одновременным обращением уповноваженного государством органа к суду (пор.: ч.ІІ ст.144 Конституции Украины) или досрочному прекращению их полномочий в установленном законом порядке; в-пятых, юрисдикционной (лучше - специального административно-юрисдикционного) защиты правового статуса местного самоуправления и подобной же защиты государства и граждан от незаконных действий органов местного самоуправления, не ограниченной установкой ответственности, связанной с возмещением ущерба, а обращенной к защите любого публичного интереса (пор.: ст. 145,56 Конституции Украины).
Такой подход к соотношению государственного управления и местного самоуправления принципиально отвечает Конституции Украины, представлением о содержании административной реформы, органически связанной с муниципальной реформой, которая должна основываться на том, что местное самоуправление - основное звено гражданского общества Украины. Научно-практическим подтверждением этого подхода концептуально является также действующее законодательство о местном управлении и местном самоуправлении
Местные государственные администрации и органы местного самоуправления: взаимодействие и разграничение полномочий.
Конституция Украины закрепила две системы власти на местах: местные государственные администрации, которые являются местными органами исполнительной власти, и местное самоуправление, как публичную власть территориальных общин. Это - различные за своей юридической природой системы местной власти, в первую очередь за функциями и полномочиями. Конституция Украины гарантирует местное самоуправление и тем самым не допускает возможности его подмены местными государственными администрациями.
Однако, вопрос о взаимоотношениях органов самоуправления с местными государственными администрациями - довольно сложное. В зависимости от политических тенденций в том или другом обществе изменялись взгляды на самоуправление.
Так, в юридической доктрине раннего капитализма главенствовало мнение, что самоуправление - это самостоятельное ведение местного хозяйства территориальной общиной, без контроля со стороны государства. Со временем к компетенции органов самоуправления стали включать не только экономические, но и социально-культурные интересы местного значения.
В то же время изменились и взаимоотношения между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления в западных странах. Политика и практика муниципального дуализма дала возможность им установить рациональные взаимоотношения между государством и местным самоуправлением, которое сохраняет свои неотъемлемые права и одновременно осуществляет часть функций исполнительной власти. Законодательство и судебная практика указанных выше стран устанавливают границы взаимоотношений властных и самоуправляющихся структур, способы решения конфликтов между ними.
Местное самоуправление в Украине действует в соответствии с Конституцией и заключается в предоставлении территориальным общинам и их органам права самостоятельно решать вопрос местной жизни, а в установленных законом случаях - полномочий местных государственных администраций. Это означает, что местное самоуправление одновременно является институтом как общественного, так и государственного управления. Органы местного самоуправления являются формой привлечения граждан Украины к участию в решении вопросов местного значения и исполнительной власти в соответствии с требованиями законности.
К сожалению, наука еще глубоко не изучила содержание местного самоуправления и его юридическую природу. Необходимо констатировать, что местное самоуправление шире употребляется не как юридический, а преимущественно как политический срок, как определенное отбивание политической жизни государства.
Взаимоотношения местных государственных администраций и органов местного самоуправления в Украине строится на соответствующей нормативно-правовой основе. Конституция допускает делегирование полномочий местных государственных администраций исполкомам сельских, поселковых и городских советов, а также областных и районных советов - областным и районным государственным администрациям. Законодательство Украины устанавливает границы такого делегирования, а также другие формы взаимодействия местных государственных администраций и органов местного самоврядува ння.
Очевидно, что местные государственные администрации являются проводниками внутренней политики государства на местах и принимают меры для ее обеспечения в деятельности органов местного самоуправления. Однако муниципальная политика исполнительной власти должна базироваться на правовых основах и методах ее осуществления, но не может опираться на командно-административные методы как это было в советские времена. Сферы взаимодействия местных государственных администраций и органов местного самоуправления самые разнообразные - экономические, социальные. культурные, экологические, религиозные, национально-бытовые и другие.
Однако на практике реализация функций и полномочий местных государственных администраций, органов местного самоуправления приводит не только к согласованным действиям, но нередко порождает различные вопросы относительно установления границ их функций и полномочий, способов решения компетенційних споров и тому подобное. После принятия Верховной Радой Украины законов о местных государственных администрациях и местном самоуправлении В Украине эти вопросы получили правовую основу их решения.
Границы осуществления функций и полномочий власти на местах есть практически во всех демократических, правовых государствах. Законодатель не может раз и навсегда закрепить эти границы, так как развитие общественных отношений часто порождает новые проблемы, которые не могут быть решенные в рамках существующего законодательного разграничения функций и полномочий органов власти. С другой стороны, законодатель не может заниматься отдельными мелкими вопросами разграничения функций и полномочий органов власти на местах и поэтому допускает другие, кроме законодательного, способы этого разграничения.
Одним с первоочередных шагов независимого Украинского государства стало разграничение власти на местах: государственные функции взяли на себя местные органы исполнительной власти в лице представителей Президента Украины и их местных государственных администраций. А коллективные интересы населения сел, поселков, районов в городах, городов, районов и областей взяли на себя органы местного и регионального самоуправления.
Вопросы разграничения функций и полномочий остро диктовались в течение всего периода становления систем местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (1992-1996 рр.). Особенно актуальным был вопрос о двоевластии на местах, об авторитаризме местных государственных администраций, об отмене местного самоуправления и т.ін. Дело же заключалось в том, что старые механизмы разграничения функций и полномочий органов власти на местах не работали, а новые - часто воспринимались враждебно. По существу проблемы разграничения функций и полномочий органов власти на местах были проблемами психологии и культуры тех людей, которые осуществляли эту власть. Выйдя из командно-административной системы, они не могли сразу освоить культуру государственного и местного управления, свойственную демократическому, социальному и правовому государству. Нужно время, а главное - создание предпосылок для формирования в органах власти на местах демократической правовой культуры
Важным фактором формирования данной культуры является теория разграничения функций и полномочий органов власти на местах. Разработка такой теории успешно ведется украинскими учеными-юристами, специалистами различных отраслей права. В ее основе - идеи административной и муниципальной реформы, верховенства права, децентрализации, баланса государственных и местных интересов и тому подобное. Именно эти идеи стали ориентиром авторского видения вопросов разграничения функций и полномочий органов власти на местах.
Вопросы о разграничении функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления возникают потому, что эти органы часто вступают в конфликты между собой через различное понимание границы осуществления ими функций и полномочий. Такие вопросы возникают между районными государственными администрациями и органами местного самоуправления сел, поселков и городов (районного подчинения), районными советами;
между областными государственными администрациями и органами местного самоуправления городов (областного подчинения) и областными советами.
Конституция Украины и законы о местных государственных администрациях и о местном самоуправлении в Украине дают возможность произвести эффективный правовой механизм разграничения функций и полномочий этих администраций и органов самоуправления. Как известно, до недавнего времени в разграничении функций и полномочий органов власти на местах главную роль играла политическая практика, которая складывалась на базе фактического разграничения этих функций и полномочий. В первую очередь путем применения политических и административных методов, в частности, со стороны местных государственных администраций.
Существующая система правового обеспечения разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления включает различные юридические инструменты: нормативно-правовые, договорные, судебные и тому подобное.
1. Первоосновой разграничения функций и полномочий двух ветвей местной власти является Конституция, которая служит основным средством их нормативно-правового закрепления, следовательно Конституция и определяет принципиальные границы функций и полномочий как местных государственных администраций, так и органов местного самоуправления с целью предупреждения их смешивания или незаконного осуществления. Только поправки к самой Конституции в части функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления могут привести к изменению существующего конституционного разграничения этих функций и полномочий. Нарушение конституционных границ распределения функций и полномочий между двумя ветвями местной власти порождает юридические последствия, определенные Конституцией и законами
2. Вторым основным видом нормативно-правового разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления в Украине являются законы. Известно, что законодатель после принятия Закона о местных государственных администрациях от 2 апреля 1997 г. решил не передавать его на подпись Президенту, а согласовать с законом о местном самоуправлении в Украине, в первую очередь в части функций и полномочий двух ветвей местной власти. Это было сделано.
Функции и полномочия местных государственных администраций и органов местного самоуправления базируются на принципах отраслевой компетенции, что при определенных условиях может воспрепятствовать переходу исполнительной власти к функциональным основам управления. Отраслевую компетенцию можно разделить на три вида:
а) исключительную компетенцию местных государственных администраций (например, государственный контроль);
б) смежную компетенцию, когда местные государственные администрации и органы местного самоуправления наделяются полномочиями в одной отрасли общественной жизни, но имеют различные предметы ведания. Это большинство полномочий обеих ветвей местной власти, которые очень нуждаются в разграничении, как на законодательном уровне, так и в процессе правореализации;
в) исключительную компетенцию органов местного самоуправления (советов, частично их исполнительных органов например, управление коммунальной собственностью).
Фактически законодатель, распределяя функции и полномочия двух ветвей местной власти, имел в виду обеспечение условия для раздельного их функционирования. Но наличие широкой смежной компетенции делает этот замысел законодателя малоэффективным. Накладки и дублирование, а соответственно и вмешательство одних органов в дела других все же, к сожалению, остаются. Законодатель недостаточно использовал при разработке законов о местных государственных администрациях и местном самоуправлении опыт зарубежных стран относительно четкого разграничения объектов управления. Возможно это связано с тем, что в Украине не завершен процесс разгосударствления собственности.
3. Очевидно, что акты Президента и Кабинета Министров будут дополнять отдельные положения Закона о местных государственных администрациях. Эти акты могут снимать часть вопросов, внесут определенный порядок в разграничения функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления. Но они могут, как это показывает опыт 1992-1996 гг., порождать и новые вопросы в этой сфере.
В то же время, когда нужно решить какой-то конкретный казус, который винник в отношениях двух органов власти на местах, необходимо прибегать к другим методам разграничения их функций и полномочий: судебных, договорных и тому подобное
4. самое Совершенное законодательство не исключает копетенционых споров (споров) между органами. Оттого компетенционные споры между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления в определенной части являются объективными и к ним следует относиться как к природным явлениям: их нужно понимать и использовать для общественного блага.
5. Конституционный Суд имеет право истолковывать Конституцию и законы Украины, а со временем может стать важным источником разграничения функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления. Он также осуществляет контроль за соответствием Конституции, актов государственной власти: Верховной Рады, Президента, Кабинета Министров, Верховной Рады Автономной Республики Крым, в том числе относительно конституционного разграничения функций и полномочий власти на местах. Самые местные администрации или органы местного самоуправления не могут обращаться в Конституционный Суд по поводу их компетенционных споров, но они могут к нему направлять свои представления относительно толкования компетенционных норм Конституции в случае нарушения их конституционных функций и полномочий. Конституционный Суд обязан рассмотреть эти представления и принять соответствующий акт толкования касаемо конфликтной ситуации.
На практике существуют также другие способы разграничения функций и полномочий между органами власти на местах. Перспективным следует признать способ заключения договоров и соглашений относительно совместной деятельности в соответствующих отраслях общественной жизни. Местные государственные администрации и органы местного самоуправления имеют право заключать такие договоры, которые могут конкретизировать в соответствии с законом их взаимные права и обязанности. Договорами и соглашениями можно также решать споры между этими органами. Практика таких договоров только начинает складываться в Украине. Но, учитывая, что договор имеет глубокую традицию в украинской истории, можно ожидать, что он найдет надлежащее место в разграничении функций и полномочий органов власти на местах