Последнее десятилетие XX века стало для России временем тяжелых испытаний. Крушение социалистического строя повлекло за собой пересмотр многих фундаментальных положений отечественной теории государства и права. Одно из наиболее коренных преобразований затронуло и теорию федерализма. Отражая ту крайне сложную и противоречивую практически-политическую ситуацию, которая сложилась в отношениях между федеральным руководством и субъектами федерации, отечественная теория федерализма взяла ориентацию на децентрализованное, самоуправляемое территориальное устройство, базирующееся на идеях и принципах классической западной федерации.
Роль теории федерализма в современном мире настолько велика, что она уже, по существу, вышла за рамки вопроса о территориальном устройстве государства. Современный федерализм представляет собой наиболее демократический тип организации и ведения дел, организационного построения власти и управления государством, предполагающий согласование воли субъектов (территориальных единиц) как с центральной властью, так и между собой. Характерными признаками федерализма в таком понимании являются ограничение воли субъектов федерации рамками суверенитета единого федеративного государства, но и одновременно высокая степень вовлеченности территорий в решение общих проблем и, следовательно, высокий уровень их ответственности как перед федеральной властью, так и перед своим населением.
Территориальное устройство России, складывавшееся в течение 90-х годов XX века, можно охарактеризовать как стремящееся к «децентрализованной горизонтально интегрированной федерации» (абсолютно неустойчивый тип) — своеобразной федеративной модели, главные черты которой заключаются в том, что, во-первых, правовой статус субъектов федерации был различен, причем даже в рамках одного уровня (к примеру, между республиками), а во-вторых, имела место ситуация противопоставления суверенитета субъектов федерации суверенитету единого федеративного государства, что объективно вело к усилению центробежных тенденций и процесса конфедерализации страны.
Перспективой для современной федеративной России должна стать так называемая «централизованная вертикально интегрированная федерация» (абсолютно устойчивый тип) — модель федерации, предполагающая, в отличие от предыдущей, наличие единого, унифицированного правового статуса субъектов федерации и признание единства суверенитета федеративного государства, в рамках которого субъекты федерации наделяются правами и полномочиями действовать от имени федерации в качестве ее составных частей.
Изложенный выше теоретический анализ позволяет автору прийти к выводу о несовершенстве современной российской модели федерализма. Эволюционируя от идеи децентрализованного устройства к идее централизованной, «вертикально интегрированной» федерации, отечественная теория федерализма в ближайшем будущем потребует пересмотра основ конституционного строя России в федеративной сфере.
Первым шагом на пути федеративной реформы должно стать урегулирование ситуации на Северном Кавказе, являющемся своеобразным индикатором общего состояния федеративных отношений в стране. Только внедрение принципа интернационализма наряду с унификацией правового статуса субъектов федерации и приведением регионального законодательства в соответствие с федеральным позволит, очевидно, добиться успеха на этом направлении.
Следующим этапом, по мнению многих ученых и политических деятелей должна стать полномасштабная конституционная реформа, предполагающая принятие новой федеральной Конституции, и прежде всего, новой редакции пункта 2 статьи 5, который, по нашему мнению, может звучать так: «2. Каждый субъект Российской Федерации имеет собственный Основной Закон (Конституцию или Государственный Устав) и законодательство. Основной Закон субъекта федерации принимается населением соответствующего субъекта федерации путем референдума либо путем созыва Конституционного Совещания субъекта федерации».
Таким образом, будущая теоретическая модель федеративного устройства России должна представлять собой централизованную, «вертикально интегрированную» федерацию, обеспечивающую достаточно высокий уровень активности субъектов федерации, но одновременно и достаточно высокий уровень их ответственности перед федеральным Центром. Такая эволюция, по мнению исследователей, неизбежна, поскольку она отвечает потребностям современного российского государства и общества.
Наиболее оптимальной моделью федеральной государственной власти в России является полицентричная система, система не одного, а нескольких сильных центров власти. Сильным должен остаться Президент. Сильным и независимым должен быть Парламент. Независимым и авторитетным должен быть суд.
Дайте оценку реализующейся в настоящее время тенденции укрупнения регионов в Российской Федерации (причины; правовые инициативы; результаты на данный момент; факторы, способствующие процессу; факторы, препятствующие процессу; позитивные и негативные последствия для российского федерализма).
Укрупнение регионов - обсуждаемая и неоднозначная тема. Проблемы укрупнения отдельных субъектов Федерации активно поднимаются в органах исполнительной и законодательной власти некоторых регионов страны, в средствах массовой информации.
В Российской Федерации слишком много субъектов для того, чтобы выстроить оптимальный баланс интересов, взаимоотношений, связей по вертикали и горизонтали, то есть как между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, так и между самими субъектами. Сегодня в стране шесть разновидностей субъектов – 21 республика,9 краев, 46 областей, 4 автономных округа, 1 автономная область и два города федерального значения.
Второе обстоятельство, заставляющее в практическом плане обсуждать проблему укрупнения регионов, - это наличие так называемых составных субъектов Российской Федерации. Речь - о сложноустроенных субъектах, на территории которых находятся автономные округа. Такое положение порождает множество экономических, социальных, управленческих проблем.
Третье обстоятельство. В мировой практике строительства федеративного государства исходят из того, что регион есть самодостаточное административное образование: он обладает экономическим, финансовым, социальным потенциалом, достаточным для выполнения функций, возложенных на него конституцией страны, федеральными и региональными законами, а также обязательств перед своим населением. У нас же многие регионы являются субъектами Федерации лишь формально, юридически, но не по сути, так как социально и экономически они не самодостаточны.
Укрупнение субъектов РФ - один из способов решения этих проблем. Оно стало возможным в нашей стране с момента принятия в 2001 году ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации". Закон гарантирует добровольность объединения путем обязательного проведения референдума на территориях объединяющихся субъектов Российской Федерации. Первыми процедуру объединения прошли Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ.
Объединившиеся регионы:
1) Объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край.
2) Объединение Красноярского края и Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов.
3) Объединение Камчатской области и Корякского автономного округа в Камчатский край.
4) Объединение Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа в Забайкальский край.
Укрупнению регионов препятствует:
1. Личные амбиции руководителей субъектов и должностные лица, которые в результате объединения утрачивают статус.
2. Доводы субъектов-доноров о том, что объединение ухудшит социально-экономическую обстановку в регионе.
3. Доводы о том, что тенденция к унификации статусов субъектов, а также укрепление вертикали власти увеличивает степень централизации власти в России и способствует разрушению концепции федерализма, заложенных в Конституции 1993 г.
4. Доводы о том, что укрупнение направлено на сокращение национальной составляющей в территориальном делении России.
Укрупнению регионов способствует:
1) Федеральные инициативы сопровождаются адекватным финансированием.
2) Во многом причины объединения регионов объективны (объединяемые регионы располагают предприятиями единого производственного цикла).
3) Особенности бюджетного процесса в РФ позволяют федеральной власти в необходимых случаях оказывать давление на субъекты, вовлеченные в процесс укрепления регионов.
Слияние регионов оправдано лишь в том случае, если, во-первых, оно одобряется населением соответствующих территорий и, во-вторых, обеспечивает гораздо более эффективное использование потенциала объединяющихся регионов, и, следовательно, улучшение условий жизни людей.
Вопрос о слиянии каждый раз должен решаться особо, с учетом размера, географических границ, степени налаженности экономических и культурных связей, национальных особенностей и баланса интересов между центром и объединяемой территорией. Но не следует превращать объединение субъектов Российской Федерации ни в самоцель, ни видеть в ней исключительно правовую, административную, управленческую меру. Потому что никто еще не доказал, что укрупнение - всегда хорошо, всегда во благо.