С главы 4 Конституции Российской Федерации начинается изложение в Основном Законе страны системы государственных органов Российской Федерации, что, помимо прочего, объясняется также особым статусом Президента в организации государственной власти России. По совокупности и значимости функций и полномочий, закрепленных за Президентом Конституцией, он, бесспорно, занимает ведущее место в системе органов Российской Федерации, осуществляющих государственную власть.[11]
Согласно Конституции РФ Президент РФ как институт государственной власти стоит особняком и не относится ни к одной из трех ветвей власти. Он стоит выше них, контролирует их деятельность и вообще наделен обширными полномочиями. Собственно говоря, это отдельный орган власти. Однако, несмотря на очень сильную президентскую власть в России, последнюю принято относить не к президентским, а к полупрезидентским республикам.
При этом конституционная модель республики в РФ выглядит таким образом, что путем обеспечения «сдержек и противовесов» обеспечивается воспрепятствование превращению института Президента в режим личной власти. Какими бы широкими не были полномочия Президента, они небеспредельны. Эти полномочия сопрягаются с полномочиями других государственных органов государственной власти и характеризуются не только правами, но и взаимной ответственностью.
Институт президентской власти имеет сравнительно короткую историю в развитии российской государственности (как, впрочем, и многих других стран). Советской республике, какой Россия была почти в течение всего ХХ века, такого рода институт был чужд. Как видится, в связи с этим идея об учреждении поста Президента, первоначально возникшая еще в бывшем Союзе ССР, встретила значительное сопротивление части народных депутатов, сторонников сохранения советской власти. Однако набирающие силу процессы демократизации, обновления всей государственной системы одержали верх, и пост Президента в 1990 году был учрежден, что повлекло существенные изменения в Конституции СССР. А Конституция 1993 года внесла существенные изменения, затронувшие статус Президента, его компетенцию и другие аспекты его государственной деятельности.[12]
Однако вопросы полномочий Президента стали объектом внимания не только законодателя, но и доктрины права.
Так, Б.П.Елисеев[13] определяет институт президентства как интеграционный правовой институт, цель которого состоит в согласовании деятельности институтов государственной власти. По его мнению, институт президентства должен рассматриваться как совокупность властных полномочий Президента в сфере государственного управления, основанных на конституционных нормах, регулирующих функционирование президентской власти.
Само понятие «президент как выборный глава государства» является, как определяет Г.В.Дегтев[14], родовым по отношению к понятию «президент» и общим для глав государств как с республиканской, так и с монархической формой правления. Видовыми признаками понятия «президент» являются выборность и срочность полномочий. Различные модели президентской власти предопределяют использование в Конституции таких терминов, как «глава государства», «глава исполнительной власти», «арбитр», «высшее должностное лицо». Иногда, как например в ФРГ, конституционный статус Президента не определен.
Особый интерес представляет анализ понятий «институт президентства» и «правовой статус президента», проведенный И.Д.Хутинаевым[15]. Он отмечает первичность института президентства и его больший объем нормативного содержания по сравнению с правовым статусом президента. В отличие от последнего институт президентства определяет не только функционирование, но и избрание президента. На этом основании делается вывод о том, что правовой статус является частью правового института, определяющего президентскую деятельность.
Важным для понимания сущности института президентства является определение основных черт, характеризующих данный институт. Так, Б.П.Елисеев[16] выделяет следующие:
Президент является выборным главой государства, который может возглавлять исполнительную власть или быть арбитром в системе разделения властей; в организационном аспекте Президент никому не подчинен и, вообще, обладает высокой степенью независимости от каких-либо других государственных органов, что не снимает с него обязанности действовать на основе и во исполнение законов;
Пост Президента имеет ярко выраженный политический характер. Ему принадлежит важная роль в формировании политики государства, верховного политического руководства государственными делами.
В соответствии со ст.80 Конституции РФ Президент Российской Федерации является главой государства. В ранее действовавшей Конституции устанавливалось, что Президент – это высшее должностное лицо и глава исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, в действующей Конституции закреплена модель, согласно которой, по выражению Е.Ю.Бархатовой[17], «у нас не просто сильный, а сверхсильный Президент».
Придание Президенту статуса главы государства, по мнению Е.И.Козловой и О.Е.Кутафина[18], вызвано объективными причинами. Прежде всего, этого требовало повышение уровня персонифицированного представительства государства как внутри страны, так и в международных отношениях. Выполнение вытекающих из этого функций наиболее целесообразно главой государства, а не высшим должностным лицом, входящим в систему исполнительной власти, что в меньшей мере соответствовало бы высокому статусу государства и по существу умаляло прерогативы представительного органа государственной власти Российской Федерации, ставило бы исполнительную власть над законодательной.
Таким образом, принципиально новая дефиниция статуса Президента Российской Федерации, содержащаяся в Конституции Российской Федерации, означает, что Президент Российской Федерации занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из ее ветвей.
Президент Российской Федерации является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в главе 2 Конституции. То есть, Президент несет персональную ответственность за то, чтобы механизмы защиты Конституции и прав человека работали бесперебойно. Президент имеет право требовать от всех федеральных органов и органов власти субъектов РФ неуклонного соблюдения Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президент также имеет право с названных позиций оценивать содержание деятельности подотчетных ему органов, а также руководителей тех властных структур, по которым глава государства вносит предложения о кадровых назначениях.
В установленном Конституцией порядке Президент принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти РФ. В осуществлении этих функций Президент может использовать только закрепленные за ним конституционные полномочия, действовать только в рамках Конституции.
Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.
Как глава государства Президент представляет Россию внутри страны и в международных отношениях.
Однако весь перечисленный список полномочий Президента не дает оснований толковать президентскую власть как стоящую над другими властями, зависящими от нее. Каждая из них осуществляет конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими, обеспечена определенными рычагами влияния на иные ветви власти и на Президента. В Конституции заложена необходимая система «сдержек и противовесов», способствующая сбалансированному взаимодействию властей. Между ними нет подчинения. Свои полномочия Президент осуществляет не на основе его ничем не связанной воли. Они реализуются в рамках Конституции Российской Федерации, в соответствии с ней, с федеральными законами, и в необходимом взаимодействии с Парламентом и Правительством Российской Федерации.
Вместе с тем достаточно часто упоминается о том, что Президент не только руководит Правительством, являясь как бы его верховным руководителем, но и наряду с этим осуществляет через Правительство свои управленческие функции.
И здесь при всей привлекательности тезиса о монократическом президентском руководстве исполнительной властью и множестве аргументов в его пользу следует все же признать, что реальные рычаги власти находятся одновременно у нескольких государственных органов и должностных лиц, имеющих по отношению к главе государства не только относительную самостоятельность.
Как уже было указано выше, институт Президента вводился в России для укрепления исполнительной власти. Однако в реальности действующая Конституция не закрепляет за Президентом статус главы исполнительной власти, он – де-юре глава государства (ст.80 Конституции). Высшим исполнительным органом государственной власти является федеральное Правительство (ст.110, 114 Конституции). Вместе с тем, статус и полномочия Президента сформулированы в Основном Законе страны так, что на первое место выдвинуты цели и задачи укрепления государства, обеспечения конституционного правопорядка, согласованной работы всех органов государственной власти, а не только исполнительной вертикали власти. Это предопределяет особое значение для Президента функций главы государства, они весомей и объемней, чем у федерального правительства.[19] К примеру, одним из главных по значимости полномочий Президента является формирование политического курса государства. Тогда как по конституциям зарубежных стран таким полномочием обладает именно глава исполнительной власти.
Свое понимание роли и места Президента в определении государственной политики В.Путин выразил в послании Федеральному Собранию (2000 года): «Только действующий глава государства вправе ставить перед органами власти программные задачи, и только у него есть реальная возможность организовать их эффективное выполнение».
В качестве очевидной тенденции соотношения власти между Президентом и Правительством следует отметить «перетягивание» в сторону президентской власти различных полномочий, размывание границ полномочий других институтов власти. Фактически в первое десятилетие со дня принятия Конституции, особенно под руководством Президента Б.Н.Ельцина, исполнительная власть в России пришла в негодность и требовала коренных преобразований. В сущности за Правительством сохранялись лишь функции руководства социально-экономическим блоком федеральных органов управления, а также весьма неясная координация тех органов управления, которые находятся в прямом ведении Президента.
Таким образом на конституционном уровне фактически были созданы два центра руководства органами федеральной исполнительной власти при лидирующей роли Президента. Из этого вытекает, что в каком бы соотношении и субординации они не находились, всегда будет остро стоять проблема разграничения их полномочий. И здесь следует напомнить о роли таких структур, как Администрация Президента, Совет Безопасности и др., которые призваны помогать Президенту в осуществлении его функций. В научной литературе эти органы обычно называют «вспомогательные государственные органы при главе государства».[20] Однако на практике, о чем неоднократно говорилось, эти органы действовали как самостоятельная политическая сила под эгидой президентского покровительства, как «второе Правительство».
Еще одной «порочной» практикой является выделение, «вычленение» из прямого ведения Правительства многих федеральных министерств и ведомств. Следствием этого может стать ослабление коллегиального начала в работе Правительства и бесконтрольность «силовых ведомств». Как видится, в этом есть серьезная угроза демократии. Прямое подчинение силовых структур Президенту при слабом контроле со стороны парламента способствует самовозрастанию их значимости в жизни государства.
Президент В.Путин неоднократно отмечал неэффективность сложившейся в настоящее время системы управления, слабость исполнительной вертикали, обращал внимание на многие другие дефекты в организации федеральной и региональной власти. Им дан критический анализ состояния организации государственной власти с точки зрения ее соответствия конституционным принципам.
Сложившаяся практика подтверждает, на первый взгляд, фактическое верховенство Президента России в исполнительной власти. Но политические реалии изменчивы, они не всегда соответствуют логике предписаний Закона. Конституция закрепляет за ним статус главы государства и не более того. В этой связи небесспорны суждения о том, что «анализ конституционных норм подтверждает вывод, что Президент РФ фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства, осуществляющий общее стратегическое руководство им».[21]
Как следует из Конституции и федеральных законов, правительство осуществляет свою власть не номинально. Правительство и по духу, и по букве закона – это действительно высший орган общей компетенции. Президент без Правительства – это заведомо слабая фигура. Специфика этих органов в том, что они должны выполнять свои функции без административной субординации. То есть, получается, что конституционная доктрина исходит из необходимости согласованного, но не соподчиненного, функционирования двух этих органов – Президента и Правительства, при политическом лидерстве главы государства.
Если взять за основу, что Президент является фактическим руководителем Правительства, то он, соответственно, должен нести полную ответственность за деятельность этого высшего исполнительного органа. Но такой ответственности не предусмотрено Конституцией. За организацию работы Правительства несет ответственность Председатель Правительства. Получается, что возлагая ответственность на Президента за деятельность Правительства, принижается роль Председателя Правительства. Более того, виновником тех или иных просчетов, поскольку в Конституции определена ответственность именно Председателя Правительства, будет являться именно последний, который не справляется со своей работой.
Политическое единство Президента и Правительства не противоречит конституционной самостоятельности и полноценному функционированию Правительства как высшего исполнительного органа, ответственного перед народом. Но в то же время это требует правового понимания Президентом своего места в системе власти. Нерациональна такая конструкция структуры государственных органов, где систему исполнительной власти возглавляют два высших федеральных органа государственной власти. У Правительства и Президента разные конституционные статусы и назначение в механизме государственной власти. Однако характер имеющихся сегодня у главы государства полномочий свидетельствует о том, что объем его полномочий в области принятия политических решений явно завышен. Фактически Президент создает и формирует Правительство, отправляет его в отставку, освобождает членов Правительства по предложению Председателя Правительства. Эти кадровые полномочия дают ему возможность так или иначе воздействовать на Правительство.
Таким образом, на сегодняшний день, определяя правовой статус Президента России и характер его взаимоотношений с Правительством Российской Федерации, нельзя не отметить очевидную тенденцию в фактическом превращении Президента в руководителя исполнительной власти, главу федерального правительства, политического посредника в спорах между органами различных ветвей и уровней власти. Примечательно, что такое положение вещей оказывает влияние не только на качество ответственности Президента за выполняемые им действия, но и в масштабах его взаимодействия с другими органами государственной власти, в том числе и Парламентом России.
Вопросы взаимодействия и баланса полномочий
Президента и Парламента
Рассматривая порядок взаимодействия двух основных субъектов федеральной власти – Президента и Парламента, следует отметить, что законодатель закрепил основы такого взаимодействия в главе 4 Конституции Российской Федерации, которая в целом посвящена статусу именно Президента России, что еще раз подчеркивает высший статус Президента как органа государственной власти по отношению к другим субъектам.
Основы взаимодействия Федерального Собрания с Президентом охватывают чрезвычайно широкий спектр вопросов, в частности таких, как согласование назначений ряда должностных лиц, назначение выборов и роспуск Государственной Думы, участие Президента в законодательном процессе, введение военного и чрезвычайного положения, отрешение Президента от должности и другие.[22]
В соответствии со ст.83 Конституции РФ Президент Российской Федерации:
- назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;
- имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации;
- принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;
- представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;
- по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров;
- представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов;
- формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом;
- утверждает военную доктрину Российской Федерации;
- формирует Администрацию Президента Российской Федерации;
- назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации;
- назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации;
- назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.
Таким образом, совместные полномочия Президента и Парламента можно условно подразделить на несколько групп, в зависимости от выполняемых этими органами функций.
Прежде всего, это формирование органов государственной власти. Так, Президент назначает Председателя Правительства Российской Федерации, но осуществляет это только с согласия Государственной Думы – низшей палаты парламента России.
Как видно, Президент имеет большие полномочия, связанные с формированием федеральных органов государственного управления. Значительный объем такого рода полномочий обусловлен следующими причинами.
Поскольку путем всенародных выборов программ лица, ставшего Президентом, поддержана избирателями, он, естественно, должен обладать определенными полномочиями в формировании федеральных органов исполнительной власти. Так как реализация его программы в основном лежит на органах исполнительной власти, полномочия Президента в отношении их формирования наиболее значительны.
Составляющий одну из основ конституционного строя Российской Федерации принцип разделения властей не допускает, чтобы какой-либо орган государственной власти Российской Федерации был обязан своим «рождением» только одно ветви власти. Поэтому в соответствии с Конституцией в формировании федеральных органов государственной власти задействованы и Президент, и Федеральное Собрание – представитель Парламента. Это достигается двумя путями: либо Президент назначает определенных должностных лиц, а Парламент одобряет, либо парламент назначает, а кандидатуры предлагает Президент.
В отношении формирования исполнительной власти полномочия Президента наиболее широки.
Так, Президент назначает Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министерств.
Что касается органов судебной власти, то Президент предлагает кандидатуры судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и т.п., а назначает указанных лиц Совет Федерации.
Также в совместной компетенции Президента и Парламента находится утверждение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Однако роль Парламента здесь, в сущности, номинальна. Президент назначает и отзывает дипломатических представителей после консультаций (а не согласования), с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания.
Исследованный порядок формирования федеральных органов государственной власти должен, как уже указывалось выше, стать гарантией против их ориентации на одну из ветвей власти.
Ст.84 Конституции Российской Федерации содержит полномочия Президента Российской Федерации по взаимодействию с федеральной законодательной властью. Осуществление государственной власти невозможно без тесного сотрудничества, взаимодействия глав государства с парламентом. В демократическом государстве законодательная и судебная ветви имеют рычаги взаимного влияния. В рамках такого же влияния строятся отношения между Президентом России и палатами Федерального Собрания Российской Федерации.
В отношениях с Государственной Думой на Президента возложен ряд иных полномочий, связанных с деятельностью данного государственного органа. Так, согласно ст.84 Конституции РФ Президент назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией и федеральным законом, а также распускает Государственную Думу в случае и порядке, предусмотренных Конституцией. Последнее полномочие выступает как правовое средство разрешения конфликтных, тупиковых ситуаций, угрожающих самим условиям государственности. Конституция предусматривает три основания роспуска Государственной Думы Президентом: трехкратное отклонение представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства (ч.3 ст.111); повторное в течение трех месяцев выражение недоверия Правительству (ч.3 ст.117); отказ в доверии Правительству, вопрос о котором был поставлен по инициативе его Председателя (ч.4 ст.117).
Государственная Дума не вправе, в свою очередь, решить вопрос об отставке Президента, однако такое полномочие предоставлено другой палате Федерального Собрания – Совету Федерации, который вправе отрешить Президента Российской Федерации от должности в случаях, установленных законом.
Президент и Парламент обладают равной законодательной инициативой и вправе вносить законопроекты для обсуждения. Однако, в отличие от Парламента, Президент законы не принимает. Таким правом наделена Государственная Дума. В то же время, после принятия закона, он может быть отклонен Советом Федерации. Но и в законотворческом процессе наблюдается тесная взаимосвязь деятельности Президента и Парламента, поскольку, если закон принят Государственной Думой и не был отклонен Советом Федерации, он поступает именно к Президенту, который подписывает и обнародует его.
Средством влияния главы государства на деятельность Федерального Собрания является и предусмотренный п.«е» ст.84 Конституции РФ институт послания Президента парламенту о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Ст.84 Конституции в самом общем виде определяет основное содержание послания: положение в стране, основные направления внутренней и внешней политики.
Президент Российской Федерации утверждает военную доктрину Российской Федерации, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, формирует и возглавляет Совет Безопасности. Ему предоставлено право в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводить на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение. Однако введение военного положения, как и введение чрезвычайного положения, возможны только при соблюдении условия незамедлительного сообщения об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч.2 ст.87 Конституции РФ). В то же время Президенту Российской Федерации не принадлежит право объявления войны и заключения мира. Этот вопрос относится к исключительной компетенции Совета Федерации (ст.106 Конституции Российской Федерации).
В соответствии со ст.93 Конституции РФ Президент России может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственно измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
Таким образом, как следует из п.1 ст.93 и п.«ж» ст.103 Конституции РФ выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации – это прерогатива Государственной Думы. Она должна образовать специальную комиссию, которая в соответствии с Регламентом Государственной Думы оценивает соблюдение процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, имеющих сведения о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушивает представителя Президента. Предложения о выдвижении обвинения против Президента рассматриваются на заседании Государственной Думы.
Решение об отрешении Президента Российской Федерации от должности принимает Совет Федерации. Однако отрешение Президента от должности на основании предъявленного обвинения не означает привлечения его к уголовной ответственности.
Нельзя не заметить, что процедура отрешения Президента Российской Федерации от должности весьма своеобразна и достаточно сложна. Существуют даже предположения, что Президента в рамках имеющейся на сегодняшний день процедуры вообще невозможно отрешить от должности. Таким образом, эта сложность не позволяет парламенту превратить ее в орудие политической борьбы и угрожать Президенту отстранением от должности по чисто политическим мотивам.
По классификации, принятой в науке конституционного права, в Российской Федерации существует модель полупрезидентской, или смешанной формы правления, сочетающей в себе признаки и президентской, и парламентарной республик. Однако в реальности, как показывает анализ вышеизложенных конституционных норм о взаимодействии Президента и парламента, не по всем категориям можно определить Россию именно как полупрезидентскую республику, скорее, она носит в себе явные черты президентской. Впрочем, по этому вопросу нет единства мнений ни у теоретиков, ни у практиков.
Так, изначально модель республики в Российской Федерации строилась по образцу французской, инициированной в 1958 году генералом де Голлем. При выборе именно этой модели, как считает М.А.Краснов[23], действовало несколько факторов.
Во-первых, приходящая после крушения авторитарного строя политическая сила заинтересована не просто в закреплении новых общественных отношений, но и в стабильности. А это требует, с одной стороны, чтобы была обеспечена оперативно действующая эффективная защита демократической трансформации при минимизации возможностей для парламентско-правительственных кризисов и конституционных тупиков, а с другой, - возможность согласования политических интересов. Первую способен гарантировать президент, наделенный довольно широкими полномочиями, вторую – парламент, имеющий рычаги воздействия на правительство, но и сам несущий ответственность.
Во-вторых, незримыми аргументами при принятии новых конституций в ряде европейских стран послужили обстоятельства, связанные с возникновением Пятой республики (нараставшее брожение в обществе, грозившее перерасти в гражданскую войну) и результаты конституционной реформы во Франции, положительно сказавшиеся на укреплении ее государственности.
В-третьих, как и во Франции, при принятии конституции складывался фактор личности лидера реформаторских сил, еще не размежеванных политически. Личность Президента воспринималась больше как харизма, чем «управленец», требовался именно тип «национального освободителя».
Таковы основные предпосылки модели полупрезидентской, смешанной модели республики.
Впрочем, доктрина допускает и иные ее черты, с которыми, однако, не всегда можно согласиться. Так, Н.А.Сахаров[24] пишет, что «в любом случае правительство при полупрезидентской системе правления обладает большой независимостью от президента, поскольку опирается на парламентское большинство». В итоге премьер оппозиционной президенту партии не подчинен президенту, и глава государства может оказаться в роли «генерала без армии». О той же опоре правительства на парламентское большинство в полупрезидентских республиках говорит и Б.А.Страшун.[25] Однако далее он пишет, что в этих странах «глава правительства, на которого возложено текущее управление, подчас выступает в роли «мальчика для битья»: если что-то не получается, то причина не в политическом курсе президента, а в плохом проведении этого курса правительством. Но если правительство опирается на парламентское большинство, оппозиционное президентской партии, кабинет трудно превратить в «мальчика для битья». На самом же деле такое противоречие объясняется во многом противоречивостью самой полупрезидентской конструкции. К тому же в разных странах с полупрезидентской формой различны конфигурации отношений в треугольнике: президент – правительство – парламент. Такие конфигурации на практике и предопределяют возможности для стимуляции или, наоборот, торможения развития политической конкуренции.
Таким образом получается, что итак не самая удачная модель полупрезидентской республики, сложившись в Российской Федерации с учетом собственной специфики страны (особенно если учесть семидесятилетний опыт правления советской власти), говорит о том, что прерогативы основных институтов государственной власти в России до сих пор не сбалансированы. И это накладывает отпечаток на всю публичную жизнь страны, поскольку предопределяет существо политической системы, а последняя непосредственно влияет как на векторы развития, так и на качество федеративных отношений.
Сконструированная на основе российской Конституции 1993 года политическая система именно в силу не до конца сбалансированных полномочий между институтами власти объективно ведет к тенденции безоппонентного режима.
Как видится, не одна лишь Конституция «виновата» в складывающейся ситуации. Здесь действуют разнообразные факторы: идейная недосказанность на старте российских преобразований, обусловившая мировоззренческую «кашу»; патерналистские стереотипы; отсутствие системного реформирования государственного аппарата; несправедливость распределения национального богатства; разочарование в новых институтах, с которыми большая часть общества связывает все негативные проявления жизни, и многое другое. Но роль Конституции как раз и должна заключаться в минимизации негативных факторов, сопутствующих переходному периоду. Прежде всего, она должна содействовать созданию системы публичной политической конкуренции. А вот этот-то потенциал в ней, как оказалось, не заложен.[26]
Длительное время считалось, что российская Конституция не мешает созданию конкурентной политической среды. Однако в реальности в ней есть такие положения, которые препятствуют созданию системы «качающегося маятника» (оппозиционная сила становится правящей и наоборот, но при этом не меняется политический режим). В числе таких положений следует отметить: ничем не обусловленное право Президента отправлять Правительство (Премьера) в отставку; определение главой государства основных направлений внутренней и внешней политики; возможность отмены им постановлений и распоряжений Правительства в случае их противоречия Указам Президента; обязанность Президента распустить Государственную Думу при ее трехкратном отказе с президентской кандидатурой премьер-министра; подпись Президентом как последней инстанцией федеральных законов и т.д.
Фактически на сегодняшний день сложился так называемый институт президента – «хозяина», «гаранта», поскольку правительство, как таковое, самостоятельностью не обладает. Причем, наличие такого института обоснованно, но при соблюдении определенных условий. Так, зона политической ответственности президента может находиться только в области сохранения и укрепления основ государственности в рамках конституционного строя, ответственного лидерства в чрезвычайных ситуациях, разрешения конституционных тупиков, политический арбитраж. Для этой роли не стоит «скупиться» на предоставление полномочий президенту и только в этой роли может быть оправдана беспартийность главы государства. Иными словами, если сохранять полупрезидентскую модель, то придется более сбалансировано определить функции и полномочия институтов власти.
Однако, как считают многие правоведы, боле рациональным для России на сегодняшний день является не очередное реформирование полупрезидентской формы, а создание модели президентской республики, которая должна обеспечить баланс полномочий между высшими органами власти.
В общих чертах путем введения такой модели возможны следующие результаты:
1. Исчезнет дополнительный центр власти в виде обособленной структуры правительства, который не просто отягощает всю конструкцию разделения властей, но делает политическую систему запутанной и нездоровой.
2. Появится четкость программных установок очередного лидера и соответственно основания для его оценки избирателями.
3. Станет реальным парламентский контроль за исполнительной властью.
4. Станет затруднительным «аппаратный» метод определения кандидатов в президенты.
Таким образом, во взаимоотношениях основных государственных ветвей власти на сегодняшний день особенно актуальным является вопрос баланса полномочий и функций властных институтов, который должен решить проблему политической конкуренции и обеспечить реальную политическую ответственность.
Заключение
Практически во всех государствах в ХХ веке появился ряд совершенно новых политических и социальных институтов, одним из которых стал, несмотря на то, что он известен уже не первое столетие, институт парламентаризма.
Открытием он стал и для России: сначала – Российской Империи, которая в начале ХХ века создала так недолго просуществовавшую Государственную думу. В то время Российская империя по форме правления оставалась еще монархией с незначительными элементами конституционализма.
Современный отечественный парламентаризм начал свое развитие относительно недавно – с конца 80-х – начала 90-х годов. В настоящее время в научных публикациях развиваются принципиальные положения теорий правового, конституционного государства, исследуются и конкретные проблемы деятельности парламента. На законодательном уровне в Конституции и други