Резолютивная часть определения объявлена 26 февраля 2020 года.
Полный текст определения изготовлен 28 февраля 2020 года.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Завьяловой Т.В.,
судей Першутова А.Г., Прониной М.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества "Тандер" на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 24.12.2018 по делу N А65-29996/2018, постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2019 и постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 11.07.2019 по тому же делу
по заявлению акционерного общества "Тандер" (далее - общество) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Татарстан (далее - управление, административный орган) о признании незаконным распоряжения (приказа) о проведении плановой выездной проверки от 18.09.2018 N 3420/09-п/в.
В заседании приняли участие представители:
от акционерного общества "Тандер" - Багров Д.В., Барыбин А.А., Шершнев В.И.;
от Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - Минеева О.Н.;
от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Татарстан - Гареева Э.М.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В., доводы представителей общества по кассационной жалобе и возражения представителей Роспотребнадзора на кассационную жалобу, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
с целью исполнения согласованного Прокуратурой Республики Татарстан плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2018 год, включенного Генеральной прокуратурой Российской Федерации в Сводный план проверок субъектов предпринимательства на 2018 год, управлением вынесено распоряжение (приказ) от 18.09.2018 N 3420/09-п/в о проведении плановой выездной проверки общества по месту фактического осуществления им деятельности в ряде городов и районов Республики Татарстан.
Полагая, что распоряжение (приказ) управления не соответствует требованиям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, общество обратилось в арбитражный суд.
Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 20.12.2018, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2019 и постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 11.07.2019, в удовлетворении заявления отказано.
Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходили из соответствия оспариваемого распоряжения требованиям действующего законодательства и отсутствия факта нарушения прав и законных интересов общества. Суды отметили, что управление не нарушило требования Закона N 294-ФЗ в части сроков проведения проверки, оснований ее проведения и периодичности, поскольку срок проведения плановых проверочных мероприятий в отношении каждого филиала, представительства, подразделения в силу части 4 статьи 13 данного Закона устанавливается отдельно, при этом проверка осуществляется на основании распоряжения, изданного органом государственного контроля (надзора) по месту фактического осуществления деятельности, и общий срок проведения проверки территориального подразделения не может превышать 60 рабочих дней. Названный срок представляет собой общий срок проверок всех филиалов, представительств, подразделений юридического лица и его следует исчислять в совокупности.
Поскольку общество осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, а оспариваемое распоряжение издано о проведении проверки в отношении филиалов, представительств и обособленных структурных подразделений заявителя, расположенных на территории Республики Татарстан, срок проведения плановых проверочных мероприятий в такой ситуации должен устанавливаться отдельно. Суды также учли, что в течение последних трех лет плановых выездных проверок в отношении филиалов, представительств и обособленных структурных подразделений общества, расположенных на территории Республики Татарстан не проводилось.
Соглашаясь с позицией судов нижестоящих инстанций, суд округа отметил, что иная периодичность, сокращенный срок проведения проверки, отсутствие оснований для проведения плановой проверки могут устанавливаться Правительством РФ при реализации требований статьи 8.1, частей 9, 9.3 статьи 9 Закона N 294-ФЗ в части применения риск-ориентированного подхода.
Проверка проводилась в рамках осуществления федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, деятельность общества на территории Республики Татарстан на момент формирования плана проверок отнесена к категории значительного риска (3 класс опасности) с установленной периодичностью проверок 1 раз в три года. Подразделениям общества в Ставропольском крае, в Воронежской и Орловской областях присвоена чрезвычайно высокая категория риска (1 класс опасности), при которой проведение плановой проверки предусмотрено один раз в год. Поскольку последняя плановая проверка общества Управлением Роспотребнадзора по Республике Татарстан проведена в 2013 году, суд округа признал неправомерным применение к данному случаю положений только части 4 статьи 13 Закона N 294-ФЗ, без учета положений статьи 8.1 настоящего Закона, которая в данном конкретном случае является специальной нормой.
Между тем судами не учтено следующее.
В силу пункта 2 части 8 статьи 9 Закона N 294-ФЗ истечение трех лет со дня окончания проведения последней плановой проверки юридического лица является основанием для включения плановой проверки в ежегодный план, периодичность и продолжительность проведения которых установлены статьями 9 и 13 Закона N 294-ФЗ.
Плановые проверки проводятся с целью соблюдения юридическим лицом обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами; соответствия сведений, содержащиеся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности обязательным требованиям (статья 9 Закона N 294-ФЗ).
Плановая проверка может быть документарной или выездной. Она проводится в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 Закона N 294-ФЗ, не чаще, чем один раз в три года (часть 2 статьи 9 Закона N 294-ФЗ). Срок проведения каждой из проверок, предусмотренных статьями 11 и 12, не может превышать двадцать рабочих дней (часть 1 статьи 13 Закона N 294-ФЗ).
В части 4 статьи 13 Закона N 294-ФЗ закреплено правило установления срока проведения проверки в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территории нескольких субъектов Российской Федерации.
В соответствии с названной нормой срок проведения каждой из предусмотренных статьями 11 и 12 Закона N 294-ФЗ проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территории нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению юридического лица, при этом общий срок проведения проверки не может превышать шестьдесят рабочих дней. Данная редакция части 4 статьи 13 Закона (с указанием на общий срок проведения проверки) была уточнена Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Учитывая, что одной из основных целей принятия Закона N 294-ФЗ является усовершенствование существующей системы государственного контроля и снижения административной нагрузки на бизнес, в Законе был установлен предельный период проверки: для юридического лица - 20 рабочих дней, а для юридического лица с филиалами - 60 рабочих дней.
Ограничение в 60 рабочих дней распространяется в целом на юридическое лицо, включая филиалы, представительства и обособленные подразделения, а не на определенную территорию деятельности юридического лица.
В то же время из материалов дела усматривается, что в отношении общества в течение 2018 года управлениями Роспотребнадзора неоднократно проводились проверки его филиалов, расположенных в различных регионах Российской Федерации, общий срок проведения которых превысил 60 рабочих дней (в январе 2018 года 20 рабочих дней в Липецкой области и 20 рабочих дней в Орловской области, в феврале 2018 года 32 рабочих дня в Смоленской области, в марте 2018 года 20 рабочих дней в Воронежской области и 32 часа в Тульской области).
Судебная коллегия не принимает довод управления о невозможности осуществить проверку общества, имеющего разветвленную сеть филиалов, за 60 рабочих дней. Закон N 294-ФЗ предоставляет возможность контролирующим органам осуществлять как выездные, так и документарные проверки, которые являются менее затратными с точки зрения временных и финансовых ресурсов контролирующего органа.
Судебная коллегия также обращает внимание на то, что Закон N 294-ФЗ, устанавливая сроки проведения плановых проверок и регулярность их проведения (не чаще, чем один раз в три года), во всех случаях имеет в виду юридическое лицо, индивидуального предпринимателя.
Понятия представительств и филиалов юридического лица определены в статье 55 Гражданского кодекса Российской Федерации:
представительством является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения, которое представляет интересы юридического лица и осуществляет их защиту (пункт 1);
филиалом является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства (пункт 2);
представительства и филиалы не являются юридическими лицами. Руководители представительств и филиалов назначаются юридическим лицом и действуют на основании его доверенности (пункт 3).
Таким образом, трехлетний срок, устанавливающий регулярность проводимых проверок, необходимо исчислять именно с момента учреждения юридического лица, а не с даты создания филиалов и представительств.
Судебная коллегия также не соглашается с толкованием, данным судом кассационной инстанции в отношении положений статьи 8.1 Закона N 294-ФЗ.
В соответствии с пунктом 2 статьи 8.1 Закона N 294-ФЗ риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.
В силу названной нормы отнесение к определенной категории опасности производится именно в отношении юридического лица, а не его филиалов. Определенный класс опасности должен быть установлен один на все юридическое лицо, а не на каждый его филиал в разных регионах.
С учетом изложенного, Судебная коллегия полагает, что распоряжение (приказ) управления от 18.09.2018 N 3420/09-п/в о проведении плановой выездной проверки не соответствует требованиям Закона N 294-ФЗ и нарушает права общества в предпринимательской деятельности.
В соответствии с частью 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Принимая во внимание, что судами были правильно установлены фактические обстоятельства дела, но неправильно истолкованы и применены нормы материального права, Судебная коллегия полагает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, оспариваемые судебные акты отменить и принять решение об удовлетворении заявления общества.
Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 24.12.2018 по делу N А65-29996/2018, постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2019 и постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 11.07.2019 по тому же делу отменить.
Заявление акционерного общества "Тандер" удовлетворить.
Распоряжение (приказ) Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Татарстан от 18.09.2018 N 3420/09-п/в о проведении плановой выездной проверки признать незаконным.
| Председательствующий судья | Т.В. Завьялова |
| Судья | А.Г. Першутов |
| Судья | М.В. Пронина |