Понятие и структура предмета административно-правового регулирования

Введение

Общество объективно нуждается в установлении определенной организованности в системе общественных отношений. Эта организованность общества сообщается ему дей­ствием различных закономерностей и факторов объек­тивного и субъективного порядка.

Категория административно-правового регулирования позволяет глуб­же познать юридическую часть политической надстройки, раскрыть органическое единство всех правовых явлений и одновременно определить место каждого из них в системе юридического воздействия. Кроме того, категория административно-правового регулирования дает возможность сосредоточить внимание на таких правовых явлениях, которые при обычных условиях состояния науки нахо­дятся как бы в тени устоявшихся понятий, иногда вы­полняют роль вспомогательных, дополнительных факто­ров. К таким понятиям относятся, например, предмет административно-правового регулирования, метод административно-правового регулирования, которые обычно использовались лишь как инстру­менты научного построения системы права. Далее, категория административно-правового регулирования поз­воляет ввести в юридическую науку новые понятия, как, например, механизм административно-правового регулирования, струк­тура административно-правового регулирования и т. д.

В целом же категория административно-правового регулирования в самой обобщенной форме отражает социальное назначение, служебную роль права как одного из важнейших организующих факторов в системе социального управления общественными процессами. В юриди­ческой литературе достигнуто почти единодушное понимание административно-правового регулирования как совокупности раз­личных форм и средств юридического воздействия государства на поведение участников общественных отношений, осуществляемого в интересах всего общест­ва или определенного коллектива с целью подчинить поведение отдельных субъектов установленному в обще­стве правопорядку.

Общее назначение административно-правового регулирования обще­ственных отношений состоит в том, что с его помощью достигается установление и организация процесса реа­лизации прав и юридических обязанностей различными субъектами общественных отношений. Таким путем правовое регулирование придает общественным отноше­ниям определенность и устойчивость, поскольку установ­ленное правило, с одной стороны, указывает наиболее целесообразное поведение субъектов при сложившихся обстоятельствах, а с другой стороны, это правило гаран­тируется содействием, поддержкой и охраной государ­ства с целью непременного достижения преследуемого результата в урегулированных правом общественных отношениях.[1]

Каждая отрасль права имеет свои юридические средства воздействия на общественные отношения, которые определяются предметом, а также целью административно-правового регулирования. Совокупность этих средств юридического воздействия на общественные отношения составляет метод административно-правового регулирования, присущий той или иной отрасли права.

Взаимосвязь предмета и метода регулирования обще­ственных отношений – вопрос, без которого невозмож­но дать анализ правовой системы и выявить особен­ности, присущие правовому воздействию в каждой ее отрасли.[2]

Понятие и структура предмета административно-правового регулирования

Вопрос о предмете административно-правового регулирования от­носится к числу дискуссионных. Основные разногласия сводятся к тому, на какие именно общественные отношения (производственные, идеологические, волевые и т. д.) и на что непосредственно в самих общественных отношениях может оказывать регулирующее воздействие норма права.

Некоторые авторы утверждают, что право непосред­ственно регулирует даже производственные отношения, разновидностью которых, по их мнению, являются иму­щественные отношения, лишенные какого – либо волевого содержания.[3]

Из поведения людей, их различных и многочисленных поступков складываются индивидуальные или, как при­нято говорить, конкретные общественные отношения, ко­торые в свою очередь образуют в качестве «равнодействующей» систему общественных отношений. В ней совокупность производственных. отношений составляет основу любой социальной формации. Важно выяснить, что же подвергается непосредст­венному правовому регулированию: отдельные конкрет­ные отношения, виды конкретных отношений или вся совокупность общественных отношений в целом.

Правовые нормы прямо предусматривают сравни­тельно непосредственные результаты человеческой дея­тельности, а не ее конечный объективно складывающий­ся итог, поскольку эти нормы определяют тот или иной вариант поведения при соответствующих условиях и обстоятельствах. Поэтому, непосредственным предметом нормативно – административно-правового регулирования являются конкрет­ные общественные отношения, а не вся их совокупность.

Так, конституционное право непосредственно регули­рует конкретные отношения, складывающиеся в области организации и деятельности органов государственной власти. Одновременно оно устанавливает ряд принципи­альных положений, которые служат юридической базой всего российского законодательства. В частности, Кон­ституция РФ закрепляет факт защиты в на­шей стране всех форм собственности. Исчерпывается ли этим правовое опосредствование отношений собственности? Разумеет­ся, нет. Указанное положение Конституции РФ носи­ло бы декларативный характер, если бы не было его де­тализации в текущем законодательстве, непосредственно регулирующем отно­шения собственности.

Вместе с тем, юридические нормы представляют со­бой правила общего характера, имеют в виду не единич­ное, поведение людей во всем его своеобразии и неповто­римости, а лишь типичные варианты поведения; регулирующее воздействие оказывает в конце концов не еди­ничная норма, а группы норм (институты, отрасли права).

Регулируя отношения купли – продажи между отдельными гражданами, нормы гражданского кодекса опреде­ляют наиболее типичные особенности этих отношений в обществе, отнюдь не имея в виду во всех случаях казуистически устанавливать содержание договоров, время и форму их заключения, срок исполне­ния обязательств и другие моменты, отличающие любой данный акт купли – продажи от другого. Из этого следует, что предметом нормативно – административно-правового регулирования являются определенные виды конкретных общественных отношений. В самом деле, предметом регулирования норм административного права является вид конкретных общественных отношений, образующих­ся в сфере исполнительно – распорядительной деятельно­сти государственных органов, – управленческие отношения, предметом регулирования гражданского права – конкретные имущественные отношения, обра­зующиеся в сфере действия закона стоимости, и т. п.[4]

Регулируя те или иные виды конкретных обществен­ных отношений, законы и другие нормативные акты отражают в конечном счете потребности всей су­ществующей системы производствен­ных отношений и оказывают на всю совокупность этих отношений обратное воздействие, охраняя экономиче­ский базис, создавая условия для его укрепления, спо­собствуя развитию о народ­ного хозяйства.

Обратное воздействие права на способ производства опосредствуется в регу­лировании отдельных видов конкретных общественных отношений, которые законодатель способен активно упорядочивать и вводить в определенные рамки.

В реальной жизни конкретные отношения находятся в теснейшей взаимосвязи и взаимозависимости, органиче­ски между собой переплетены. Нужна была огромная сила научной абстракции, чтобы суметь выделить из этой массы отношений те, которые являются определяющими. Только объяснение всего многообразия общественных отношений характером производственных отношений, а этих последних – уровнем развития производительных сил позволило определить развитие общественных фор­маций как естественно – исторический процесс, не завися­щий от того, сознают его люди или нет, желают они это­го развития или предпочитают сохранение старого, по­рядка отношений. Определенные виды конкретных об­щественных отношений в своей совокупности образуют экономический базис общества, другие – его над­стройку.

Механизм административно-правового регулирования идеологических отношений достаточно ясен, коль скоро эти отношения зависят от волевого поведения людей. Воздействуя на сознание и волю их участников, право организует раз­витие идеологических отношений в направлении, угодном народу и государству.

Есть общественные идеологические отношения, кото­рые возникают непосредственно в связи с правовым ре­гулированием и исчезают при прекращении действия той или иной правовой нормы. В существовании таких отношений непосредственно определяющую роль играет государственно–правовое регулирование, хотя и эти отноше­ния в конечном счете должны отражать существующие экономические отношения, должны быть так. или иначе связаны с фактическими отношениями, органически присущими данному способу производства, иначе они теряют свой смысл и свое значение.

Надстроечные отношения зависят от базиса, но все же обладают известной самостоятельностью. Это дает сравнительно широкие возможности для правового воз­действия, ибо здесь объективно возможны весьма разнообразные варианты волевых действий и поступков людей.

Очевидно, что в государственно организованном об­ществе имеется большое число надстроечных отношений, которые иначе как в правовой форме существовать не могут (например, определенная часть административно – правовых отношений и процессуальные отношения) и, следовательно, в значительной мере непосредственно зависят от характера административно-правового регулирования, хотя они и не могут быть оторваны от своей материальной основы.

Следует согласиться с теми, кто указывает на суще­ствование двух видов юридических отношении: правоот­ношений, опосредствующих существовавшие до них фак­тические отношения, и таких отношений, которые иначе как в правовой форме существовать не могут.

В первом случае юридические отношения обычно не исчерпывают опосредствуемых ими фактических отноше­ний, во втором – отношения выступают не иначе как в виде правовых отношений.

Не следует думать, пишет М. С. Строгович, что обще­ственные отношения всегда существуют сами по себе, а нормы права лишь оформляют уже существующие отно­шения. Есть идеологические отношения, которые суще­ствуют только как правовые отношения.

Это не значит, что во втором случае правоотношения вытекают только из правовой нормы, что предметом административно-правового регулирования оказываются сами юридические отношения. Для возникновения второго вида правовых отношений необходимо, помимо юридических норм, существование определенных жизненных потребностей и фактов, опираясь на которые государство создает новые правового характера отношения.

Сложнее обстоит дело с уяснением механизма административно-правового регулирования экономических отношений.

Экономические отношения, складывающиеся как непосредственно в процессе производства, так и в процессе распределения и обмена, являются отношениями материальными. Материальный характер экономических отношений определяется тем, что их содержанием является деятельность по производству и распределению материальных благ, которая непосредственно зависит от уровня развития производительных сил и обусловленного им характера разделения труда. Экономические отно­шения представляют собой форму деятельности челове­ка, направленную на поддержание своего существо­вания.

Совокупность экономических отношений не зависит от воли людей. Каждый участник производственной дея­тельности вынужден считаться с теми условиями произ­водства, какие сложились при данном уровне орудий труда и навыков трудовой деятельности и к которым он неминуемо должен приспособиться, чтобы поддерживать свое существование. Он не может полностью осознать тех общественных результатов, к которым приведет то или иное совершенствование техники производства, т. е. не может предвидеть всех общественных результатов своей деятельности. Это не означает, что человек не в состоянии осознать существующих производственных отношений, что ни при каких условиях нельзя сознательно регулировать производственную деятельность, что люди не могут понять экономические законы развития общества и направить свою деятель­ность на изменение материальных условий своего существования. Но поддерживая и развивая способ про­изводства материальных благ, будучи от него зависимы­ми, люди не в состоянии отменить закономерностей про­изводства и организовать его по своему произволу, вне зависимости от достигнутого уровня развития общественных производительных сил.

Некоторые юристы считают, что право способно регулировать только идеологические общественные отношения и не может регулировать отношений экономических. При этом обычно ссылаются на неза­висимость экономических отношений от сознания и воли людей. Сторонники этой точки зрения смешивают два вопроса – осуществимость административно-правового регулирования отдельных сторон экономических отношений с действи­тельной невозможностью путем правового воздействия произвольно создавать тот или иной тип производствен­ных отношений, не считаясь с достигнутым уровнем раз­вития производительных сил, характером разделения труда и существующими формами собственности. Право регулирует экономические отношения постольку, поскольку оно опосредствуется в сознании людей. Акты производства, попадающие под воздействие права, представляют собой акты волевого поведения, хотя и обусловленные уровнем производства и характером производственных отношений[5]. Представляется, что эти по­ложения трудно оспоримы и полностью соответствуют тому, что Ф. Энгельс говорил о роли гражданского пра­ва, которое «санкционирует существующие, при данных обстоятельствах нормальные, экономические отношения между отдельными лицами»[6].

Система производственных отношений, покоящаяся на определенном уровне развития производительных сил, объективно обусловлена, но отдельное экономиче­ское отношение, выступающее как отдельный акт объ­ективного процесса производства, распределения или обмена, необходимо связано с волей участников этого отношения. Вне конкретных волевых актов людей про­цесс производственной деятельности, распределения и обмена неосуществим.

При воздействии норм права на волю индивида, участвующего в конкретном экономическом отношении, возникает в целом ряде случаев специфическая форма, опосредствующая это отношение, – юридическое отноше­ние, Это отношение отнюдь не исчерпывает существую­щего фактического отношения ни с точки зрения его эко­номического содержания, ни даже с точки зрения всех волевых действий его участников. Возникающее при пра­вовом регулировании экономических отношений новое об­щественное отношение идеологического характера (отно­шение юридическое) лишь опосредствует определенные стороны производственной деятельности. Производственные отношения регулируются в на­правлении, предопределенном объективными экономиче­скими законами. В результате такого урегулирования материальные (экономические) отношения полностью сохраняются, но облекаются в новую форму – форму идеологического (правового) отношения[7].

При правовом регулировании конкретных экономиче­ских отношений возникают правоотношения как форма, обволакивающая общественно – производственные отноше­ния, но не сливающаяся с ними по своему непосредст­венному содержанию. Воздействуя непосредственно на отдельные волевые акты участников производства и об­мена, на конкретные экономические отношения, нормы права воздействуют тем самым и на всю си­стему производственных отношений, обеспечивая ее охрану и способствуя ее совершенствованию.

Таким образом, предметом административно-правового регулирования являются отдельные виды конкретных общест­венных отношений как идеологического, так и экономического характера.

Вместе с тем следует отметить, что правовое регули­рование имущественных (конкретных экономических) отношений имеет более жесткие объективные рамки, нежели регулирование иных общественных отношений.

Проиллюстрируем это положение на двух простых примерах. Поставка продукции одного предприятия другому регулируется юридическими нормами. Склады­вающиеся здесь правоотношения, опосредствующие об­мен, теснейшим образом связаны с типом производства и распределения, с системой производственных отношений. Право регу­лирует деятельность, которая непосредственно включена в существующую систему производственных отношений. Правовое регулирование ограничивается теми рамками, которые непосредственно ставятся экономическими зако­нами. Некоторые с юристы считают, что право способно регулировать только идеологические общественные отношения и не может регулировать отношений экономических. При этом обычно ссылаются на неза­висимость экономических отношений от сознания и воли людей. Сторонники этой точки зрения смешивают два вопроса – осуществимость административно-правового регулирования отдельных сторон экономических отношений с действи­тельной невозможностью путем правового воздействия произвольно создавать тот или иной тип производствен­ных отношений, не считаясь с достигнутым уровнем раз­вития производительных сил, характером разделения труда и существующими формами собственности. Право регулирует экономические отношения постольку, поскольку оно опосредствуется в сознании людей. Акты производства, попадающие под воздействие права, представляют собой акты волевого поведения, хотя и обусловленные уровнем производства и характером производственных отношений[8]. Представляется, что эти по­ложения трудно оспоримы и полностью соответствуют тому, что Ф. Энгельс говорил о роли гражданского пра­ва, которое «санкционирует существующие, при данных обстоятельствах нормальные, экономические отношения между отдельными лицами»[9].

Система производственных отношений, покоящаяся на определенном уровне развития производительных сил, объективно обусловлена, но отдельное экономиче­ское отношение, выступающее как отдельный акт объ­ективного процесса производства, распределения или обмена, необходимо связано с волей участников этого отношения. Вне конкретных волевых актов людей про­цесс производственной деятельности, распределения и обмена неосуществим.

При воздействии норм права на волю индивида, участвующего в конкретном экономическом отношении, возникает в целом ряде случаев специфическая форма, опосредствующая это отношение, – юридическое отноше­ние. Это отношение отнюдь не исчерпывает существую­щего фактического отношения ни с точки зрения его эко­номического содержания, ни даже с точки зрения всех волевых действий его участников. Возникающее при пра­вовом регулировании экономических отношений новое об­щественное отношение идеологического характера (отно­шение юридическое) лишь опосредствует определенные стороны производственной деятельности. Производственные отношения регулируются в на­правлении, предопределенном объективными экономиче­скими законами. В результате такого урегулирования материальные (экономические) отношения полностью сохраняются, но облекаются в новую форму – форму идеологического (правового) отношения[10].

При правовом регулировании конкретных экономиче­ских отношений возникают правоотношения как форма, обволакивающая общественно – производственные отноше­ния, но не сливающаяся с ними по своему непосредст­венному содержанию. Воздействуя непосредственно на отдельные волевые акты участников производства и об­мена, на конкретные экономические отношения, нормы права воздействуют тем самым и на всю си­стему производственных отношений, обеспечивая ее охрану и способствуя ее совершенствованию.

Таким образом, предметом административно-правового регулирования являются отдельные виды конкретных общест­венных отношений как идеологического, так и экономического характера.

Вместе с тем следует отметить, что правовое регули­рование имущественных (конкретных экономических) отношений имеет более жесткие объективные рамки, нежели регулирование иных общественных отношений.

Проиллюстрируем это положение на двух простых примерах. Поставка продукции одного предприятия другому регулируется юридическими нормами. Склады­вающиеся здесь правоотношения, опосредствующие об­мен, теснейшим образом связаны с типом производства и распределения, с системой производственных отношений. Право регу­лирует деятельность, которая непосредственно включена в существующую систему производственных отношений. Правовое регулирование ограничивается теми рамками, которые непосредственно ставятся экономическими зако­нами. Экономические законы, определяющие деятельность предприятий, обусловливают основные особенности этого вида обмена. Другой пример – про­цессуальные отношения, опосредствующие деятельность судебных органов. Здесь право имеет дело с волевыми отношениями, связанными со способом производства только через многие опосредствующие звенья. Возможность выбора той или иной юридической формы здесь в значительно большей степени зависит от государства, хотя в конечном счете и определяется объ­ективной основой политической организации общества.

Ни поставка продукции как определенная форма обмена товарами, ни процессуальные отношения не мо­гут осуществляться вне правовой формы, однако нельзя не видеть различия в этих, урегулированных правом об­щественных отношениях сточки зрения характера их обус­ловленности объективным фактором.

Различие этих отношений заключается также и в том, что ликвидация административно-правового регулирования процессуаль­ной деятельности ликвидирует сам судебный процесс, в то время как отмена административно-правового регулирования поставки не может отменить обмена продуктами производства, так как он органически связан с самим характером производ­ства средств, необходимых для поддержания человече­ского существования.[11]

Признание предметом правового регулирования во­левых общественных отношений в основном правильно, но по существу своему все же выглядит несколько упрощенно. Не случайно поэтому отдельные ученые идут дальше в поисках непосредственного объекта воздейст­вия права. Одни предполагают, что непосредственный предмет административно-правового регулирования составляет поведение человека, ибо «общественные отношения, регулируемые правом, существуют в определенном поведении людей, которое является главным предметом административно-правового регулирования». Другие не удовлетворяются признанием в качестве предмета регулирования поведения человека.

Например, Л. С. Явич утверждает, что «право обращено главным образом к воле человека, поскольку именно эта сторона психической деятельности индивида получа­ет непосредственное выражение в его сознательной деятельности»[12]. Таким образом, он считает непосредст­венным" объектом правового воздействия не поведение человека, а более существенное в самом поведении – волю.

Представляется, что данное уточнение не лишено ос­нований. Если согласиться с тем, что право само по себе – категория волевая, то, видимо, и объектом его воздействия – должно быть явление, качественно одно­родное с ним. Вывод о том, что право имеет дело с волевыми поступками людей, с объективизацией воли в их действиях, подкрепляется и утверждением К. Марк­са, что «помимо своих действий я совершенно не существую для закона, совершенно не являюсь его объектом».

Следовательно, предметом административно-правового регулирования следует считать не общественные отношения вообще (это своего рода общий предмет регулирования). В са­мих общественных отношениях должен выделяться главный объект,. непосредственно принимающий на себя правовое воздействие и реагирующий на него. Таким главным, непосредственным объектом и являет­ся воля участников регулируемого общественного отно­шения.

Характеристика общественных отношений как обще­го предмета административно-правового регулирования, в силу того, что они представляют собой сложные многосторонние явле­ния объективного мира, дается иногда в нашей литера­туре при раскрытии их элементов или сторон. Такого рода попытку предпринял, например, чешский ученый В. Кнапп[13]. Он считает, что общественные отношения как предмет административно-правового регулирования включают следующие элементы: «I) поведение отдельных людей или деятель­ность организаций людей в определенных общественных отношениях, 2) субъекты (определение субъектов права), 3) факты (квалификация юридических фактов), 4) предмет правоотношений (определение предмета пра­воотношений)…»

Приблизительно одинаковую позицию в этом вопросе занимают И. А. Ребане и И. Л. Брауде.[14] К элементам ре­гулируемых правом общественных отношений они отно­сят особые субъекты прав и обязанностей, предмет, юри­дические факты и поведение человека, необходимой пра­вовой формой которого выступают правоотношения. Я. М. Брайнин помимо указанных элементов включает в состав общественного отношения еще и такой само­стоятельный элемент, как «интересы субъектов общест­венного отношения»[15]. Плодотворность этого дополнения становится очевидной, если учесть выводы ряда ученых относительно того, что понимается под интересом в об­щественных отношениях. Например, В. П. Грибанов пра­вильно определяет интерес как потребность, принявшую, форму сознательного побуждения и проявляющуюся в жизни в виде желаний, намерений, стремлений[16].

Более содержательного и конструктивно определен­ного представления об элементах общественных отно­шений придерживается С. С. Алексеев. Он не только формулирует отдельные элементы общественных отноше­ний, к числу которых относятся субъекты отношений, содержание общественных отношений, объекты общест­венных отношений и внешние условия возникновения и движения общественных отношений, но одновременно раскрывает понятие, смысл самой категории «элементы общественных отношений». Под элементами (сторона­ми) общественных отношений имеются ввиду свойства, которые присущи, общественному отношению как явлению объективной реальности и которые находят свое выра­жение не только непосредственно в пове­дении людей, по и в положении участников данного общественного отношения, его объектах и внешних ус­ловиях его движения. Следовательно, термин «элементы» (стороны) общественного отношения «следует употреб­лять, в специфическом смысле: они обозначают такие яв­ления объективной реальности, в которых выражаются свойства общественных отношений»[17].