Принято говорить, что парламент выполняет законодательные функции в силу своего народно-представительного выборного характера. Первостепенную важность он приобрел благодаря своей народно-демократической легитимации и функции, определяющей исполнительную власть. В этом утверждении, касающемся народного представительства, которое в сжатом виде представляет собой догмат современной парламентской демократии, не найдется, пожалуй, ни одного элемента, который не имел бы слабых мест или не нуждался в уточнении. Как ни странно, сам парламент как институт конституционализма отчасти представляет собой институт ограничения народной воли, народного участия (см. сказанное выше о референдуме), а отчасти - сам нуждается в ограничении.
Согласно демократической организации власти, каждый человек равноправен и независим, следовательно, только сами люди могут принимать решения в, отношении собственной судьбы.
Народный суверенитет и демократия требуют, чтобы воля граждан зримо отражалась в их делах и руководила государством непосредственно. Этот постулат держится поразительно твердо и упорно, хотя нет никакой уверенности в том, что люди непременно желают своего постоянного участия в управлении государством. Технические возможности ставят препоны на пути формирования всеобщей воли, трансформация всеобщей воли в волю большинства «размывает» содержание народной воли. С другой стороны, конституционализм буквально сотрясается от непосредственного проявления народного суверенитета, его магматического извержения.
В этом месте на сцену выходит - и в союзе с конституционализмом - парламентская система, которая выставляет посредников между (114) народом и выражением его воли[6]. Поскольку государство действует на основе законов, достаточно управлять им с помощью законов. (На основе демократических принципов можно обосновать выбор гражданами и других органов, но для осуществления народного суверенитета в этом нет никакой необходимости.) Для осуществления всеобщей воли достаточно взять в свои руки законодательство.
Английский парламент, идеал пророков конституционализма XVIII в., показал себя как всемогущий или во всяком случае привилегированный орган власти. Дж. Локк, подытоживая опыт английской революции, на несколько поколений опережая общее признание догмата о всесилии народной воли, утверждал, что государственная власть происходит от народа. Народ уступает власть государству через посредство договора, в котором передает власть также и указанным в договоре органам. Однако, по Локку[7], «в руках людей все еще остается верховная власть, чтобы устранить или изменить законодательный орган, если они считают, что этот последний не оправдал их доверия».
Законодательный орган XVIII в., который уходил своими корнями в средние века и формировался из лиц, в него «делегированных», был в состоянии приспособиться к требованиям демократии и демократической избирательной системы. Такое «приспособление» позволяло политической системе избежать опасности прямого народного волеизъявления и народного правления. Для достижения конституционных целей была произведена и другая хирургическая операция. Ранее народ, в принципе, уступал по договору свою власть государству; однако в рамках парламентского представительства он осуществляет ее (пусть косвенно) сам. Если учредитель конституции не хочет, чтобы народ, будь он даже источником всякой власти, возвысился над всем и вся и именем конституции осуществлял тиранию масс, страшнейшую из всех видов тирании, то легислатура не может оставаться «верховным» органом. Этот принцип как само собой разумеющийся следовал уже из разделения ветвей власти, но в тени народовластия успокоительным решением представлялось лишь разделение равноправных ветвей власти.
(115) Парламент с его избранными членами может представлять все многообразие общества; между представителями этого общества происходят дискуссии и обмен мнениями, в результате чего может сложиться общая воля в виде не какой-то готовой суммы слагаемых, а Некоего решения, формирующегося, приемлемого для всех. В соответствии с этим парламент первоначально считался виртуальным воплощением общества.
Итак, парламент как законодательный орган в состоянии ограничить демократическую власть большинства, желаемую конституционно, по той причине, что он воплощает представительное правление, представительную, т.е. не непосредственную, демократию. Как подчеркивал Мэдисон, законодатель стоит между большинством избирателей и законом как самостоятельное действующее лицо. Однако для того чтобы парламент мог дистанцироваться от большинства граждан, он должен перестать быть виртуальным представителем избирателей. Это обеспечивается свободным депутатским мандатом.
Связанный (императивный) мандат считался типично феодальным, средневековым явлением. И когда французские сословные депутаты, располагавшие связанными мандатами, полные амбиций, в 1789 г. превратили сословный парламент в учредительное Национальное собрание, они первым делом освободились от наказов делегировавших их провинций. Возможно, поэтому идеи суверенитета нации имели столь большой успех: тот, кто представляет всю нацию, независим от отдельного избирателя.
Мимо вашего внимания, вероятно, не прошло тонкое замечание аббата Сьейеса, приведенное в гл. 2. Депутат служит не народному суверенитету, потому что тогда народ и все избиратели или большинство избирателей снова возникнут со своей эмпирической, приземленной волей, да еще призовут депутата к ответу: «Что ты делаешь с моей волей от моего имени и по моему поручению?» или же «На каком основании ты ставишь свое вместо моего?»
В отличие от частного представительства и поручительства по частному праву депутат парламента не связан волей своих избирателей, подобным же образом и заявления, а также голосования депутата не связывают его избирателей.
«Парламент - это не конгресс защитников различных и враждебных интересов, где каждый защитник в качестве уполномоченного обязан соблюдать свой собственный интерес и отстаивать его первенство перед всеми остальными уполномоченными и покровителями, напротив, парламент является собранием нации, принимающим решения путем переговоров и соблюдающим один-единственный интерес, интерес целого, руководствуясь не местными целями или местными предрассудками, (116) а исключительно соображениями общего блага, проистекающего из общего разума этого целого»[8].
Нельзя забывать, что XIX в. еще не знал партийных списков, были лишь избиратели и их представители, отождествляемые с избирательными округами, т.е. теоретически наказ, полученный от избирателей округа, вполне мог быть правильно истолкован. Хотя депутат и избирается своими избирателями, но его мандат не имеет императивного характера, поскольку он представляет весь народ, или нацию. И в таком качестве, в интересах каких толстосумов выступает он после выборов - этот вопрос уже не очень занимал авторов конституций. Несовместимость, не нарушающая равновесия ветвей власти, представляет собой «личное дело» сообщества депутатов[9].
С 1789 г. этот логический скачок никого не смущал, поскольку уже в 1789 г. было очевидно, что императивный мандат парализовал бы политическую систему. В тексте Декларации прав человека и гражданина 1789 г. еще чувствуется некоторая неуверенность, однако изобретение аббата Сьейеса, гениальное и одновременно жуткое по своим последствиям, делает субъектом суверенитета народ: «Источник суверенитета зиждется, по существу, в нации» (ст. З)[10]. Декларация преподносит еще в качестве совершенно равноценных непосредственное и представительное законодательство (ст. 6), но уже французская Конституция 1791 г. почти исключает непосредственную демократию: «Народ, который является единственным источником всякой власти, может осуществлять эту власть только путем представительства, а депутаты Национального собрания как представители всего народа не могут получать инструкции»[11].
(117) 4.1.3. Парламент - шикарный клуб для джентльменов
«Изначально», т.е. в ранних либеральных конституциях конца XVIII столетия, когда народное представительство еще не было приручено, а низшие сословия не считались приемлемой силой в процессе принятия политических решений, парламенты представительных демократий даже теоретически не стремились представлять народ. Что же придавало парламентским решениям легитимность в глазах либеральных сторонников конституционализма? Как было возможно оправдать эту систему по сравнению с демократическим «республиканизмом», согласно которому конституционные структуры, не признающие института отзыва депутатов, представляют собой всего лишь заблуждение? Например, по Конституции Пенсильвании 1776 г. (ст. 11) представителя в любой момент можно было отозвать - к тому же без всякого обоснования.
Теория парламентского представительного правления строилась на избирательной системе начала XIX столетия. Теория предполагала, что избиратели, оттого что их не слишком много, имеют возможность лучше познакомиться со своими кандидатами. Наказов кандидатам давать нельзя, зато известны их принципы и программы. На этой основе уже можно выбирать кандидатов, и поскольку с расширением гласности становится легче узнавать, кто и что свершил в парламенте, то на следующих выборах, с учетом выполненных депутатом старых и данных новых обещаний, облегчается принятие трезвых решений.
Основой оценки являются интеллектуальные достижения конкретных депутатов, признанные коллегами по парламенту, а также общественным мнением, избирателями.
(118) В отличие от народно-представительной легитимации, радикального «республиканизма»[12], и без того приобретшего сомнительную славу из-за опасности безграничного народного суверенитета, либеральные мыслители XIX в. видели преимущество парламентской системы в парламентском процессе принятия решений, а не в том, что таким образом в решениях могут принимать участие лица, которых касаются эти решения, пусть даже путем представительства. В конечном счете уже со времен Великой французской революции отрицали, что парламентское представительство является представительством избирателей в духе частного права.
Для обоснования парламентаризма и вообще существования всякого парламента, не легитимированного народной волей, их критики - Гизо, Токвиль и либеральные интерпретаторы (Милль) придумали для парламентаризма новую роль, антидемократическую или, по крайней мере, нейтральную с точки зрения демократии. Парламент - орган не воли (народной), а разума. Это дискуссионный форум[13], на нем осуществляется необходимое для принятия разумного решения общественное познание посредством парламентских дебатов, в результате которых депутаты оказываются ближе к истине. (Для этого необходимо и одно внешнее условие: свободная печать.)
Для парламентской представительской системы характерно: 1) всегдашние властители вынуждены сообща искать истину; 2) благодаря гласности эти поиски они должны осуществлять на глазах у граждан; (119) 3) благодаря свободе печати граждане и сами принимают участие в поисках истины и могут довести результаты своих поисков до сведения власть имущих.
Гизо, еще до бытности его министром полагал, что «под представительной системой следует понимать парламентское представительство только разумных людей». Законодательный процесс - дело не слепой воли, а разума, поэтому либеральный парламентаризм должен быть антидемократичным[14].
Джон Стюарт Милль также считает парламент форумом, пригодным для политического обмена мнениями. Однако представительное правление, в отличие от антидемократичного Гизо, он расценивает как часть широкой общественной программы. Эта форма правления вписывается в общий духовный прогресс и оправдывает себя как лучшее средство этого прогресса. (Гегель, отрицавший представительную систему, также высоко ценил воспитательную роль совещательного сословного собрания.) Люди могут развиваться тогда, когда они, находясь на разнообразных постах, и сами принимают участие в управлении. Посредством представительного собрания осуществляется личное и национальное самоопределение.
Однако само по себе представительное правление, без конституционного сдерживания, опасно. Поскольку парламентаризм, в соответствии с демократическими принципами, означает тиранию большинства, то от него нужно защищаться. Дело в том, что господство большинства может привести к полному подчинению ему меньшинства и личности.
Милль видит в представительном правлении и другие изъяны. Представительный парламент не может функционировать без постоянных услуг профессиональной администрации. Отсюда следует, что имеет место и угроза безграничной власти бюрократического государства. Бюрократия в конечном счете уничтожает личность, препятствуя раскрытию индивидуальных способностей, преследуя всякое отклонение от общепринятого. В этих условиях представительное правление может быть успешным лишь в том случае, если его осуществляют соответствующим образом подготовленные, развитые личности. (Из этих соображений Милль был против предоставления избирательного права женщинам, хотя и был сторонником политического равноправия женщин.)
Парламент - место познания через дискуссии, а иногда и место гражданских торгов, которые также не могут обойтись без рационализма[15]. (120) В парламенте фракции сдерживают друг друга, мнение меньшинства оказывает влияние на большинство, помогая преодолевать препятствия к познанию, порождаемые односторонностью, и уменьшать ошибки в решениях, проистекающие из этого. Разнообразие мнений благоприятно сказывается на парламентских решениях, даже если из-за этого порой не удается или удается лишь с опозданием найти правильное решение. Следовательно, почетное место за парламентом закрепляется благодаря возможности свободных дискуссий.