Разработки, сделанные Центром государственного и муниципального управления Германского фонда международного развития показывают, что основной задачей, которую необходимо решить для преодоления системного кризиса, является преодоление исторически сложившегося стереотипа муниципального стимулирования экономики (МСЭ), замешанного на политических соображениях и личных пристрастиях чиновников.
Рост должен быть достигнут на пути стимулирования таких предприятий, которые способны внести наибольший вклад в создание муниципальной добавочной стоимости и получения дохода от мобилизации ранее не использовавшихся потенциалов территории.
Чтобы на территорию вошел капитал, сегодня не нужно согласие местных властей, нужна заинтересованность капитала.
Поэтому МСЭ требует переноса акцента на содействие эндогенному развитию, т.е. мобилизации имеющихся, но не использовавшихся или недостаточно использовавшихся ресурсов.
Городам сегодня нужны предприятия с максимально длительным сроком жизни, устойчивая структура занятости, устранение дисбаланса между первичным, вторичным и третичным секторами.
Любая экономика имеет местный характер.
Цель Муниципального Стимулирования Экономики - сделать город предсказуемым для инвесторов и предложить им, в качестве услуги, проектный менеджмент.
Если мы рассчитываем на привлечение серьезных, в том числе иностранных, инвесторов необходимо использовать методы анализа и организации деятельности, аналогичные тем, которые используются в развитых странах.
Одним из важнейших средств организации деятельности, при таком подходе, оказывается стратегическое планирование на основе SWOT-анализа - инструмента инвентаризации особых признаков продукта в классическом маркетинге (SWOT- сила, слабости, возможности, угрозы).
Необходимость осуществления стратегического планирования заставляет сформировать набор основных требований к размещению предприятий:
промышленные кусты располагаются там, где имеется соответствующая инфраструктура;
делается упор на специализации и определении приоритетов, т.е. сильных и слабых сторон отраслей;
формируются основные позиции муниципальной политики, благоприятствующей экономическому развитию;
создаются условия для экономически благоприятного сервиса по отношению к предпринимателю и гражданину;
анализируется и специально формируется отношение жителей города или региона к промышленности и экономическому росту;
формируются требования к качеству жизни и благоприятный имидж места;
оптимизируется размер налоговой и платежной выручки;
специальные усилия и расходы направляются на охрану окружающей среды;
создаются условия для повышения квалификации;
задействуются финансовые стимулы развития;
формируется приемлемая ценовая политика предоставления производственных и административных площадок.
Отсюда вытекают требования к маркетингу муниципального образования:
сосредоточение на основных преимуществах расположения города и окружающей его территории;
выделение уникальных преимуществ в конкуренции города и окружающей территории.
К сильным сторонам следует отнести (например):
положение относительно центра;
физические размеры;
историческое значение города, обеспечивающее высокую эмоциональную нагрузку;
культуру и искусство;
образовательные возможности;
научно-исследовательская деятельность;
привлекательность окружающей среды;
территориальный потенциал для предпринимательства и проживания;
предпринимательские возможности для инвесторов.
К слабым (например):
значение в качестве экономического центра;
значение в качестве места размещения промышленности;
транспортная инфраструктура;
значение в качестве административного центра;
эффективность работы административных структур;
возрастную структуру населения;
социальную структуру населения;
уровень социальной напряженности.
Уже из этого далеко не развернутого перечня характеристик муниципального экономического развития, легко видеть, что экономический рост не сводится к строительству и запуску новых производственных мощностей и должен рассматриваться значительно шире.
Инвестор определяет свои риски и предпочтения, исходя их широкой и разнообразно обосновываемой оценочной логики. Один из ключевых факторов, определяющих этот выбор, составляет уровень самоуправления и самоорганизации населения.
Перспективные направления работы по развитию инициатив местных сообществ в целях местного экономического развития
Задача стимулирования местного экономического развития является очевидной только на первый взгляд. Опыт разработки и реализации муниципальных политик в сфере экономики на территории России показывает, что управленческие модели, сохранившиеся в структурах муниципального управления в подавляющем большинстве местных администраций, становятся серьезным ограничением на работу по стимулированию местного экономического роста.
Воспроизводство “советской модели” подкрепляется сложившейся методической базой (системой бюджетного планирования, государственной статистикой, градостроительной документацией, ведомственными социально-техническими нормативами, неразвитой нормативно-правовой базой муниципальных образований и т.д.), а также советско-бюрократической корпоративной культурой, ориентированной на работу в рамках административной вертикали, а не на равноправное взаимодействие с местными сообществами в целях местного развития.
Местное экономическое развитие не может строиться в ориентации на поддержку неэффективных государственных предприятий, оно базируется на поддержании инновационного потенциала территории. Ориентация местной экономической политики на поддержку крупных неэффективных предприятий в форме различных льгот и неденежные формы уплаты налогов приводит к увеличению налогового пресса именно на новые предприятия. С этой точки зрения сегодня правильно было бы говорить об антиэкономической политике на местном уровне.
Дискуссии и призывы к поддержке отечественного товаропроизводителя совершенно не означают, что из них может появиться местная экономическая политика.
Поэтому можно утверждать, что реорганизация местной экономической деятельности невозможна без предварительной управленческой реорганизации деятельности местных органов власти.
Белден Даниэлс, президентом фирмы “Эмерсон Гарнер Фаррелл”, приводит следующий набор принципов, определяющий успешность местного экономического развития.
Принцип 1. Организация частного/государственного предприятия, основанного на рыночных принципах, с целью создания долгосрочных рабочих мест, получения доходов и достижения благосостояния.
Реализация этого принципа предусматривает реорганизацию местного экономического уклада на основе долгосрочности, понимания сравнительных преимуществ города, гибкой реакции на новые требования и возможности.
В России приятие данного принципа сталкивается с отсутствием практики самостоятельного долгосрочного планирования собственной деятельности органами местного самоуправления. Качество муниципальной управленческой работы таково, что стратегическое планирование остается пока недоступным для большинства местных структур управления.
Бюджетный процесс выстраивается исключительно на один текущий год, в связи с постоянно меняющимися источниками формирования местных бюджетов, местная аналитическая база в основном ориентирована на крупных налогоплательщиков, а средств влияния на их деятельность местные органы власти практически не имеют.
Местные администрации очень часто напрямую занимаются хозяйственной деятельностью, что приводит к неэффективному использованию бюджетных средств.
Принцип 2. Упор на экономическую базу.
Данный принцип базируется на развитии экспортного потенциала территории, дающего рабочие места и способствующего импорту благосостояния. Фирмы, реализующие товары и услуги только на местном уровне, относятся к распределительному сектору (иногда его называют вторичным или третичным сектором). Таким образом, предлагается провести выявление компаний, формирующих местную экономическую базу и выработать стратегию по расширению и диверсификации этой базы.
Реализация этого принципа в России сталкивается с неразвитой сетью местных торгово-промышленных палат, отсутствием инвестиционных механизмов модернизации местной инфраструктуры, влияющей на себестоимость продукции местных производителей, отсутствием рынка муниципальных заимствований, а также тем, что крупные экспортно-ориентированные предприятия основную часть своих налогов платят в региональные, а не местные бюджеты.
Принцип 3. Развивать сравнительные преимущества.
Этот принцип состоит в развитии отраслей, имеющих сравнительные преимущества на внешнем рынке.
Для России, на первый взгляд, нет никаких препятствий для выявления сравнительных преимуществ местных предприятий на внешнем рынке. Основные затруднения лежат в формах и методах поддержки таких предприятий. Задача в российском контексте может формулироваться как интеграция промышленного потенциала территории в общую программу продвижения города на внешних рынках. Вопрос состоит в средствах и методах взаимодействия местных властей и руководителей крупных предприятий. Ранее такое взаимодействие осуществлялось в форме советов директоров при главе местной администрации, однако, их работа строилась на прямом привлечении средств предприятий для решения городских проблем. В настоящее время такая постановка вопроса невозможна и должны сложиться новые формы.
Принцип 4. Устранение рыночных барьеров.
Рыночные барьеры подразделяются на:
Высокие затраты на получение информации или заключение сделок.
Рыночные предрассудки.
Нежелание рисковать
Недостаточный уровень конкуренции.
Государственные нормативы или государственная политика.
Для России целесообразно выделить состав работ по преодолению рыночных барьеров для двух типов местных предприятий. Первый тип - предприятия, работающие на международный рынок, второй тип - предприятия, работающие на внутрироссийский рынок. Для первых характерна рыночная стратегия и сугубо денежные формы расчетов, для вторых - использование денежных суррогатов и, как правило, работа вне конкурентной среды.
Принцип 5. Устранять причины, а не симптомы.
Принцип сводится к формированию предпринимательской основы управления предприятием, стратегии прямых инвестиций и создания новых предприятий.
Для России это означает формирование идеологии предпринимательства и поощрение предпринимательской активности. Сегодня в большинстве регионов существуют значительные бюрократические препятствия для деятельности предпринимателей. Предприятия оцениваются чиновниками как совокупность материальных ресурсов, а не уровнем предприимчивости.
Принцип 6. Соблюдайте поэтапную реализацию вашей инициативы.
Это значит:
Разрабатывайте собственную стратегию экономической реорганизации.
Никогда не разрабатывайте стратегию экономической реорганизации, не произведя предварительно тщательной оценки местных рыночных возможностей и барьеров на пути к успеху.
Оценка рынка должна постоянного пересматриваться.
Определите для себя сферу экономики, которую вы собираетесь реорганизовывать.
Собирайте любую информацию о вашем экономическом комплексе, предприятиях и общественной инфраструктуре из источников, находящихся за пределами вашего региона, чтобы лучше понимать, как ваш регион воспринимается извне.
Составьте отчет о положении дел, где перечислите сравнительные преимущества и рыночные барьеры вашего региона.
Разработайте стратегию реорганизации с учетом опыта ваших сравнительных преимуществ и рыночных барьеров.
Для того чтобы соотнести задачи и принципы развития самоуправления в странах с развитой системой местного самоуправления и России, попытаемся изложить систему принципов построения (реорганизации) структуры местной администрации, которая также может быть квалифицирован как перечень основных задач и функций муниципального управления.
1. Стратегическое планирование, включающее в себя разработку муниципальных политик в различных сферах, определяющих жизнь муниципального образования, разработку программ и проектов, прогнозирование и сценирование социально-экономического развития.
В своей деятельности органы местного самоуправления имеют дело с разными субъектами экономической, предпринимательской и общественной сфер, интересы которых всегда противоречат друг другу. Предприниматель стремится к извлечению максимальной прибыли за счет модернизации своей деятельности, минимизации накладных расходов и сокращению персонала, органы местного самоуправления заинтересованы в обеспечении занятости и прибыльности деятельности предприятий, населению нужны гарантии занятости, а не модернизация производства.
Стратегическое планирование и муниципальные политики необходимы в муниципальном управлении как средства согласования интересов местных сообществ в отношении ключевых вопросов муниципального развития. Они призваны переводить конфликты и проблемы в цели и задачи деятельности органов управления.
Муниципальные программы выполняют задачу соорганизации деятельности всех подразделений администрации и других субъектов муниципального развития.
Программный подход ориентирован на работу с проблемами. Он позволяет управлять процессом работы с ними и с постоянно меняющимся содержанием проблемного поля.
В программном подходе центр тяжести переносится с результата - текста программы как выражения статичного состояния - на процесс программирования. Вся структура управления втягивается в постоянный процесс программирования своей деятельности, приобретая эластичность и способность к изменениям.
Программный подход позволяет преодолеть разрывы, которые появляются на границах ведомственной компетенции и являются источниками организационных конфликтов и рассогласований в работе.
2. Формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления.
Это, прежде всего, работа с Уставом муниципального образования и создание условий для усиления регулирующей роли органов муниципального управления.
Сбалансированное решение задач местного самоуправления требует установления четких правил деятельности со всеми местными ресурсами, вне зависимости от форм собственности.
Развитая муниципальная нормативно-правовая база - важнейшее средство в освоении предметов ведения местного самоуправления.
При отсутствии развернутой законодательной базы местного самоуправления, положения Устава муниципального образования выступают как основа для судебной защиты прав местного самоуправления.
3.Формирование базы социально-технических нормативов.
Одной из ключевых задач, решение которых необходимо для нормальной организации муниципального управления, является определение социальных норм, по которым муниципальное образование предоставляет различные услуги населению за счет своего бюджета.
Эта задача очень хорошо понимается управленцами из производственной сферы, поскольку ни один производственный процесс нельзя построить без описания составляющих его процедур и операций, а также определения нормы стоимости каждой из них.
Однако в практике муниципального управления мы научились обходиться без нормативно-технической базы. Из-за этого невозможно разработать нормативно-расчетный бюджет, организовать планирование деятельности, нормативное финансирование бюджетных расходов, соотнести качество услуг, которые предоставляются населению, с возможностями бюджета.
Замещение муниципальных нормативов государственными или региональными, как правило, ведет к росту расходов, не отражающих специфики конкретного муниципального образования и его возможностей.
4. Анализ внешней и внутренней ситуации как условие гибкого реагирования структуры муниципального управления на изменения.
Безусловно, аналитическая работа - дорогое удовольствие, и не каждое муниципальное образование может себе позволить содержать аналитические подразделения.
Однако, если муниципальное образование не способно обеспечить аналитическое сопровождение своей деятельности, оно вынуждено заимствовать цели и задачи на вышестоящих уровнях управления, у других муниципальных образований. На практике это означает, что деятельность структур муниципального управления будет слабо ориентирована на собственную социально-экономическую ситуацию и интересы местных сообществ.
5. Планирование работы как условие согласования действий подразделений Администрации по используемым ресурсам и во времени.
Система планирования, пронизывающая все уровни управления, является гарантом прозрачности деятельности подразделений, позволяет установить характеристики результативности работы. Этому способствуют унифицированные требования к разработке планов работы.
Планы должны лечь в основу оперативных совещаний, оценки деятельности подразделений и их руководителей, анализа объема исполняемых функций и т.д.
6. Контроль над исполнением нормативно-правовых актов и нормативных предписаний внутри структуры управления и в подведомственной муниципальной сфере.
Существующие недостатки контроля над выполнением задач муниципального управления заключены в их ведомственном характере. Это нарушает важнейший принцип муниципального управления: разделение позиций заказчика, исполнителя и контролера.
Система контроля обязательно должна быть перекрестной. Ни в коем случае нельзя сосредотачивать все контрольные функции в одном специальном контрольном подразделении.
На этом основании, следует проинвентаризировать все процессы, которые требуют контроля. Сюда, в частности, необходимо отнести: контроль в рамках системы делопроизводства, контроль качества управленческой работы, контроль за хозяйственной деятельностью, контроль за распределением и использованием финансовых ресурсов, нормативный контроль, технический контроль. Каждым из этих видов контроля должно заниматься профильное подразделение Администрации.
7. Управление персоналом, как условие мотивации муниципальных служащих и развития их компетентности.
Как правило, работа с сотрудниками Администрации ведется отделами кадров и руководителями. Она охватывает очень узкий круг задач, главным образом, определяемый функциями учета кадров.
В результате, муниципальный служащий не имеет четких представлений ни о системе требований к выполняемым им функциям, ни об условиях его продвижения по службе.
Управление персоналом состоит из решения следующих задач:
оценка и развитие профессиональных навыков;
расширение компетенций;
формирование объективной системы требований к продвижению по службе на основе публичных и прозрачных процедур и только в соответствии с компетенцией;
разработка системы мотивации муниципальных служащих, включая поддержание необходимого уровня информированности.;
аттестация служащих.
8. Регламентация собственной деятельности и деятельности в подведомственной сфере, как условие для обеспечения нормального функционирования всей структуры муниципального управления.
Любая система управления может нормально функционировать, если все ее основные функциональные связи описаны в терминах процедур и операций.
Соблюдение данного требования позволяет установить четкие границы между уровнями иерархии управления и горизонтальные связи между подразделениями.
На этом каркасе строится организация документопотоков, распределение обязанностей, ответственности и прав, появляется система единых требований к руководителям одного уровня.
В администрациях, как правило, нет четкой иерархии управления. Заместители главы, руководители управлений, комитетов и отделов обладают различным уровнем прав и ответственности, выполняют различный набор функций, несмотря на принадлежность к определенной управленческой иерархии. Заместитель главы может выполнять задачи начальника отдела, а начальник отдела - задачи заместителя главы.
Можно сделать вывод, что распределение поручений и заданий в системе управления осуществляется в ориентации на личные качества, а не по формальным признакам, связанным с позицией, занимаемой в структуре управления и содержанием поручения.
Внешние требования к рабочим местам очень неопределенны, они никак не диктуются регламентами деятельности, а, следовательно, не влияют на требования к качеству работы.
Хорошо известен дефицит квалифицированных работников в муниципальных структурах. Сам период их выращивания длителен и дорогостоящ, но компенсировать недостаточную квалификацию можно за счет внешних требований: чем они будут более полными и охватывающими различные аспекты деятельности, тем успешнее работники будут их осваивать и, на практике, повышать свою квалификацию.
9. Система муниципального заказа, как условие обеспечения публичности в распоряжении средствами бюджета, минимизации расходов и создания конкурентной среды.
Если руководство муниципального образования считает, что бюджет муниципального образования - это собственность местного сообщества, а не структуры муниципального управления, то первым условием исполнения расходной части бюджета является публичность.
Если руководство муниципального образования считает необходимым привлекать предприятия различных форм собственности для создания в городе и районе конкурентной среды, повышения качества услуг, уменьшения их стоимости и снижения накладных расходов, связанных с деятельностью муниципальных учреждений и предприятий, то для достижения этой цели существует одно средство – организация системы муниципального заказа.
10. Публичность деятельности, как условие вовлечения муниципальных сообществ в решение муниципальных задач и расширения гражданского участия.
Принцип публичности деятельности органов местного самоуправления - эффективное средство установления отношений доверия между властью и населением.
Понимание намерений власти и их поддержка населением - условие реализации муниципальных программ и проектов.
В противном случае, власть всегда будет наталкиваться на негативную реакцию населения на свои инновации, базирующуюся на незнании, боязни потерять что-то, недоверии к власти как таковой.
Можно выделить следующий набор основных содержательных ядер, вокруг которых сегодня строится дискуссия по поводу направлений работы по развитию инициатив местных сообществ в целях местного экономического развития.