Лекция 6.
Административное право занимает особенное место в механизме правового регулирования.
Название происходит от латинского слова «administrare», обозначающего управлять, руководить. Таким образом, административное право связано с государственным управлением (исполнительной властью) — одной из самостоятельных форм государственной деятельности. Другими словами, административное право — это управленческое право, отличающееся от других отраслей права спецификой предмета, методом правового регулирования, системой нормативного материала (структурные особенности).
Административное право как отрасль права — это совокупность правовых норм, призванных регулировать в интересах граждан и государства общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере деятельности органов исполнительной власти всех уровней, во внутриорганизационной деятельности иных государственных органов, а также в процессе осуществления объединениями граждан внешневластных управленческих функций.
Административное право тесно связано с другими отраслями права, в особенности с конституционным правом, предметом которого служат отношения, складывающиеся в процессе осуществления народовластия, деятельности органов самоуправления, при проведении выборов в представительские органы, реализации конституционного статуса граждан Республики и т.д. Нормами данной отрасли права закрепляется место органов государственного управления в системе государственного механизма, определяются основы их взаимоотношений с органами законодательной власти, правосудия и прокуратуры.
Предписания норм конституционного права служат базой для норм административного права, регулирующих исполнительную деятельность органов государственного управления, содержание которого состоит в непосредственном руководстве хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. В нормах административного права получают развитие, детализируются положения Конституции ДНР и других источников конституционного права, относительно функционирования исполнительных органов.
Административное право тесно связано также с гражданским правом прежде всего потому, что обе эти отрасли регулируют отношения имущественного характера. Однако необходимо отметить, что нормы гражданского права применяются в тех случаях, когда стороны в имущественном отношении являются равноправными (например договор на поставку продукции), а нормы административного права — когда одна из сторон находится в административной подчиненности относительно другой (например при неоплате проезда в трамвае).
Определенная связь имеется у административного права с трудовым правом в сфере регулирования служебных отношений. Так, трудовое право определяет государственного служащего как участника трудового процесса, а нормы административного права регулируют го-сударственно-служебные отношения, например: условия поступления на государственную службу, порядок ее прохождения, правила пользования служебными документами, полномочия должностных лиц по организации трудового процесса.
Административное право граничит с финансовым, земельным, аграрным и другими отраслями права.
Таким образом, анализ соприкосновения административного права с другими отраслями права позволяет установить, что его предметом является государственное управление. Другими словами, административное право регулирует общественные отношения в сфере исполнительной деятельности.
Для правильного определения предмета административного права необходимо определить круг общественных отношений управленческого характера, которые подпадают под административно-правовое регулирование. Ими являются:
а) отношения между субъектами (органами) государственного управления и гражданином;
б) отношения между органами государственного управления по вертикали (между высшими и низшими органами государственного управления, например: Совет Министров ДНР — министерство);
в) отношения между органами государственного управления по горизонтали, то есть между органами, не связанными подчиненностью (например два министерства);
г) отношения между органами государственного управления и подчиненными предприятиями, учреждениями и организациями (например: Министерство образования — педагогический университет);
д) отношения между органами государственного управления и не подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями. Здесь необходимо отметить, что, как правило, эти отношения осуществляются на договорных основаниях и регулируются гражданско-правовыми нормами. Однако существует еще так называемый административный договор, в котором пересекаются нормы административного и гражданского права. Например, отношения между вневедомственной охраной предприятия и его администрацией. Эти отношения специфичны, так как вневедомственная охрана находится в подчинении органов внутренних дел, а по вопросам охраны предприятия — руководству предприятия;
е) отношения между органами государственного управления и негосударственными организациями (профсоюзы, кооперативные организации, частные предприятия и т.п.). Здесь отношения выражаются в необходимости регистрации их уставов в органах управления, выдаче лицензий на отдельные виды деятельности.
Гражданин с момента рождения имеет отношения с органами государственного управления, начиная с акта записи гражданского состояния (свидетельство о рождении) и далее до самой смерти.
Отношения административно-правового характера с участием граждан возникают лишь в том случае, если одной из сторон является орган управления (министерство, управление юстиции или другие). Такие отношения не возникают между гражданами.
Административно-правовыми нормами регулируются:
1) деятельность органов исполнительной власти; 2) внутренне-организационная деятельность государственных органов (например прокуратуры, суда и т.д.); 3) деятельность общественных объединений, предприятий негосударственного сектора по регистрации их уставов, лицензировании видов деятельности и т.п., а также по закреплению административно-правового статуса граждан.
Административно-правовая концепция исходит из того, что административно-правовые нормы регулируют управленческие отношения в сферах хозяйственной деятельности, социально-культурного строительства и административно-политической деятельности. В связи с этим необходимо заметить, что основными условиями отнесения общественных отношений к управленческим, составляющих предмет административного права, являются: а) участие в них соответствующего органа исполнительной власти либо его представителя; б) связь с осуществлением исполнительной власти.
Все это обусловливает систему административного права, последовательное размещение составляющих ее элементов — институтов и норм, их единство и структурная взаимосвязь. Она состоит из Общей и Особой частей.
Общая часть административного права объединяет нормы, закрепляющие:
— общие принципы государственного управления;
— правовое положение субъектов административного права (органов государственного управления, граждан и т.п.);
— формы и методы исполнительной деятельности;
— административный процесс;
— способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.
Особая часть административного права включает нормы, регулирующие управление экономикой, социально-культурной и административно-политической деятельностью, а также межотраслевое государственное управление.
Содержание Общей и Особой частей административного права взаимосвязано и составляет единое целое.
Кроме этих двух основных частей система административного права содержит и такие элементы, как административно-правовые институты, то есть группы норм, регулирующие тесно связанные однородные общественные отношения (например: государственная служба, го-сударственный контроль, государственное управление).
Большое значение имеют принципы административного права, то есть основные научные идеи, исходные, объективно обусловленные и стабильные основы, в соответствии с которыми сформирована вся система административного права. Они также разделяются на общие и специальные. К общим принципам относится законность, равноправность и др.; к специальным — взаимосвязь правовых форм и методов управления с организационными; специальное урегулирование компетенции и взаимоотношений органов управления, их должностных лиц между собой; взаимосвязь материальных и процессуальных норм; рациональное сочетание в управлении убеждения, организационной деятельности, административного принуждения и общественного влияния.
Наряду с предметом административного права важное значение приобретает метод правового регулирования, характеризующий положение сторон в данных правоотношениях. Он связан с установлением и обеспечением прав и обязанностей сторон.
В наиболее общем виде метод административно-правового регулирования можно обозначить как неравенство сторон, то есть как метод власти и подчинения. Один из участников отношений — субъект управления, другой — объект управления. Объект, как правило, является зависимым в той или иной степени от субъекта, поэтому объект имеет меньшую компетенцию, чем субъект. При этом одна сторона является юридически властна, а другая — юридически подвластна.
Подвластность в управленческих отношениях характеризуется односторонним волеизъявленим, то есть орган, регистрирующий, например, устав какого-либо предприятия, наделен большими полномочиями, чем обратившийся с заявлением о регистрации, поскольку орган, регистрирующий устав, может на законных основаниях отказать в этом (например предъявлены не все документы, нарушен закон). Однако властность административно-правового метода заключается не столько в подчиненности одной стороны другой, сколько в односторонности и юридической обязательности предписаний субъекта управления.
В административно-правовом регулировании управленческих отношений используется административное нормотворчество и распорядительство, а также административные меры правоохранительного характера.
Административное нормотворчество — это установление органами государственного управления подзаконных обязательных правил поведения в сфере исполнительской деятельности.
Административное распорядительство проявляется в решениях должностных лиц органов управления применительно к вопросам индивидуального характера. Дальнейшее развитие административного нормотворчества и распорядительства в современных условиях связано с улучшением их форм, усовершенствованием законодательства, усилением экономических и организационных рычагов реализации управленческих решений, с повышением профессиональных знаний государственных служащих, внедрением научной организации труда, распространением основ и культуры управленческого труда.
К административным мерам правоохранительного характера принадлежат разные формы и методы осуществления контроля и надзора за соблюдением законности и государственной дисциплины в сфере исполнительной деятельности, а также в применении мер воспитательного и принудительного воздействия, предусмотренных законом. Они используются для охраны общественного строя Республики, социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, а также прав и законных интересов предприятий, учреждений и организаций, установленного порядка управления и общественного порядка, для укрепления законности, борьбы с правонарушениями и их предупреждением, воспитания у граждан уважения к Конституции и законам.
Как видим, административно-правовой метод отражает властную природу государственного управления, односторонность и юридическую обязательность предписаний субъектов, его осуществляющих.
В современных условиях идет поиск оптимальной модели государственного управления — создания четкой системы органов исполнительной власти на всех уровнях и органов местного самоуправления, установления объема их компетенции, четкого разграничения их полномочий по вертикали.
С этой целью, наряду с принятием Конституции ДНР (Основного Закона), важной является подготовка и принятие ряда других законодательных актов, которые бы гарантировали защиту прав, свобод и законных интересов граждан в государственном управлении, их право на возмещение убытков, причиненных противоправным администрированием. Наблюдается потребность в законодательном урегулировании правового статуса Правительства ДНР, других органов исполнительной власти. В связи с этим в современных условиях роль и значение административного права проявляется:
— в закреплении и охране прав, свобод и законных интересов граждан;
— в активном решении многих организационных проблем государственного строительства (теперь создаются новые системы органов, новые подходы к их созданию);
— в установлении компетенции органов исполнительной власти и их должностных лиц;
— в усовершенствовании функций и методов государственного управления;
_ в усовершенствовании мер поощрения и повышения ответственности государственных служащих;
— в принятии и усовершенствовании мер по укреплению законности и порядка;
_ в усовершенствовании мер административного принуждения.
Административно-правовой метод регулирования - это совокупность правовых средств и способов (приемов), которые применяются органами исполнительной власти государства в процессе правоприменительной деятельности для обеспечения регулирующего воздействия норм административного права на управленческие общественные отношения.
Все отрасли права с регулятивной целью используют одинаковые средства.
Таковы:
- предписания, то есть указания относительно обязательного совершения определенных действий;
- запреты, т. е. возложение юридической обязанности воздержаться от совершения определенных действий;
- разрешения – предоставление возможности совершить определенные действия или воздержаться от их совершения по своему усмотрению.
Однако, каждая отрасль права, как основной, выбирает один из указанных средств, не отказываясь от использования и других, правда, в меньшей степени. Так, например, для гражданско-правового регулирования характерно использование разрешений, для административно-правового – предписаний и т.п.
Рассмотрим теперь, какие есть особенности административно-правового регулирования.
Во-первых, административно-правовое регулирование предполагает неравенство воли сторон: волеизъявление субъекта доминирует над волеизъявлением объекта управления.
Во-вторых, субъект управления, как правило, наделен государственно-властными полномочиями в отношении объекта управления.
в-третьих, субъект управления, как правило, имеет право выдавать юридически-властные предписания, которые обязан выполнять объект управления.
в-четвертых, административно-правовые отношения – это односторонние отношения, то есть когда право на стороне субъекта, а обязанность – на стороне объекта управления. Однако это не освобождает субъекта управления от обязанности действовать в соответствии с предписаниями действующего законодательства.
Для административно-правового регулирования характерна не только юридическое неравенство сторон. Существуют и, так называемые, «горизонтальные» административно-правовые отношения, для регулирования которых используются методы согласования, координации, договорный метод.
Административное право тесно связано со многими другими отраслями права. Совместно с ними оно оказывает регулирующее воздействие на однородные общественные отношения.
Ответить письменно на вопросы для самоконтроля
1. Дайте определение административного права.
2. Каков предмет правового регулирования административного права?
3. Каким образом административное право связано с другими отраслями права?
4. Каковы особенности административного метода?
ВАЖНО! Выполненные и сфотографированные (или отсканированные) ответы на вопросы лекции отправить на страницу социальной сети Вконтакте.