Предельная напряженность социально-экономической обстановки в стране породила негативные тенденции не только в сфере экономики. Не снижались темпы роста преступности, уже не в ближайшем зарубежье, а кое-где и на российской земле вооруженным путем разрешались межнациональные конфликты. В то же время нельзя было не видеть, что положение в краях, областях и республиках во многом усугублялось из-за административного субъективизма, прожектерства, политических и личных амбиций. В связи с этим можно со всей определенностью сказать: реформы могут быть успешными только в том случае, если они будут основываться на прочном правовом фундаменте, на неуклонном соблюдении законности во всех сферах общественной жизни общества, незыблемости прав граждан.
Вот каково мнение тогдашнего Генерального Прокурора РФ В.Степанкова об этой проблеме: «Мы убеждены, что на данном этапе развития истории без мощного прокурорского надзора, обеспечивающего исполнение законов, проведение в жизнь намеченных реформ будет значительно затруднено, если не обречено на неудачу. И то ли сейчас время, чтобы разрушать еще одну институцию, цементирующую правовые основы государства, служащую интересам законности и правопорядка в обществе? Поэтому по меньшей мере странно выглядит желание кое-кого уже сегодня свести функции прокуратуры только к поддержанию государственного обвинения в суде. И об этом всерьез говорят сейчас, когда ослаблены правозащитные функции Советов, когда налицо противостояние во многих регионах исполнительных и представительных органов и огромная масса несогласующихся между собой и противоречащих закону правовых актов.
Сегодня ситуация такова, что подавляющее большинство незаконных актов отменяется по протестам прокуроров. За полтора года благодаря усилиям прокуроров их выявлено и отменено почти 200 тысяч. Эти акты нарушали права и интересы миллионов граждан, многих предприятий и организаций. Думается, устранение прокурорского надзора из этой сферы не принесет пользы делу укрепления законности. Попытка решить таким образом судьбу прокуратуры на руку только тем, кто хочет избавиться от последнего препятствия для безнаказанного нарушения закона.
Хочу еще раз подчеркнуть: необходимо противостоять любым отступлениям от конституционного порядка и законности, любым проявлениям административного произвола, какими бы целями они ни мотивировались и от кого бы они не исходили. Для нас это стержень всей работы. Надо иметь в виду, что, отстаивая закон, мы боремся не с Советом, мэром, главой администрации или представителем президента, как это порой пытаются представить, а боремся за Совет и главу администрации, за их авторитет с тем, чтобы каждый шаг в решении практических задач реформ основывался на законе. Поэтому всегда будут иметь поддержку со стороны Генеральной прокуратуры, а если нужно – и защиту, те прокуроры, которые на деле утверждают верховенство права и единство российской законности».[4]
В начале октября 1993 г. на должность Генерального прокурора РФ Указом Президента РФ был назначен А.И. Казанник. Примерно в это же время была создана комиссия по разработке проекта новой Конституции РФ, которую возглавлял бывший в то время глава администрации Президента РФ С.А. Филатов.
В комиссии было два основных предложения по вопросу о дальнейшей судьбе прокуратуры. Инициатором первого был тогдашний министр юстиции РФ, а затем президент Чувашии - Н.В. Федоров. Его предложение сводилось к тому, что прокуратура должна являться структурным подразделением Министерства юстиции, ее функции должны быть сужены до поддержания государственного обвинения в суде, а потому прокуратуру и не следует включать в Конституцию РФ. Второе предложение выдвигалось группой ученых-правоведов и было направлено на дальнейшее усиление роли прокуратуры в государственном механизме России. Большинство членов комиссии поддерживали первое предложение, оставалась лишь надежда, что все можно поправить.
Поскольку Конституция должна быть принятапутем референдума, заранее опубликовали несколько ее проектов. В первом таком проекте упоминания о прокуратуре не было, вопрос о ней еще не был решен окончательно. Учитывая важность событий, происходивших при разработке ныне действующей Конституции, и с целью получения информации, что называется "из первых рук", я хочу привести интервью начальника управления по надзору за исполнением законов в органах внутренних дел прокуратуры г. Москвы И.В. Бобровского. В 1993 г. он был помощником Генерального прокурора РФ. В один из дней конца ноября 1993 г. он оказался по служебным делам в Кремле, где узнал о том, что в этот день будет последнее голосование по вопросу о прокуратуре. И.В. Бобровский решил лично присутствовать при решении этого вопроса. Большинство членов комиссии проголосовали за предложение Н.В. Федорова, и прокуратура как государственный орган, осуществляющий повсеместный надзор за исполнением законов, в Конституцию РФ не попадала. О позиции комиссии И.В. Бобровский доложил Генеральному прокурору А.И. Казаннику, который мнение Генеральной прокуратуры о включении института Генеральной Прокуратуры в Основной Закон страны доложил Президенту страны. Б.Н. Ельцин обещал рассмотреть складывавшуюся ситуацию. Через три дня был опубликован новый проект Конституции РФ, в который была включена ст. 129, предложенная группой ученых-правоведов. Однако положение о том, что прокуратуре в Конституции должна быть отведена отдельная глава, было упущено. В принятой 12 декабря 1993 г. путем всенародного голосования Конституции Российской Федерации ст. 129 о прокуратуре была включена в главу "Судебная власть". Позднее, в ноябре 1995 г., были внесены изменения и дополнения в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", которые уже более детально определяли функции и задачи прокуратуры. На сегодняшний день Конституция РФ (1993 г.) и Федеральный закон "О прокуратуре РФ" (с изменениями и дополнениями 1995 г.) являются основными законодательными актами, регламентирующими работу прокуратуры.
Прошло уже достаточно времени, чтобы увидеть на практике пробелы и недостатки действующего законодательства о прокуратуре. Фактически в Конституции РФ 1993 г. допущено "двойное" подчинение, которого не допустил В.И. Ленин в 1922 г. Часть 3 ст. 129 Конституции РФ гласит: "Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами". Норма данной статьи при применении ее на практике способствует усилению существующих объективных противоречий между некоторыми региональными и федеральными интересами, что тесно связано с одним из коренных вопросов в сфере организации деятельности прокуратуры - назначением на должность прокуроров субъектов РФ.
Конституция РФ ввела процедуру согласования Генеральным прокурором РФ с субъектами РФ при назначении им на должность прокурора субъекта РФ. Закон "О прокуратуре РФ" развивает это положение указанием о согласовании с органами государственной власти субъектов РФ. Более подробная конкретизация этих вопросов определяется конституциями, уставами субъектов РФ.