В условиях мирового финансового кризиса происходит интенсивное сокращение рабочих мест. Международная организация труда (далее - МОТ) обнародовала тревожный прогноз по рынку труда. Предполагается, что к концу будущего года безработица в мире увеличится на 20 млн человек и составит 210 млн - это максимальный уровень за всю историю. В числе отраслей, которые в первую очередь затрагивает финансовый кризис, называются строительство, автопром, финансы, туризм, сфера услуг и недвижимость. Судя по всему, проблемы на рынке труда затронут и Россию. Пока в России ситуация относительно спокойная, но не исключено, что возможны серьезные изменения, а значит нам надо быть готовыми к оперативному реагированию на негативные изменения на рынке труда. [6]
В такой ситуации особого внимания заслуживают гарантии финансового обеспечения прав, ищущих работу и безработных граждан в сфере занятости населения. В качестве такой гарантии выступает созданная государством система финансового обеспечения мероприятий, направленных на беспрепятственное осуществление прав граждан в случае потери ими работы, включающих в себя не только социальную поддержку безработных граждан (меры пассивной политики занятости), но и финансирование мероприятий, направленных на трудоустройство ищущих работу и безработных граждан (мер активной политики занятости).
В мировой практике известны два основных подхода к финансовому обеспечению прав безработных граждан, или два "метода защиты", по терминологии Конвенции МОТ N 168 "О содействии занятости и защите от безработицы" - обеспечение непосредственно из бюджета и обеспечение за счет страховых фондов.
С теоретической точки зрения построение всех систем поддержки в случае безработицы в государствах - членах Европейского союза базируется на двух общих принципах социальной защиты: принцип страхования и принцип вспомоществования. В первом случае выплаты по безработице обусловлены предыдущими страховыми взносами и предыдущим доходом. Во втором случае речь идет о выплате безработным гарантируемого минимального дохода (помощи по безработице), который рассчитывается на основе минимальных потребностей бенефициара, а его размер, как правило, меньше страхового пособия. Система выплат по безработице также подчиняется указанным принципам, поэтому в большинстве стран - членов Европейского союза пособия по безработице состоят из двух частей: первой, базирующейся на принципе страхования и выплачиваемой в течение начального периода безработицы, и второй, предоставляемой в случае длительной безработицы, - помощи по безработице.
В нашей стране в течение долгого времени право на труд, на получение оплачиваемой работы было гарантировано государством, в связи с чем функции социального страхования (обеспечения) ограничивались содержанием полностью или частично нетрудоспособных членов общества. Перестройка социально-экономического уклада общества возродила безработицу, а вместе с ней и потребность в социальной защите лиц, лишившихся способности зарабатывать на жизнь своим трудом. 19 апреля 1991 г. был принят Закон РФ N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (далее - Закон о занятости), в соответствии с которым была создана институциональная инфраструктура системы защиты от безработицы, определена система пассивных мер помощи безработным гражданам и реализации мероприятий активной политики занятости населения.[5] В Законе о занятости была применена система, основные принципы которой изложены в Конвенции N 168 МОТ "О содействии занятости и защите от безработицы". Принятый в 1991 г. Закон о занятости населения по сути ввел страхование по безработице, хотя по тексту Закона материальное обеспечение безработных выступает как элемент государственной политики занятости. Как практическая деятельность, тесно связанная с предоставлением безработным услуг по трудовому посредничеству и профессиональному обучению, социальное страхование по безработице вписывалось в рамки политики занятости, составляя так называемую пассивную ее часть, содержание которой заключалось в поддержании доходов вынужденно незанятых лиц.
Пополнение системы государственного социального страхования новым видом страхования - страхованием от безработицы - не было до конца воспринято общественным и правовым сознанием, в том числе и законодателя. Об этом свидетельствует, в частности, то обстоятельство, что при внесении изменений в КЗоТ РСФСР в 1992 г. в перечень видов обеспечения по государственному социальному страхованию не были включены пособия по безработице.
Для финансирования мероприятий, связанных с реализацией государственной политики занятости населения, был создан Государственный фонд занятости населения (Фонд занятости, ст. 22 Закона о занятости в первоначальной редакции). Фонд занятости формировался за счет обязательных страховых взносов работодателей, обязательных страховых взносов с заработка работающих, ассигнований при необходимости из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, добровольных взносов юридических и физических лиц (включая иностранных), других поступлений. Формирование этого фонда за счет страховых взносов являлось несомненным доказательством его принадлежности к фондам социального страхования. Страховые взносы были призваны обеспечить приемлемый жизненный уровень граждан, временно утративших доход, и должны были расходоваться в первую очередь на непосредственные нужды застрахованных. [30]
Федеральным законом от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" к числу видов социальных страховых рисков отнесено признание безработным (ст. 7). Указанному виду социального страхового риска соответствует такой вид страхового обеспечения, как пособие по безработице (ст. 8). Порядок выплаты страхового обеспечения по каждому страховому случаю определяется в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (ч. 2 ст. 22). Несмотря на данное положение, законодательство об обязательном социальном страховании на случай потери работы (безработицы) не получило дальнейшего развития.
С 2001 г. ликвидирован Государственный фонд занятости населения, а, следовательно, отменены страховые взносы, и возникновение такого предусмотренного Федеральным законом "Об основах обязательного социального страхования" страхового случая, как наступление безработицы, стало финансироваться за счет средств федерального бюджета. Сложилась довольно странная ситуация: страхование на случай безработицы предусмотрено федеральным законом, но этого вида страхования в России фактически нет.
На сегодняшний день финансирование всех мероприятий осуществляется из средств федерального бюджета. Произошло упорядочение учета расходов по каждому направлению деятельности, общая их картина стала более четкой. [6]
Указанные изменения финансирования мер защиты от безработицы позволили преодолеть негативную ситуацию с недостаточностью средств и обеспечить своевременную выплату пособий, стипендий и материальной помощи безработным гражданам на всей территории Российской Федерации.
Однако такая система финансирования также не лишена недостатков.
Объем средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов РФ на осуществление переданных им полномочий в области содействия занятости, определяется на основе методики, утвержденной постановлением Правительством РФ от 22 января 2007 г. N 35, исходя из фактического числа получателей государственных услуг по отношению к общей численности безработных граждан, зарегистрированных в органах службы занятости в предшествующем периоде. Основополагающими показателями для определения объема затрат на осуществление переданных полномочий в области содействия занятости населения служат численность безработных граждан, зарегистрированных в органах государственной службы занятости населения, и численность экономически активного населения в конкретном субъекте РФ. [23]
Отличительными особенностями механизма финансового обеспечения деятельности органов службы занятости населения после их передачи на региональный уровень являются: отсутствие у Роструда прежних возможностей для изменения годовых лимитов и перераспределения средств между субъектами РФ; осуществление планирования затрат на основе нормативов по каждому виду предоставляемых государственных услуг в области содействия занятости населения и нормативах обеспеченности граждан государственными услугами в области содействия занятости населения.
Таким образом, бюджет формируется в основном под нужды безработных граждан. Необходимость осуществления органами службы занятости каких-либо мер, направленных на предупреждение, недопущение безработицы, при формировании бюджета учитывается в недостаточной степени. Оперативное изменение статей расходов бюджета без принятия поправок соответствующими федеральными законами невозможно.
Следует заметить, что некоторыми специалистами отмечаются сокращения доли государственного бюджета в финансировании социальной сферы. Так, недостаточные объемы финансирования профессионального обучения безработных граждан (в 2006 г. - 1166,4 млн руб.) не позволили органам службы занятости направить на профессиональное обучение граждан по остро востребованным на рынке труда, дорогостоящим в обучении профессиям и специальностям. Органы службы занятости были вынуждены направлять граждан на профессиональное обучение с небольшими сроками (в среднем 2,5 месяца) и низкой стоимостью обучения (около 4,45 тыс. руб.). И это при том, что потребность безработных граждан в профессиональном обучении составляет около 15-20% от общей численности безработных граждан, состоящих на учете в органах службы занятости (на 1 января 2007 г. - 642 тыс. человек). Профессиональное обучение в 2006 г. по направлению органов службы занятости проходили 303,3 тыс. человек, что почти вдвое ниже потребности безработных граждан в профессиональном обучении. Удельный вес граждан, направленных на профессиональное обучение, от общей численности безработных граждан, состоящих на учете в органах службы занятости, последние годы постоянно сокращается. В 2007 г. на профессиональное обучение было направлено 271 тыс. человек - это на треть меньше, чем в 2006 г. Психологическую поддержку оказали 290 тыс. безработных - тут снижение почти на 20%.
Бюджетное финансирование с его жесткой централизацией не позволяет гибко реагировать на изменения спроса на рынке труда, принимать адекватные стабилизирующие меры, опережать всплески социальной напряженности. Трудности с использованием бюджетных средств приводят к образованию так называемых невыбранных остатков. В рамках Фонда занятости все решалось оперативнее. Денежные средства, находившееся на счетах органов службы занятости, можно было переносить со статьи на статью в интересах решения первоочередных задач. [14]
Финансирование из бюджета нельзя назвать стабильным. Выделение средств происходит не по необходимости, а в зависимости от наполнения бюджета и объемов первоочередных расходов государства. Не случайно премьер-министр В.В. Путин говорит о том, что "нельзя постоянно накручивать спираль социальных обязательств государства, не принимая во внимание бюджетную систему, сможет ли она обеспечить уровень заявленных обязательств".
Ликвидация Фонда занятости привела к сужению круга лиц, которым предоставлялись государственные гарантии, а также к уменьшению объема гарантируемых прав. Так, участие в оплачиваемых общественных работах, прохождение профессионального обучения гарантируется теперь только безработным гражданам. Существенно изменились условия обеспечения и уровень пособия по безработице: условия стали более жесткими, а размеры пособия ниже. Размер пособия по безработице по-прежнему очень незначителен и фактически не является материальным возмещением утраченного заработка при потере работы, не поддерживает уровень жизни безработных граждан на социально приемлемом уровне, позволяющем сосредоточиться на активном поиске работы. [20]
В целях предотвращения проблем на рынке труда в условиях мирового финансового кризиса Российским союзом промышленников и предпринимателей предлагается вернуться к вопросу о воссоздании существовавшего до 2002 г. Фонда занятости. По словам Ф. Прокопова, "может быть, надо вернуться к концепции государственного фонда занятости с участием работника, работодателя и государства, может быть, к страховой системе. В целом этот пакет мер может рассматриваться как система страхования от безработицы". При этом работодатели не готовы повышать налоговую нагрузку для выплат в фонд, но готовы рассматривать вопрос перераспределения единого социального налога в пользу фонда, а с 2010 г. - страховых взносов. [32]
На наш взгляд, согласиться с такими предложениями в полном объеме не представляется возможным по следующим соображениям. Во-первых, никаких объективных экономических причин для установления минимальных социальных гарантий не имеется, они вполне могут быть установлены на уровне рациональных, а в последующем оптимальных для поддержания достойного уровня жизни. Во-вторых, в целях снижения налоговой нагрузки на работодателей лучше не сохранять пониженную ставку единого социального налога, одновременно вводя обязательные страховые платежи, а отказаться от единого социального налога и возродить полноценные страховые платежи.
С 2010 г. единый социальный налог заменяется страховыми взносами, которые будут взиматься по общей ставке 26%. Из них 20% будут идти на обязательное пенсионное страхование граждан, оставшиеся 6% распределяться между фондами обязательного медицинского (ФОМС) и социального страхования (ФСС). Вопрос о возможности перехода к страховой системе по безработице по-прежнему остается открытым.
В свою очередь профсоюзы выступили с инициативой возродить Фонд занятости, за счет средств которого можно будет создавать новые рабочие места и финансировать центры обучения и переквалификации безработных, желающих сменить профиль. Эта идея близка и депутатам. По мнению председателя Комитета Государственной Думы ФС РФ по труду и социальной политике А. Исаева, "в условиях финансового кризиса и возможных увольнений работников необходимо восстановить систему страхования от безработицы".
На наш взгляд, сегодня в России имеются все предпосылки для того, чтобы возродить обязательное социальное страхование по безработице.
Во-первых, в Федеральном законе "Об основах обязательного социального страхования" по-прежнему предусматривается обязательное социальное страхование по безработице, не исключает возможности возродить такой вид страхования. [34]
Во-вторых, несмотря на практически полный отказ российского законодателя от страховых методов защиты от безработицы и переход к обеспечению безработных непосредственно из бюджета, в законодательстве о занятости по-прежнему просматриваются (сохраняются) страховые элементы. Такими элементами являются: деление безработных на категории по условиям обеспечения в зависимости от наличия необходимого трудового стажа (длительность трудового стажа при страховании на случай безработицы выступает косвенным показателем продолжительности страхового периода или страхового стажа); установление размера пособия по безработице лицам, имеющим установленный стаж работы, в зависимости от размера заработка (размер заработка определяет размер страховых взносов, уплаченных страхователем за данного застрахованного); установление размера пособия по безработице лицам, не имеющим установленный стаж работы, исходя из минимального уровня обеспечения, минимальной величины пособия по безработице.
Наряду с этим в нормах о материальном обеспечении безработных есть и социально-обеспечительные элементы (например, равная продолжительность выплаты пособий независимо от стажа работы (страхового стажа); отказ от учета страхового стажа при выплате пособия во вторичный период безработицы; дополнительное пособие гражданам, подвергшимся радиации, гражданам из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей). Такое законодательное регулирование свидетельствует о смешанном характере используемого в России метода защиты безработных, что, на наш взгляд, хорошо. Сочетание страховых и обеспечительных мер позволяет охватить наибольшее число нуждающихся в материальной поддержке безработных граждан, предоставить им более высокий уровень гарантий прав в сфере занятости.
В-третьих, с учетом стабилизации экономической ситуации в стране и последовательным ростом производства возложение на работодателей обязанности по уплате страховых взносов в Фонд занятости не будет являться непосильным бременем.
Что же касается отсутствия четкой организованности и прозрачности бюджетного процесса Фонда занятости, то преодолеть этот недостаток возможно путем детального законодательного регулирования его деятельности. Не допускать возможности включения в Закон о бюджете статей, предусматривающих расходования средств Фонда не по целевому назначению, отвлечения их на другие неотложные государственные нужды. Собранные в Фонд средства должны расходоваться строго по целевому назначению на осуществление мероприятий, направленных на трудоустройство и занятость и на материальную поддержку граждан. Отчисления 20% страховых взносов, уплаченных работодателями в централизованную часть Фонда, позволят осуществлять выравнивание бюджетов региональных фондов путем перераспределения средств и предоставления дотаций нуждающимся субъектам РФ. Финансирование же работы органов службы занятости (расходы на заработную плату сотрудников, содержание имущества органов службы занятости и т.п.) по-прежнему можно осуществлять за счет бюджетных средств.
Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что страхование по безработице не оформилось в самостоятельную в организационном отношении отрасль социального страхования. Заложенные Федеральным законом "Об основах обязательного социального страхования" принципы обязательного социального страхования (ст. 4), в том числе от безработицы, не получили дальнейшего законодательного регулирования. Однако в настоящее время имеются все предпосылки для возрождения обязательного социального страхования по безработице. Практические шаги в направлении создания системы страхования на случай безработицы - принятие Закона о страховании от безработицы. В основе системы страхования от безработицы должны быть применены базовые принципы, содержащиеся в Федеральном законе "Об основах обязательного социального страхования". Кроме того, при формировании законодательных норм страхования от безработицы могут быть использованы положения Конвенции МОТ 1952 г. N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения". [7]
Возрождение социального страхования по безработице предоставит широкую возможность субъектам РФ самостоятельно решать вопрос о приоритетных направлениях финансирования, учитывая региональные особенности рынков труда, и оперативно реагировать на любые изменения ситуации в сфере занятости в регионе. Введение данного вида социального страхования позволит разорвать зависимость гарантированности прав в сфере занятости от состояния государственного бюджета и тем самым расширить круг лиц, которым предоставляются государственные гарантии, повысить уровень гарантий ищущим работу и безработным гражданам.
Созданная государством четкая, отлаженная система финансового обеспечения мероприятий, направленных на реализацию прав граждан, осуществляемых в сфере занятости населения, сама по себе будет выступать гарантией прав граждан на содействие трудоустройству и материальную поддержку в период безработицы. [33]
Заключение
Подводя итоги данной работы, хотелось бы еще раз отметить, что в рыночной экономике защита населения от безработицы является неотъемлемым элементом государственной политики, направленной на решение важных социально-экономических задач, в том числе на снижение социальной напряженности, связанной с наличием в обществе групп, утративших доход и социальный статус. Эта политика предполагает:
1) материальную поддержку соответствующих групп населения (компенсацию определенной доли потерянного дохода)
2) социальное страхование
3) профессиональная подготовка
4) возмещение затрат в связи с добровольным переездом в другую, местность для трудоустройства по предложению органов службы занятости
5) участие безработных граждан в общественных оплачиваемых работах
Степень и формы участия государства в решении указанных проблем, набор применяемых инструментов и методов в разных странах неодинаковы, однако в развитых рыночных экономиках это направление политики является важнейшей составляющей деятельности государства.
В результате были сделаны следующие выводы:
Безработица - это сложное многоспектное социально-экономическое явление, присуще обществу с рыночной экономикой, при котором часть экономически активного населения, не занятая в производстве товаров и услуг.
Виды безработицы:
1) по времени продолжительности: кратковременная, длительная, застойная;
2) по социально - демографическим группам: молодежная, женская, мужская;
3) по причинам: вынужденная, циклическая, структурная, технологическая, естественная, фрикционная, добровольная, застойная, маргинальная, сезонная, скрытая;
На сегодняшний день существует следующие виды социальной поддержки безработных граждан:
1) Материальная помощь безработным;
2) Социальное страхование;
3) Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации;
4) Возмещение затрат в связи с переездом в другую местность для трудоустройства по предложению органов службы занятости;
5) Участие безработных граждан в общественных оплачиваемых
работах;
На данный момент финансирование всех мероприятий осуществляется из средств федерального бюджета. Произошло упорядочение учета расходов по каждому направлению деятельности, общая их картина стала более четкой.
Следует заметить, что некоторыми специалистами отмечаются сокращения доли государственного бюджета в финансировании социальной сферы. Так, недостаточные объемы финансирования профессионального обучения безработных граждан (в 2006 г. - 1166,4 млн руб.) не позволили органам службы занятости направить на профессиональное обучение граждан по остро востребованным на рынке труда, дорогостоящим в обучении профессиям и специальностям. Органы службы занятости были вынуждены направлять граждан на профессиональное обучение с небольшими сроками (в среднем 2,5 месяца) и низкой стоимостью обучения (около 4,45 тыс. руб.).
Бюджетное финансирование с его жесткой централизацией не позволяет гибко реагировать на изменения спроса на рынке труда, принимать адекватные стабилизирующие меры, опережать всплески социальной напряженности. Трудности с использованием бюджетных средств приводят к образованию так называемых невыбранных остатков.
В целях предотвращения проблем на рынке труда предлагается вернуться к вопросу о воссоздании существовавшего до 2002 г. Фонда занятости.
В настоящее время перед Российским рынком труда стоит множество проблем. Для их решения надо в корне менять политику занятости. И в особенности федеральный закон. Нельзя сегодня пассивно сдерживать безработицу. Только целенаправленное активное повышение уровня занятости населения на действующих и на вновь создаваемых высокоэффективных наукоемких рабочих местах поможет снизить уровень безработицы.
Давно назрела необходимость пересмотреть идеологию федерального Закона “О занятости населения”. Растет число убыточных производств. Это создает предпосылку “залпового” выброса рабочей силы. К числу “выдавленных” работников прибавляются выпускники учебных заведений. Требования, предъявляемые работодателями к претендентам на имеющиеся вакантные места (стаж работы, высокая квалификация), не позволяют выпускникам техникумов, училищ быть достаточно конкурентоспособными.
Проблема существует - это факт. Но первые шаги к ее преодолению уже сделаны. Государственная программа уже принята и начала действовать. Но она еще недостаточно сильна, и нуждается в активной государственной поддержке. Принятый курс новых реформ, нововведений, ориентированы в основном на молодежь. Ведь именно ей, кому в будущем придется взять на себя все бразды правления государством, и нужно решать уже на сегодняшний день ставшие неотложными проблемы.
Но все таки, без поддержки малого и большого бизнеса, без развития предпринимательства, без принятия новых программ по занятости населения, и пока современная государственная политика носит паллиативный характер страна не способно решить проблему безработицы.