ОСОБЕННОСТИ ПРИВАТИЗАЦИИ ПРЕДПРИЯТИЙ ОТРАСЛЕЙ ОБОРОННОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ
Реферат выполнил Александр Павлов
МГАТУ им. К.Циолковского
Общие цели и задачи государственных программ приватизации не учитывали особенностей предприятий отраслей оборонной промышленности (ООП). В то же время они составляют значительную долю научного, промышленного и кадрового потенциала страны. На предприятия ООП приходится также большой удельный вес производства наукоемкой, технически сложной гражданской продукции и непродовольственных товаров народного потребления. В 1994 г. оборонный комплекс произвел 80% общего объема выпуска указанной продукции в стране. Поэтому приватизация предприятий ООП преследовала цель не только сохранения, но и дальнейшего совершенствования их научно-технического и кадрового потенциала. Основные задачи приватизации в этой сфере включали:
минимизацию затрат на производство и разработку вооружения (В) и военной техники (ВТ) с учетом требований военной доктрины и обеспечения на этой основе обороноспособности России;
создание оптимальной структуры производства в ООП, соответствующей рыночным условиям;
максимально эффективное использование кадрового, научнотехнического и производственного потенциала ООП для достижения быстрейшей стабилизации социально-экономической ситуации в стране.
Приватизацию предприятий ООП предполагалось осуществлять исходя из следующих принципов:
согласования интересов РФ, национально-государственных и административно-территориальных образований в рамках РФ;
разграничения полномочий и функций при проведении приватизации между органами государственной власти и управления;
приоритета трудовых коллективов при приватизации предприятий ООП для смягчения социальной напряженности и сохранения высокого научно-технического и производственного потенциала предприятий оборонного комплекса;
оказания финансовой поддержки предприятиям, подвергшимся разгосударствлению и приватизации (создание специальных фондов поддержки предприятий, предоставление дополнительных льгот трудовым коллективам и т.д.).
На процесс приватизации предприятий ООП оказал влияние комплекс факторов. Во-первых, это действовавшая система управления оборонными предприятиями, основанная на жесткой централизации административных функций, существенно ограничивавшей их производственнохозяйственную самостоятельность. Во-вторых, масштабность производства, что затрудняло выкуп имущества трудовыми коллективами; неравномерность размещения научно-технического и производственного потенциала оборонной промышленности в пределах России; диверсификация производства, проявляющаяся в структуре выпускаемой предприятиями продукции (В и ВТ, продукция двойного назначения, общегражданская продукия, непродовольственные товары народного потребления). В-третьих, наличие мобилизационных мощностей и резервов, значительно ограничивающих процесс разгосударствления и приватизации. В-четвертых, конверсия военного производства (изменение структуры выпускаемой продукции и статуса оборонного предприятий, расширение возможностей приватизации).
Необходимо также иметь в виду, что отсутствовали основополагающие законодательно-правовые документы, определяющие развитие ООП (законы об оборонном заказе, включая разработку программ вооружения, сохранения и развития мобилизационных мощностей, о статусе оборонного предприятия; согласованные решения с государствами членами СНГ о совместном производстве В и ВТ), что затрудняло подготовку концепции и программ приватизации предприятий комплекса.
ЭТАПЫПРИВАТИЗАЦИИ, ИХ СОДЕРЖАНИЕ И ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ
Начало разгосударствления собственности и приватизации в оборонном комплексе можно отнести к 1990-1992 гг., когда появились альтернативные формы собственности в рамках многоукладной социалистической экономки, а приватизация и разгосударствление собственности не были узаконены и осуществлялись в соответствии с отдельными решениями на уровне властных структур. В 1993-1994 гг. была реализована крупномасштабная программа приватизации, происходило наращивание критической массы количественных преобразований. 19951996 годы период глубокой структурной перестройки экономики ООП, в это время быстрыми темпами формируются холдинговые и акционернопромышленные компании (АПК), финансово-промышленные группы (ФПГ), а также федеральные научные и научно-производственные центры.
Существенное ускорение процесса приватизации предприятий ООП наблюдалось после вступления в силу Указа президента РФ "О коммерциализации государственных предприятий с одновременным их преобразованием в акционерные общества открытого типа" (№721 от 1 июля 1992 г.).
Стихийная приватизация, происходившая в ряде отраслей народного хозяйства, не должно была распространяться на ООП, так как могла привести к их полному развалу. Однако только 19 августа 1993 г. был подписан Указ президента РФ № 1267 "Об особенностях приватизации и дополнительных мерах государственного регулирования деятельности предприятий оборонных отраслей промышленности", а 11 декабря 1993 г. было принято постановление правительства РФ № 1285 "О предприятиях и организациях оборонных отраслей промышленности, не подлежащих приватизации в 1993-1994 годах, а также преобразуемых в акционерные общества", которые позволили перевести процесс приватизации в оборонном комплексе в цивилизованное русло, Этими документами предусматривалось:
отступление для предприятий ООП от стандартных приватизационных процедур, предусмотренных государственной программой приватизации;
составление перечня предприятий, находящихся в федеральной собственности и не подлежащих приватизации, по обязательствам которых отвечает государства (обеспечение выполнения оборонного заказа и оборонных НИКОР, гарантия соответствующей оплаты труда, сохранение государственной тайны, содержание мобилизационных мощностей и т.д.);
установление порядка управления государственными пакетами акций оборонных предприятий и использования дивидендов по указанным акциям;
закрепление вхождения оборонных предприятий и организаций в перечни предприятий: а) не подлежащих приватизации в 1993-1995 гг.; б) подлежащих приватизации на основе специально разработанных для них концепций; в) преобразуемых в акционерные общества с сохранением контрольного пакета акций на три года в федеральной собственности; г) преобразуемых в акционерные общества с закреплением "золотой акции" сроком действия 3 года за государством; д) приватизируемых без ограничений.
Темпы приватизации, особенно на начальной стадии, постоянно возрастали. Если в 1991-1992 гг. было приватизировано около 6,5% общего количества предприятий ООП, в 1993 г. 25%, то в 1994 г. 60%. В 1995 г. доля приватизированных предприятий ООП составила свыше 70 % общего их количества. Наиболее активно процесс приватизации проходил на предприятиях авиационной промышленности, радиопромышленности и электронной промышленности. В таблице 1 представлено распределение предприятий по способам приватизации на основе данных Госкомстата РФ. Из таблицы видно, что наиболее распространенным способом приватизации в ООП является продажа акций акционерных обществ открытого типа.
Среди других способов приватизации в порядке убывания по итоговым данным использовались выкуп арендованного имущества, продажа предприятий на коммерческом конкурсе и продажа имущества (активов) действующих и ликвидированных предприятий и объектов. Необходимо также отметить, что в первом полугодии 1995 г. наряду с продажей акций акционерных обществ открытого типа предпочтение отдавалось также продаже имущества действующих и ликвидированных предприятий и объектов.
Проведенный анализ работы 46 акционерных обществ, сгруппированных в соответствии с их численностью и использованием первого или второго варианта предоставления льгот трудовым коллективам, а также сравнение групп государственных и приватизированных предприятий показали, что после приватизации в рассматриваемых акционерных обществах в 1994 г., в 1 и во 2 кварталах 1995 г. ухудшились результаты деятельности по сравнению с соответствующими периодами предыдущих лет.
В то же время отдельные акционерные общества по некоторым показателям улучшили свои результаты. Наметилась также тенденция к повышению показателей деятельности групп, включающих предприятия с меньшей численностью (до 5 тыс. человек) и использующих второй вариант льгот, по отношению к группам с более крупными по численности предприятиями (свыше 5 тыс. человек) и избравшим второй вариант льгот, а также групп с большей численностью (более 5 тыс. человек), использующих первый вариант льгот, при производстве изделий как гражданского назначения, так и общего объема продукции.
С целью оценки эффективности приватизации проведено сравнение деятельности группы из 46 приватизированных предприятий и двух групп государственных предприятий, состоящих из 168 и 53 производств. Отдельно рассматривались показатели их деятельности применительно к производству общего объема продукции и изделий гражданского назначения.Анализ показал:
все группы предприятий в той или иной мере ухудшили результаты своей деятельности в 1 квартале 1995 г. по сранению с 1 кварталом 1994 г.;
в то же время при производстве общего объема продукции на приватизированных предприятий в меньшей степени ухудшишись результаты деятельности, чем в обеих группах государственных предприятий. Однака при производстве гражданской продукции наблюдалась обратная картина, то есть приватизированные предприятия работали хуже, чем обе группы государственных предпрятий.
ОРГАНИЗАЦИОНЫЕ ФОРМЫПРИВАТИЗАЦИИ
Институциональные преобразования в ООП можно рассмотреть на примере 8 отраслей, подведомственных Госкомоборонпрому России (АП авиационной промышленности, БП и СХ боеприпасов и спецхимии, ПВ промышленности вооружений, РКТ ракетно-космической техники, ПСС промышленности средств связи, СП судостроительной промышленности, ЭП электронной промышленности и РП радиопромышленности). Предприятия и организации каждой отрасил были разделены на группы в зависимости от их взаимоотношений с Госкомоборонпромом: государственные предприятия, подведомственные Госкомоборонпрому; акционерные общества с участием государства, сотрудничающие с Госкомоборонпромом; акционерные общества, приватизированные без органичений, но сотрудничающие с Госкомоборонпромом; предприятия, полностью утратившие всвязь с Госкомоборонпромом; (см. Табл. 2).
Из таблицы видно, что в настоящее время по рассматриваемым 8 отраслям Госкомоборонпром может реально проводить государстенную политику лишь на 34,6% предприятий, на 28,6% предприяитй возможность реализации государственной политики ограничивается долевым участием государства в уставном капитале акционерных обществ, на 24% акционерных обществ государственная политика осуществляется Госкомоборонпромом в основном посредстом размещения государственного оборонного заказа. Наименьшее количество государственных предприятий оказалось в авиационной промышленности (21%), что вряд ли можно считать положительным фактом, так как большинство приватизированных предприятий авиационной промышленности лишилось поддержки государства, в том числе в виде государственного оборонного заказа, и находится на грани банкротства.
Недавно превительством РФ было принято решение, в соответствии с которым заводы и КБ отраслей оборонной промышленности, выполняющие оборонный заказ, могут рассчитывать при получении статуса Федерального научно-производственного центра (ФНПЦ) на особую государственную поддержку. Позднее предполагается финансировать ФНПЦ также за счет средств Миннаки России по статье расходов на фундаментальные исследования.
По разным оценкам, структурная перестройка предприятий оборонного комплекса, включающая модернизацию производства и конверсию оборонной промышленности, потребует от 150 млрд. до 300 млрд. долл. Адаптационной реакцией предприятий оборонного комплекса, тесно связанных между собой научными, производственными и кооперационными связями, явилось стремление к образованию различных интегрированных структур с преобладанием в последнее время акционерно-промышленных компаний и финансово-промышленных групп.
Создание разветвленной сети финансово-промышленнх групп одно из наиболее действенных путей привлечения внебюджетных источников финансирования для вывода ООП из кризиса, осуществления структурной перестройки, переориеннтации промышленных предприятий и научных организаций на самофинансирование. Образование ФПГ на базе предприятий ООП повышает устойчивость входящих в них предприятий к внешним воздействиям, способствует расширению самостоятельности предприятий во всех сферах деятельности, уменьшает вероятность банкротства, содействует перераспределению управленческих функций.
Возниконовение ФПГ воджно ренгламентироваться и регулироваться государством, особенно при объединении предприятий, оказывающих существенное влияние на обороноспособность России, так как в противном случае могут возобладать групповые интересы, идущие в разрез с государственной промышленной политикой в ООП. В то же время по другим, менее значимым направленимям деятельности ФПГ могут консолидировать предприятия на добровольной основе.
Процесс формирования и регистрации ФПГ в настоящее время определяется положением о ФПГ и порядке из создания (приложение к Указу президента РФ № 2096 от 8 декабря 1993 г.), программой содействия формированию ФПГ (утверждена постановлением правительства РФ № 48 от 16 января 1995 г.), а также постановлениями правительства РФ, касающимися порядка проведения экспертизы проектов ФПГ (№ 508 от 23 мая 1994 г.) и порядка ведения реестра ФПГ (№ 707 от 19 июня 1994 г).
Анализ действующих законадательных и нормативно-правовых актов по формированию ФПГ в ООП показал следующее:
нормативно-правовой основой создания ФПГ является акционирование, но взаимоотношения в рамках ФПГ между головной компанией и ее участниками пока четко не определены;
антимонопольное законодательство накладывает излишние ограничения на участие в ФПГ предприятий-монополистов, особенно выпускающих оборонную продукцию;
недостаточно разработаны нормы создания ФПГ в рамках СНГ и с предприятиями стран дальнего зарубежья;
положение о создании ФПГ должно предусмотреть смягчение дейс
9 твующих ограничений количественного состава их участников, численности работкиков входяцих в них структур, доли государственной собственности в совокупном капитале ФПГ, возможности перекрестного владения акциями участниками ФПГ, системы льгот, предлакаемых ФПГ государством, и т.д.;
требуются многочисленные согласованмия с центральными экономическими органами, Министерством обороны России, правительством РФ. В результате процесс формирования и регистрации ФПГ длится в ряде случаев более полугода, при этом объединившиеся в них предприятия получают лишь незначительные льготы.
В соответствии с программой содействия формированмию ФПГ в ООП в 1996 г. предполагается создание не менее 20 промышленных групп. Уже во второй половине 1995 г. функционировали или находились в стадии оформления около 14 ФПГ, акционерно-промышленных и холдинговых компаний. Госкомоборонпром России может воздействовать на деятельность ФПГ через своих представителей в наблюдательных советах, а также контролируя выполнение государственного оборонного заказа и федеральных программ.
За счет создания ФПГ в ООП, обладающих высокими технологиями со значительным экспортным потенциалом (авиакосмическая и лазерная техника, судостроение, услуги по запуску спутников и др.), может быть обеспечен подъем в области как промышленного производства, так и накопления капитала. Банки заинтересованы в сотрудничестве с создателями подобной техники.
В то же время перевод промышленности России, в том числе и оборонного комплекса, на путь корпоратизации на основе сети ФПГ может привести к нежелательным последствиям, в частности:
расширение системы льгот, предоставляемых участникам ФПГ, отрицательно скажется на состоянии федерального бюджета;
формирование ФПГ может превратиться в очередную кампанию, если при этом не будет определенных ограничений;
возникновение ФПГ усилит монопольные тенденции на региональных и федеральном рынках;
возрастание роли финансовых учреждений в рамках ФПГ способно вызвать не приток инвестиций в промышленность, а их отток в более выгодные сферы;
концентрация одним из участников ФПГ пакетов акций других участников в ряде случаев может привести к потере инвестиционной привлекательности проектов ФПГ для крупных инвесторов, заинтересованных в получении контроля за инвестируемыми предприятиями.
Эффективная деятельность ФПГ с целью оздоровления экономики ООП, осуществления ее структурной перестройки возможна при устранении уже наметившихся негативных явлений, связанных с приватизацией и образование ФПГ. Для этого необходимо:
создать методическую базу, регламентирующую формирование и функционирование ФПГ;
не допускать перепрофилирования предприятий, входящих в ФПГ, основная деятельность которых связана с производством продукции для государственных нужд или обеспечением безопасности России;
контролировать соблюдение государственных интересов ФПГ через участие представителей Госкомоборонпрома России в наблюдательных советах;
пресекать скупку пакетов акций при проведении аукционов коммерческими структурами, незаинтересованными в инвестициях;
осуществлять регулярный анализ деятельности ФПГ, выявлять положительные или отрицательные аспекты их функционирования с целью учета накопленного опыта при формировании последующих ФПГ.
Приватизация предприятий ООП способствовала развитию новой системы прав собственности, направленной на эффективное ведение хозяйства. Однако положительный результат от институциональных преобразований в ООП может быть достигнут только в комплексе с мерами по конверсии военного производства, его демонополизации, финансовой стабилизации, развитию финансовых рынков и т.д., а также при создании условий для возникновения конкурентной среды.