Целью принятия Бюджетного кодекса является не только разработка единого законодательного акта, регламентирующего бюджетный процесс на всех уровнях управления и права и обязанности его участников, но и устранение противоречий действующего бюджетного законодательства. Однако в самом проекте кодекса имеется ряд существенных противоречий.
Опасное противоречие Бюджетного кодекса: изъятие доходов местных бюджетов в виде отрицательных грантов (статья 54) противоречит Конституции КР.
Принудительное изъятие доходов МСУ означает вмешательство государства в дела МСУ, тогда как Конституция предусматривает, что:
- местное самоуправление – это гарантированное Конституцией право и реальная возможность местных сообществ самостоятельно в своих интересах и под свою ответственность решать вопросы местного значения (статья 110);
- государственные органы не вправе вмешиваться в предусмотренные законом полномочия органов МСУ. Органам МСУ могут быть делегированы отдельные государственные полномочия с передачей материальных, финансовых и иных средств для их осуществления (статья 113).
К тому же изъятие доходов будет отрицательно сказываться не только на финансовой самостоятельности ОМСУ, но и на их заинтересованности в проявлении инициатив для пополнения доходов местного бюджета.
Данное положение было введено, на наш взгляд, в связи с опасением Министерства финансов, что в условиях напряженной финансовой ситуации в стране отдельные органы МСУ, имея «избыточные» средства, будут направлять их на повышение зарплат, приобретение машин, мебели и другие текущие расходы. С другой стороны, можно предвидеть, что, получив финансовые ресурсы из местных бюджетов, Министерство финансов направит их на «латание дыр» республиканского бюджета, т. е. опять-таки на текущие расходы. Избыточные ресурсы всегда должны направляться на инвестиции, т.е. капитальные расходы, которые обеспечивают развитие экономики и социальной сферы.
Для справки: в 2012-2013 годы в местных бюджетах капитальные вложения составляли всего около 1,5% расходов бюджета (в республиканском бюджете – чуть более 2% расходов бюджета).Мы предлагаем ввести положение, стимулирующее направление средств органами МСУ на инвестиционные проекты в случаях, если их бюджетная обеспеченность более чем в два раза превышает среднее значение бюджетной обеспеченности по группе местных бюджетов. Местные власти могут получать содействие в поиске потенциальных инвесторов и поддержку в виде технической помощи правительства по разработке инвестиционных проектов. Привлечение инвестиций в регионы послужит локомотивом инвестиционной активности и роста экономики Кыргызстана. Второе противоречие: проектом Бюджетного кодекса предусмотрена статья «Общественные бюджетные слушания» (ст. 121), но в ней говорится лишь о том, что рассмотрение и утверждение бюджетов производится гласно и публично, сама процедура общественных слушаний не раскрывается. Хорошая инициатива депутатов не доведена до конца.
Другие нормы проекта Бюджетного кодекса (ст. 88-94, ст. 95-97) также не учитывают необходимости организации и проведения общественных слушаний до начала процесса рассмотрения и утверждения бюджетов. Для повышения бюджетной прозрачности и обеспечения эффективности общественных слушаний по бюджету следует четко определить процедуру проведения общественных слушаний. Третье противоречие: в статье 72 определяется, что правительство разрабатывает и реализует финансовую, тарифную, инвестиционную и налоговую политику. А в статье 73 – разработку и реализацию фискальной политики осуществляет Министерство финансов.
Четвертое противоречие: статья 87 проекта устанавливает, что программы развития территорий, включающие социально-экономический прогноз, разрабатываются местным самоуправлением. В то же время статья 86 говорит, что за прогноз социально-экономического развития, включаемый в программы, несет ответственность Министерство экономики – уполномоченный орган по экономическому прогнозированию. Пятое противоречие: в статье 87 определя- ется, что программы развития территорий будут включать: (1) социально-экономический прогноз развития территории;
(2) среднесрочный бюджет;(3) пояснительную записку к программе развития территории;(4) оценку бюджетных рисков.
Т.е. они будут включать все, кроме самих программ развития, которые должны определять стратегию развития территории.
Шестое противоречие: предлагаемая норма,по которой финансирование делегированных государственных полномочий рассматривается как смешанное расходное обязательство, противоречит статье 113 Конституции КР, предусматривающей условия делегирования органам МСУ государственных полномочий.
Проблемы терминологии
Концептуальной доработки в проекте Кодекса требуют такие ключевые определения, как местный бюджет и фонд развития регионов.В статье 12 говорится, что местный бюджет - это фонд денежных средств, предназначенный для финансового обеспечения задач и функций органов местного самоуправления. А как же гарантированное Конституцией право и способность местных сообществ осуществлять управление делами местного значения за счет местного бюджета?
Мы предлагаем следующую формулировку: местный бюджет – это бюджет местного сообщества айылного аймака и города, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы МСУ. Статья 34 определяет фонд развития регионов как фонд денежных средств, предназначенный для реализации инвестиционных проектов, направленных на развитие регионов в рамках бюджета развития.
Нами предлагается определение, в большей степени соответствующее принципам прозрачности и объективности и учитывающее роль инициатив местного сообщества.Фонд развития регионов – это денежные ресурсы,образуемые за счет отчислений (от конкретных видов доходов), используемые на развитие и содержание инфраструктуры местного значения и осуществление иных мероприятий целевого назначения. В проекте Кодекса встречаются отдельные не-
доработки и мелкие замечания, в т.ч. по предлагаемым терминам и определениям:
- Вводится определение контрольных цифр (статья 2), устанавливающее, что это предельный показатель бюджетных средств, в рамках которых предусматривается осуществление операционных расходов бюджетных учреждений. Однако в статье 92 говорится о контрольных цифрах по размеру субвенций Социальному фонду. Одновременно в других местах проекта Кодекса говорится о контрольных показателях по общегосударственным доходам (статья 73), об ориентирах по объему общегосударственных доходов и размеру межбюджетных трансфертов (статья 93).
- В статье 22 говорится, что субсидии предоставляются юридическим лицам – производителям товаров, работ, услуг – на безвозмездной и безвозвратной основе для компенсации убытков, понесенных ими при осуществлении производственной деятельности, по причине установления цен ниже уровня средних издержек производства в результате целенаправленной государственной экономической и социальной политики.
Наши замечания:
- в положении не учтены физические лица (например, получатели жилищных субсидий);
- для обозначения трансфертов, регулирующих уровень цен, более корректно использование термина «дотация».
- Понятие «бюджетная резолюция» не определено и, что более важно, не оговорены процедуры ее принятия.
Стремление к прогрессу в бюджетных отношениях
Возможность прогрессивной переформулировки многих положений Кодекса связана с тем, что они коррелируют только с существующими в стране проблемами. Так, в Кодексе не определена ситуация на случай превышения доходов над расходами.
То же самое можно сказать о межбюджетных отношениях. К примеру, предлагаемые принципы межбюджетных отношений нацелены на решение текущих проблем в межбюджетных отношениях: нестабильности нормативов отчислений, вмешательства государственных органов в местный бюджетный процесс и др. Предлагаем ввести более прогрессивные нормы, переориентировав законодательство на создание рамок для перехода к новой, более продвинутой, модели отношений в бюджетной системе. Новые принципы межбюджетных отношений должны нацеливать Правительство при принятии решений не просто на закрепление собственных финансовых средств за бюджетами местных сообществ, но и на обеспечение их соразмерности предоставленным им по закону расходным полномочиям и т.п.
Требуют включения в проект Кодекса такие прогрессивные нормы и положения, как механизм определения приоритетов бюджетов и порядок оценки эффективности бюджетных программ органами МСУ.
способом. После принятия национального закона о банковской деятельности право на открытие отделений было сохранено лишь за теми банками, которые вошли в состав национальной банковской системы, уже имея свои отделения. Поэтому положение большинства банков, действовавших вне крупных городов, в той или иной степени приближалось к положению местных монополий.
Общенациональное банковское законодательство предписывало вполне конкретную схему эмиссии банкнот. Однако с течением времени преимущества этой схемы становились все более сомнительными. Государственные облигации, на которые предъявляли огромный спрос как основу эмиссии банкнот, продавались обычно с надбавкой; это обстоятельство в сочетании с правилом, что банк мог произвести эмиссию лишь в объеме 90% стоимости купленных облигаций, в значительной степени сократило прибыльность вложений для эмиссионных целей, и в тех случаях, когда банк обладал возможностью выдавать кредиты, не прибегая к эмиссии, он предпочитал так и делать, что породило значительные колебания в объеме обращающихся банкнот год от года в зависимости от региона.