Рассматривая государственный сектор экономики, необходимо учитывать его разнородность. Существуют три основные юридические формы государственных предприятий: бюджетные предприятия (называемые иногда казенными или административными), предприятия публичного права и, наконец, предприятия частного права.
Бюджетные предприятия обычно являются административными подразделениями тех или иных министерств, ведомств или муниципалитетов, т.е. эти предприятия существуют без образования юридического лица. Как правило, они либо вовсе не обладают, либо обладают весьма незначительной хозяйственной, финансовой и юридической самостоятельностью. Результаты их деятельности чаще всего даже не становятся достоянием гласности. Отдаленным российским аналогом таких предприятий являются унитарные (государственные и муниципальные) предприятия, основанные на праве оперативного управления (казенные предприятия).
Наиболее экономически значимым типом компаний публичного права являются государственные корпорации (иногда именуемые в отечественной литературе публичными или общественными). Они представляют собой создаваемые, как правило, на основе специальных парламентских актов юридически независимые и экономически самостоятельные предпринимательские организации, функционирующие на принципах самоокупаемости.
Однако государство (в лице министра финансов, отраслевого "курирующего" министра или какого-либо другого лица или органов) сохраняет за собой право вмешиваться в ряде специально оговоренных случаев в деятельность этих предприятий, а также назначает председателя совета управляющих (или даже весь совет целиком). В некоторых случаях в законах прямо поименованы должностные лица, которые в обязательном порядке входят в управляющие органы государственных предприятий, в других описаны процедуры их создания безотносительно к соответствуют унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения.
Форма ведомственного предприятия и государственной корпорации по определению предполагает единственного собственника - правительство, конкретное ведомство, штат (землю, провинцию в странах с федеральным устройством) или муниципалитет.
Наряду с бюджетными предприятиями и предприятиями публичного права в развитых капиталистических странах государство (в лице тех или иных его институтов) является собственником - единственным, или совместно с частными юридическими и физическими лицами - компаний частного права. Это, как правило, акционерные, а также коммандитные общества и общества с ограниченной ответственностью.
Нередко доли участия в таких предприятиях принадлежат не одному, а нескольким государственным субъектам. Так, во Франции ряд компаний был целиком в совместной собственности правительства и других государственных же компаний. Перекрестные держания (взаимопереплетение капитала) с государственным капиталом были особенно распространены в Италии и Франции.
В последнее время во многих странах в связи с превращением в акционерные общества иных форм государственных предприятий и частичной продажей их акций возросло число смешанных, частно-государственных компаний. Но и раньше во многих странах государство (в тех же Италии, Франции, а также Великобритании, Швеции и др.) участвовало своим капиталом в тех или иных акционерных компаниях. В некоторых случаях в уставах таких компаний предусматривалось ограничение доли частных держателей (например, во французских "Аэроспасьяль"- аэрокосмическая отрасль и "Снекма", - производство авиамоторов - ЗО-тью процентами акций).
Таблица 1 | |||||||||||||||||||||||
Доля государства (в°/о) в производстве ряда отраслей в начале 90-х годов | |||||||||||||||||||||||
Страна | Отрасль | ||||||||||||||||||||||
Черная металлургия | Судостроение | Автомобилестроение | Нефтедобыча | Угольная и добываю. Пром. | Ж/Д транспорт | Авиатранспорт | Элекктро-энергетические сети | Газоснабжение | Почтовая связь | Телефонная связь | Банковская деятельность | ||||||||||||
США | 1) | … | … | ||||||||||||||||||||
Япония | |||||||||||||||||||||||
Германия | … | … | |||||||||||||||||||||
Франция | … | … | … | ||||||||||||||||||||
Италия | … | … | … | … | |||||||||||||||||||
Великобритания | ГОО | ||||||||||||||||||||||
Канада | … | 2) | |||||||||||||||||||||
Швеция | … | … | … | … | … | ||||||||||||||||||
Испания | |||||||||||||||||||||||
Голландия | … | … | … | … | … | … | |||||||||||||||||
Австрия | … | … | |||||||||||||||||||||
Австралия | … | ||||||||||||||||||||||
... - данные отсутствуют | |||||||||||||||||||||||
1) Федеральному правительству принадлежала железная дорога "Амтрак". | |||||||||||||||||||||||
2) Сберегательные банки и кредитные институты являлись полугосударственными. | |||||||||||||||||||||||
Источник: Stevens В. Prospects for Privatisation in OECD Countries. - National Westminster Bank Quarterly Review, 1992, August, p. 8. | |||||||||||||||||||||||
Статистика относит к находящимся в собственности государства те предприятия со смешанной собственностью, в которых ему принадлежит 51 и более процентов акций, хотя для контроля нередко достаточно и значительно меньшего участия.
Наряду с производственными государство владело и управленческими, холдинговыми компаниями. Особенно велики их число и значимость были в Италии. Крупнейшие из них - "ИРИ" (Институт промышленной реконструкции), "ЭНИ" (газовая и нефтяная индустрия), "ЭНЭЛ" (электроэнергетика), страховая группа "ИНА". "ИРИ" в свою очередь состояла из холдингов "Финсидер" (черная металлургия), "Финмекканика" (машиностроение), "Финкатиери"(судостроение), "СТЕТ" (телефонная связь), "Финмаре"(судоходство) и "СМЕ" (диверсифицированный концерн Юга Италии). Кроме того, в группу "ИРИ" входил ряд банков ("Банка ди санспирито", "Банка коммерциале ита-льяна", "Кредите итальяно"). В Великобритании действовали в 60-х годах "Транспортная холдинговая компания" (с 1968 г. - "Национальная автобусная корпорация"), а во второй половине 70-х-первой половине 80-х годов государственный холдинг "Национальное управление предприятиями". В Швеции в 70-е годы существовал холдинг "Статсфоретаг", преобразованный впоследствии в "Прокордиа". Во Франции Комиссариат по ядерной энергии (КЭА) имел свой промышленный холдинг - "КЭА-эндюстри". Государственные холдинги существовали и в других странах.
В одних странах преимущественной формой государственных предприятий были государственные корпорации (Франция, Великобритания, Япония), в других (Германия и Италия) государственные компании частного права. Это не значит, что, во-первых, государственные предприятия создавались с нуля, а во-вторых, возникали в результате перехода в собственность государства уже существующих. Повсеместно преимущественной формой появления на свет государственных предприятий было преобразование частных (путем национализации, муниципализации и т.п.).
Статистики, учитывающей государственные предприятия всех юридических организационных форм и всех уровней подчинения, практически ни в одной стране мира не ведется. Приведенные оценки доли государства носят приблизительный характер, поскольку основаны на учете предприятий, подконтрольных только центральным правительствам (федеральным в странах с федеративным устройством). Второй и более низкие "эшелоны" государственных предприятий - на уровне штатов (земель) и местных органов власти - в национальной статистике не регистрируется.
Поэтому показанные в табл. 1 размеры государственного сектора США, возможно, несколько занижены. Ведь в США (как и еще в ряде стран, например, в Германии) доминируют предприятия регионального (штатного, земельного), тогда как в других (Франция, Великобритания) - национального масштаба. Впрочем, общепринято, что государственный предпринимательский сектор США был и остается наименьшим из семерки ведущих стран. Не случайно, что и в Японии, восстановление которой после второй мировой войны происходило под жестким патронажем США, позиции государства в производстве также были относительно невелики. Иное дело Европа. В начале 80-х годов, до периода развертывания нынешней волны приватизации, доля государственных предприятий в ведущих европейских странах (Франции, Италии, Великобритании) составляла 15-25% в производстве ВВП, 20-45% - в капиталовложениях, 10-25% - в численности занятых. В ФРГ все эти показатели были на уровне примерно 10-12%.1
В силу различной подчиненности государственных предприятий единого центра управления ими нигде не существует. Государственные корпорации подконтрольны министерству финансов и "курирующим" отраслевым министрам, холдинги и участия - специально создаваемым министерствам по делам участий государства в предприятиях (как в Италии), муниципальные предприятия - соответствующим муниципальным властям.
_____________________________________________
1 - Государственный сектор в развитых капиталистических странах. Сб. обзоров. Части 1-11. М., ИНИОН, 1982; Клинова М.В. Государственный предпринимательский сектор в странах Европейского сообщества. Экономическая роль и тенденции развития. М„ "Наука", 1988.
С первой половины 80-х годов государственный сектор во многих странах стал сокращаться в результате проведения приватизации. Волны приватизации наблюдались и в прошлом. Но они не были столь длительны, не охватывали столь большое число стран, да и по масштабам были гораздо скромнее. С позиций сегодняшнего дня их можно охарактеризовать как поиски оптимального соотношения между частным и государственным предпринимательством. Нынешняя же кампания приватизации ставит под вопрос само существование последнего.В частный сектор передаются предприятия естественно-монопольных отраслей, в отношении которых еще недавно считалось, что, безусловно, предпочтительно их сохранение в государственной собственности.
В Японии, Канаде, многих странах Европы и Латинской Америки приватизированы телефонная связь, водоснабжение, производство (добыча) и распределение электроэнергии и газа. В Японии уже осуществлена, а в Великобритании развертывается передача в частный сектор железных дорог. В Голландии и Германии частный капитал внедряется в почтовую службу. Впрочем, позиции государства в отраслях естественных монополий пока еще значительны (см. табл. 2).
В результате приватизации масштабы государственного предпринимательского сектора повсеместно существенно сократились. Так, в Германии с 1982 г. количество предприятий, в которых прямо или косвенно участвует государство, уменьшилось более чем вдвое - с 958 до 400.
В отличие от капиталистических стран, где, несмотря на свое превалирование в ряде отраслей, государственное предпринимательство в целом занимало подчиненное по отношению к частному положение, в бывших социалистических странах оно абсолютно доминировало. Причем, в ряде из них (в частности, в СССР) частный сектор был полностью ликвидирован. Продиктовано это было не прагматическими, а идеологическими соображениями.
Однако и развернувшаяся в 90-е годы в России приватизация не имела в своей основе четкой концепции. Так и не были определены оптимальные границы государственного предпринимательства применительно к условиям современной России. Сильное влияние на политику в отношении государственной собственности оказывало ее идеологическое неприятие, питаемое тем, что огосударствленная экономика зашла в тупик. В течение нескольких лет правительство не могло определиться с тем, должны ли вообще быть сохранены государственные предприятия - статус казенных предприятий был установлен только в 1994 г. В собственности государства по-прежнему остается ряд предприятий прежде оборонного комплекса, приватизация которых запрещена. Участвует оно и в капитале значительного числа (на середину 1996 г. - более чем в 4,5 тыс.) акционерных обществ, но эти собственнические права государства в большинстве случаев закреплены на сравнительно короткий (трехлетний) срок.