Авторитет парламентаризма постепенно падал из-за нестабильности многопартийной системы правления и постоянных кризисов правительства. Парламент выглядел дискуссионным клубом, неспособным к решениям.
К началу XX в. парламентаризм, казалось, выдохся. Болезнь, которая заключалась в том, что раньше в парламенте представительством располагала лишь небольшая часть граждан, еще можно было вылечить, но курс лечения, если и не был тяжелее самой болезни, то во всяком случае привел в конечном счете к новой делегитимации.
Рационалистическое обоснование для восприятия парламента как дискуссионного клуба, а также теорию демократического представительства стало все труднее увязывать с фактическим функционированием парламентов. Разница между парламентом как дискуссионным клубом и фактической парламентской деятельностью стала очевидной после того, как было признано всеобщее избирательное право и тем самым народное представительство. Однако всеобщее избирательное право[16] привело одновременно к формированию партийной системы. (121) Это, параллельно с появлением пропорциональных выборов (в Бельгии в 1899 г., в Швеции в 1907 г.), преобразовало парламент в строгом соответствии с партийными принципами.
Партии в той или иной степени превратились в машины голосования. В зависимости от количества партий в парламенте партийная дисциплина могла действовать в направлении как дестабилизации, так и стабилизации. Там, где современная партийная система привела к прочному парламентскому большинству, сложилось демократически контролируемое партийное господство. Демократия заключается в том, что правительство, имеющее почти диктаторские полномочия, можно менять каждые четыре-пять лет. Шансы демократической партийной диктатуры особенно возрастают, когда не реализуется конституционный принцип разделения и ограничения власти, т.е. во всех системах вестминстерского типа. «Реальное изучение английской Конституции начинается с партий и после детального рассмотрения партий... ими же заканчивается»[17]. В известных пределах для Англии и по сей день характерен партийный Парламент, с той разницей, что несколько ослабли рамки переходящей от отца к сыну партийной лояльности, относящейся к уплате членских взносов и посещению собраний; по прихоти телевидения определяющим стало интеллектуальное манипулирование нового типа. Партии оказывают влияние не путем клубных или членских собраний, а посредством рекламы, они уже не прибегают к массовой организации, а стараются осуществлять манипуляцию вне организационных рамок, непосредственно[18].
|
|
Парламентская система утратила свой само собой разумеющийся конституционализм, который, как полагали, является ее интегральной частью.
Торги между представительными группами, следующими в фарватере партийной политики, не соответствовали не только принципу дискуссионного (122) форума, но и требованию эффективности в условиях традиционных положений регламента. В условиях партийной системы и пропорциональной представительной системы партийных списков вряд ли можно сохранить древний миф о парламентском суверенитете народа, т.е. принципиальный тезис о том, что депутаты представляют нацию или народ. Наступил полный отрыв депутатов от тех, кого они представляли, по крайней мере, в традиционном смысле этого понятия. Не действовал уже и миф о представительстве неделимой нации, поскольку представитель, располагающий свободным мандатом, вынужден был послушно следовать воле своей партии, если хотел снова быть избранным. Есть в этом, конечно, и смягчающие обстоятельства. Значительность роли центрального партийного списка кандидатур зависит также и от избирательной системы. Если сохраняются индивидуальные избирательные округа и/или выдвижение кандидатов является делом местных партийных организаций, зависимость от партийного центра уменьшается. Парламентские группы представителей также не всегда зависят от партийного центра.
|
|
Какой смысл говорить о представительстве народа там, где депутат представляет партийный курс, где не дают заговорить даже его совести, в которой «нация» хоть как-то могла бы проявиться?
В совершенно пропорциональной избирательной системе по партийным спискам весь парламент вместе со своими депутатами может показаться пустой формальностью, ведь было бы достаточно, если бы голосовал лишь один депутат от каждой парламентской партии и его голос оценивался в соответствии со сложившимися в результате выборов соотношениями.
Если бы кто-нибудь вскоре после введения всеобщего избирательного права, скажем, в начале XX в., разобрался бы в том, что происходит в парламенте того или иного конституционного государства, обсуждавшиеся до сих пор ценности парламентаризма могли бы показаться ему малозначительными. Парламентские дискуссии утратили свое значение, публичное убеждение перенесено за пределы парламента. Те, кто выступает сегодня в парламенте, стараются убедить не депутатов, присутствующих на заседании. Парламентские залы заседаний, не считая часов голосования, звенят пустотой. Политическое убеждение сменило желание заручиться поддержкой голосующей толпы. «Так как сейчас согласно закону уже может выступать каждый, поэтому, естественно, никто из этих выступающих не может говорить так, как руководитель партаппарата. Это загубило первоначальный смысл парламента, разрушило его первоначальную технику и превратило его в комедию»[19]. Если (123) в парламенте еще ведутся дебаты по существу, они происходят не публично, а в комиссиях, куда перемещается фактическая работа.
|
|
Депутатов нельзя убедить ни в чем, поскольку депутат лишь дисциплинированный слуга партийного аппарата, необходимый для выборов и перевыборов. Исчезла зависимость от избирателей. В пропорциональной избирательной системе формально это подтверждается, потому что в этой системе в большинстве случаев нет индивидуальных избирательных округов, собственных избирателей ни у кого нет, они есть только у партийного списка.
Парламент как дискуссионный форум в эпоху массовой демократии казался абсурдом. Чего стоит в глазах избирателей-привратников парламентское аргументирование, «government by discussion»?[20] Но и опирающаяся на партии демократия не оказалась привлекательной. «Хочу монархию, - писал в 1917 г. Томас Манн, - предельно независимое правительство, потому что оно только одно и способно обеспечить защиту в духовной и экономической сфере. Не хочу этих партийных политических сделок, удручающих всю нацию. Не хочу политики. Хочу профессионализма, порядка и порядочности»[21].
Недоволен был и человек улицы, хотя и считался уже голосующим и определяющим политику гражданином. С начала XX столетия он все более склонялся к мысли, что в парламенте не решается ни одной его реальной проблемы. Все эти дебаты - показное представление. Бездеятельность вошла в привычку, нет сильного правительства, не готовятся необходимые законы. Отсутствует сила. От этих антипарламентарных настроений еще больше разгорался огонь марксистских и других радикальных социалистических и анархических движений среди сочувствующих им рабочих, мелкой буржуазии и интеллигенции. Парламентаризм расценивался как игра, спектакль господствующего класса. Правда, время от времени на поверхности появлялась идея захвата власти пролетариатом путем захвата парламентской власти. Но Ленин, действительно авторитет в этом отношении, при первом же удобном случае не только разогнал революционное Учредительное собрание, в котором большевики не получили должного (абсолютного) большинства, но и учредил такую «представительную» систему, из которой полностью исключил парламентаризм.
«Выход из парламентаризма, конечно, не в уничтожении представительных учреждений и выборности, а в превращении представительных учреждений из говорилен в «работающие» учреждения. «Коммуна (124) должна быть не парламентским учреждением, а работающим, в одно и то же время законодательствующим и исполняющим законы»[22].
Против парламентаризма, подверженного партийным влияниям и неспособного принимать решения из-за отсутствия необходимого большинства, выступали и другие тоталитарные силы. Среди них заслуживает упоминания так называемый децизионизм Карла Шмитта, подготовивший фашизм, по той причине, что он и сегодня привлекает всех тех, кто недоволен строем из-за мелочности, алчности и бездеятельности парламентов и депутатов. Согласно Шмитту, необходим активный, способный к решениям диктатор, так как на либеральном дискуссионном форуме парламентской системы ничего нельзя решить[23]. «На вопрос «Иисуса или Варавву?» депутаты отвечают предложением отложить рассмотрение вопроса или создать для этой цели специальную комиссию»[24].
Недовольство парламентом, главным образом в духе Шмитта, привело в нацистской Германии к упразднению парламента, а в фашистской Италии ему противопоставили корпоративную альтернативу. В корпоративной системе продолжает существовать законодательный орган, но сформирован он не по принципу народного представительства, а состоит из делегатов профессиональных групп, сословий. Профессиональные объединения большей частью сами диктуют законы. За этим решением, актуальным и по сей день, стоит та пугающая глупость, согласно которой тот, кто что-то делает, в этом деле и разбирается, более того, разбирается в нем лучше всех, а уж коль скоро он лучший знаток этого дела, ему и надо разрабатывать соответствующие законы. Законодательство сведущих в своем деле основано на такой же логике, что и принцип «доверь козлу капусту». В саморегулировании будет осуществляться не отвлеченный профессионализм, а самые жесткие (125) групповые интересы, замаскированные под пресловутую профессиональную «справедливость».
В качестве ответной реакции на антипарламентские авантюры диктатур правовые государства после 1945 г. повсюду стали возвращаться к идее парламента как законодательного органа, основанного на общем представительстве, однако таким образом, что стремились уменьшить прежнюю разрозненность и бессилие парламента, рационализировать его. Ниже мы детально рассматриваем этот рационализированный парламент, действующий в интересах народа.
4.2. СТРУКТУРА И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ПАРЛАМЕНТА
4.2.1. Парламент как институт
а) Непрерывность
Парламент представляет собой основной институт конституционного государственного устройства не только по той причине, что он состоит из выборных представителей. Безусловно, важно, что законодательный орган, как бы он ни был легитимирован, является институтом, существующим самостоятельно, независимо от всякой посторонней воли, от других государственных институтов. Из конституции следует, что он должен функционировать в данном месте, в течение определенного не слишком короткого времени. Если почему-либо он не функционирует, его необходимо созвать, так как его задачи (налогообложение, утверждение бюджета, законодательство и определенные чрезвычайные государственные функции) никто не может выполнить вместо него, а если кто-нибудь и выполнил бы, это считалось бы недействительным. Самостоятельное существование парламента обеспечивают статьи конституции. Там, где таких статей нет, о парламентарном конституционализме не приходится и говорить.
Непрерывность существования впервые была освящена английскими парламентскими обычаями. Обычай требовал, чтобы король, если это было необходимо, раз в году созывал парламент для предъявления претензий и срочного разрешения дел. Однако созывать каждый год новый парламент было не по правилам. Если же король считал, что необходимости в созыве парламента нет, он мог и не созывать его. Даже «Славная революция» добилась лишь того, что, по крайней мере, раз в три года нужно было созывать новый парламент, если за это время он не заседал.
В отличие от этого современный парламент представляет собой постоянно действующий институт, который время от времени полностью или частично обновляется, заседает в течение определенного времени, (126) иными словами, входящие в него депутаты должны почти ежедневно встречаться в определенном месте и быть готовыми и способными принимать решения. Если парламент распускается или его распускают, в течение определяемого конституцией времени необходимо создать новый. Институт не может прекратить свое существование. В конституциях, как правило, заложен порядок, согласно которому парламент должен неукоснительно собираться и заседать. Конституция Нидерландов с 1983 г. предписывает перманентные заседания парламента во время его полномочий. По более давним традициям других стран парламент должен собраться через несколько недель после выборов, его очередные годовые сессии открываются в назначенный день и длятся до определенного времени, как это предписывает и действующая Конституция Венгрии[25].
Созыв сессий современного конституционного парламента и их продолжительность не зависят от исполнительной власти. Конституции и законы, дополняющие их, устанавливают иногда порядок автоматического созыва. Если монарх, президент или другое высокое должностное лицо, уполномоченное созывать парламент, не делает этого, парламент может собраться и по своей инициативе.
По вопросу возможности роспуска парламента принимались различные решения. Современный конституционализм лишь требует в этом отношении, чтобы после роспуска или самороспуска всюду автоматически и в короткое время были проведены новые выборы и собрался парламент следующего созыва. Если день для этого может назначить глава государства, то возможность его выбора сравнительно жестко ограничена во времени.
Важность непрерывного и автономного существования парламента как института можно понять в полной мере, если представить, что может случиться без этих правил. Если парламент созывает и распускает монарх по своему усмотрению, да если еще от него зависят и сроки сессий, то фактические полномочия парламента не имеют почти никакого значения. У него просто не будет никакого способа их реализовать. Конституция антипарламентарной пролетарской диктатуры обеспечивала венгерскому парламенту минимальное число дней на проведение «сессии» с неопределенной продолжительностью заседаний и была категорически против непрерывно заседающего парламента, дабы его члены не отрывались от трудового народа, для представительства которого (127) они были выбраны, для игры в нескольких спектаклях в год, для участия, по крайней мере, в четырех сессиях, согласно утвержденной в начале 1989 г. краткосрочной практике венгерской социалистической правовой государственности. В среднем социалистический парламент заседал каких-нибудь восемь дней в году, что было вполне достаточно для озвучивания панегириков. Еще оставалось время и на поднятие рук или нажатие кнопок для принятия законов, внесенных для прославления законности[26].
Ь) Срок полномочий
Существование парламента как института власти обеспечивается непрерывностью его функционирования и постоянным обновлением. Обновление, периодические перевыборы взаимосвязаны с демократической легитимацией парламента таким же образом, как они взаимосвязаны с идеей прагматического разграничения власти и ее ограничения. Периодические новые выборы могут понадобиться, потому что таким образом может быть выражена воля большинства в данный момент, хотя неясно, почему полномочия должны быть рассчитаны на два, три, четыре, пять или шесть лет. Эти цифры содержатся в предписаниях американской Конституции 1787 г., швейцарской Конституции 1848 г., венгерской Конституции до октября 1989 г., английского Акта о парламенте 1911 г. и американской Конституции 1787 г. (относительно Сената). До принятия Акта о парламенте 1911 г. в Англии не было необходимости проводить выборы в течение семи лет, хотя в XIX столетии один-единственный парламент продержался семь лет в бытность премьер-министром Глад стона (1867-1873).
Необходимость систематического обновления парламента диктуется следующим. Если члены парламента избирались бы пожизненно, если нельзя осуществлять никакого контроля граждан над депутатами, они стали бы совершенно независимыми, власть их приблизилась бы к абсолютной: предоставленный самому себе автоматизм превратился (128) бы в одержимость собственными интересами. Обязательное обновление представляет собой внутренний барьер власти, и чем энергичнее процесс демократической оценки со стороны избирателей, чем больше нужно считаться с избирателями, тем активнее применяют парламенты «внутренние» ограничения. В этом плане парламентские выборы служат не только и не столько для выражения воли народа, сколько для контроля и поддержания общественных связей, для того, чтобы общественная гласность соединялась с парламентской гласностью.
Продолжительность парламентских полномочий на основе конституционных представлений, т.е. представлений о самоограничении, можно определить, исходя из того, насколько какая-либо другая власть способна уравновесить парламент в данной системе разделения властей. Чем больше власть парламента и чем меньше она уравновешена, тем больше оснований сократить срок его полномочий. Палата общин английского Парламента со сроком полномочий сначала семь, затем пять лет следует другой логике; зафиксированная в обычаях демократическая чувствительность навязывает необходимость по возможности постоянно реагировать на изменения общественного мнения[27]. По крайней мере, до начала XX столетия английский премьер-министр скорее обращался к народу, чем осуществлял кардинальный политический поворот, противоречащий избирательной программе или действовал, не имея полномочий со стороны избирателей. Когда в 1910 г. возникла необходимость реформы Палаты лордов, премьер-министр Ллойд Джордж распорядился назначить выборы, несмотря на то, что за ним стоял новоизбранный парламент и сплоченное большинство Палаты общин. Следовательно, он мог бы незамедлительно осуществить конституционную реформу. Из-за соображений демократизма (народной воли) в Филадельфии в 1787 г. чуть было не приняли решение о ежегодном обновлении парламента. Популярная в то время поговорка гласила: «Когда прекратятся ежегодные выборы, начнется тирания»[28]. (В отдельных штатах, например в Пенсильвании, выборы проходили ежегодно.)
В конце концов практические соображения и страх филадельфийских делегатов перед народовластием привели к двухлетним полномочиям. Аргументировалось это тем, что депутатам необходимо дать время, чтобы они ознакомились со своими задачами; одного года недостаточно (129) для того, чтобы сформировать и обсудить законодательные предложения.
Континентальноевропейская традиция предпочитает четырехлетний срок полномочий[29]. Повторяем, этот срок вряд ли можно применить там, где он является единственным способом проявления воли граждан и где у парламента нет должного противовеса. Четыре года, особенно если партийным элитам не хватает традиционного чутья в улавливании настроения общественности, могут оказаться слишком долгим сроком в динамично изменяющемся мире. Парламент может не почувствовать настроения страны, потерять свою демократическую легитимацию. Более частые выборы не производят дестабилизирующего действия, напротив, именно большой разрыв во времени между обычными обновлениями парламента может усилить потребность в непосредственных демократических решениях, в народной инициативе и сборе подписей. «Ответственные деятели правительства» считают, что для осуществления той или иной экономической политики нужно время. Далее: правительство имеет «право» успех своей политики перенести на новые выборы, ведь за два-три года успех проявиться не может. Однако это типично правительственная забота, а не конституционный аргумент. Не слишком убедителен и тот довод, что частые выборы ведут к повышенным расходам, так как вполне можно найти и более дешевые способы проведения выборов (включая конституционные указания о возможности ограничения расходов по выборам). Такая формально не имеющая противовесов власть, как власть венгерского Государственного собрания, созрела для двухгодичных (на американский манер) выборов. Если вторая палата и президент, располагающий сильной властью, хотя и не обязательно избираемый непосредственно, уменьшают власть парламента (и правительства), возможен и трехгодичный срок. Конечно, в Венгрии надежды на это мало, так как разработкой конституции занимаются, в основном, профессиональные политики, не жаждущие частых перевыборов. Но как система ограничения власти, так и демократическая легитимация желает сокращения срока полномочий Государственного собрания.
с) Роспуск
Парламент каждого данного созыва прекращает свое существование не только по истечении срока полномочий. При наличии соответствующих условий он может прекратить существование и раньше, прибегнув (130) к самороспуску или в результате роспуска. Относящиеся к этому конституционные решения чрезвычайно разнообразны. Общим для парламентских систем можно считать принцип, на основании которого парламент, если он не выразил правительству доверия при наличии определенных условий, можно распустить. Часто это происходит по традиции, и решение, если вообще имеет место роспуск парламента, может оставаться за исполнительной властью. Правительство располагает возможностью просить о сформировании нового правительства или обратиться к стране, т.е. предлагает обладающему соответствующей компетенцией главе государства распустить парламент формально и объявить новые выборы. Как пользуются этими возможностями, если вообще есть выбор, это опять вопрос политической культуры. В нидерландской государственной политике, строящейся на политическом согласовании и широких поисков договоренностей, с 1815 г. король всего в 11 случаях распускал нижнюю и в 3 случаях - верхнюю палаты Генеральных штатов (парламента). Условия роспуска оговаривает традиция или Конституция, возможно, имеющие отношение и к суверенитету народа: нельзя дважды распустить парламент по одной и той же причине. (В Нидерландах эта традиция существует с 1868 г., а Веймарская конституция ее, несомненно, содержала (ст. 25).)
Поскольку в функционировании парламента заинтересовано государство и поскольку охвативший партийных политиков государственный резон требует как можно более широкого поля деятельности, т.е. возможности лавирования и торгов (большей, чем это обосновывается правовой сущностью государства), правила роспуска парламента довольно гибкие.
Конституционная практика не исключает случаев, когда выборный орган только сам принимает решение о своем роспуске или когда другой институт (в том числе исполнительная власть) распускает парламент, а также когда парламент не может быть распущен. В XVIII столетии английский король мог в любое время распустить парламент, американский подход представляет собой противоположный вариант, т.е. Конгресс, избираемый на определенный срок, не может распустить себя сам и никто другой не может распустить его.
Современный английский парламентаризм теоретически строится на принципе, согласно которому исполнительная и законодательная власти в равной мере могут выступить друг против друга, каждая из них «может распустить» другую. Как роспуск, так и вотум недоверия угрожают позиции лиц, относящихся к другой ветви власти, что обеспечивает полноту «системы сдержек и противовесов». В американском варианте разделения властей ветви власти не могут затрагивать существование друг друга. Германский Основной закон считает роспуск исключительным (131) решением, к которому можно прибегать только в случае неспособности парламента функционировать, если складываются строго определенные условия. Бундестаг не может распустить себя сам, но в 1982 г. нечто подобное самороспуску все-таки произошло по сговору почти всех парламентариев[30].
В тексте конституции Нидерландов содержится прямо противоположное предписание: король (т.е. правительство) мог бы без всяких ограничений распустить парламент, но с 1958 г. нидерландская общественность придерживается мнения, что правительство (как инициатор) не имеет на это прав. Если бы правительство Нидерландов могло распустить Генеральные штаты, это практически означало бы, что право на это имела бы партия, принимающая участие в правительстве и располагающая относительным большинством в так называемой второй палате. Вместо этого необходимо согласие парламентских партий, т.е. стоящего за партиями парламентского большинства, чтобы сделать шаг в правильном направлении.
В 1989 г. венгерская Конституция учредила право Государственного собрания на самороспуск[31], наряду с тем, что сделала возможным его роспуск в случае неспособности правительства продолжать работу. Президент республики может распустить Государственное собрание, если предложения правительства в течение 12 месяцев четыре раза не будут приняты или если в течение 40 дней не удастся сформировать правительство (утвердить правительство и его программу)[32]. Это существенное (132) право самоопределения парламента можно считать обратной реакцией на положение, когда исполнительная власть, руководимая непосредственно коммунистической партией, ограничивала и само существование марионеточного парламента.
Вестминстерская традиция возможности самороспуска влечет за собой, однако, новую опасность вестминстерской диктатуры кабинета: правительственное большинство может назначить выборы в наиболее благоприятный для него момент[33]. А любая процедура, которая в начале демократического развития ведет к риску политической смены систем с иной ориентацией, представляет собой сомнительную ценность.
Чрезмерное завышение роли парламентов на начальном этапе из-за слишком непопулярных задач и их внутренних слабостей в ряде восточноевропейских стран очень скоро превратилась в свою противоположность. В парламентах государств - наследников бывшей советской империи царит разгул раздоров и некомпетентности, словно они хотят проиллюстрировать собой тезис о бездеятельности буржуазных парламентов, высмеянной в марксистско-ленинских памфлетах. Накопившееся недовольство достигло своей кульминации в расстреле московского Белого дома. Под влиянием недовольства парламентами их компетенция в ряде конституций была ограничена. Например, президенты добились почти неограниченного права роспуска парламента. Обоснование вот уже несколько десятков лет известно во всем мире: недопустимо, чтобы распри и упрямство парализовали жизнь страны, особенно в «в такие тяжкие времена». Если депутаты не отрабатывают выплачиваемое им вознаграждение, их надо распустить. Кстати, яркий пример по части права роспуска парламента представляет собой Пятая Французская республика, Президент которой после консультаций может (мог бы) в любое время назначить новые выборы. Рассматривая компетенцию исполнительной власти, мы обнаружим, что такого рода власть, дающая право роспуска парламента, может принудить депутатов если не к лучшей работе, то, во всяком случае, к более дисциплинированному голосованию.
Как уже отмечалось, все эти варианты роспуска парламента соответствуют конституционализму до тех пор, пока в ограниченно короткий срок не будет создан новый парламент и пока не ведут к перевесу какой-либо ветви власти (к чему приближается французский вариант, (133) однако на практике после Ш. де Голля этой властью не пользовались в ущерб парламентскому большинству). К тому же всякая конституция должна учитывать соображения эффективности, чтобы страна оставалась управляемой. Эффективность в данном случае обосновывает применение санкций вплоть до роспуска парламента, хотя до сих пор ни один расколотый и отлынивающий от своих обязанностей парламент не удалось стимулировать к работе посредством каких бы то ни было санкций.
Несомненно, возможность роспуска парламента может быть опасной для конституционализма. В Веймарской республике в 1932 г. Рейхспрезидент Гинденбург снова и снова распускал парламент и управлял страной с помощью указов в созданном таким образом вакууме власти. Роспуск парламента был частью процесса, приведшего к правлению Гитлера. Следовательно, с точки зрения правового государства конституционный роспуск парламента мотивируется связью с определенными условиями. Из принципов правовой государственности следует господство прогнозируемых законов, иными словами: нужно определить, по возможности, конкретно, в каких случаях парламент подлежит роспуску. Если тем самым ограничивается самороспуск, это ущемляет суверенитет парламента; положение парламента улучшается, если право роспуска его другой ветвью власти увязывается с определенными условиями.
4.2.2. Свободная дискуссия и условия принятия решения
а) Конь Калигулы: личные права и привилегии депутатов Основные правила парламентаризма касаются отчасти личности представителей, отчасти функционирования парламента. Петиция о правах 1629 г. обеспечила английским парламентариям свободу слова в Парламенте. Свобода слова, говорится в Петиции, означает, что депутатов нельзя задним числом привлечь к ответственности за сказанное в зале заседаний[34]. Это принято считать первым проявлением свободы слова. В некоторых странах (например, Франции) иммунитет парламентария распространяется на любые его высказывания, связанные с его депутатской деятельностью, независимо от места, где они были произнесены.
(134) Согласно утвердившейся к XVIII в. в Англии практике, члена парламента можно было арестовать только в исключительных случаях, как правило, при захвате с поличным на месте преступления. Уголовное дело против него можно было возбудить только с разрешения Парламента (право неприкосновенности)[35]. Не будь этого иммунитета, исполнительная власть могла бы попросту «убрать» всех своих противников, поэтому понятно основополагающее значение неприкосновенности в такие времена, когда парламент или какая-либо группа его представителей систематически оказывались в конфликте с королем... Опыт такого рода вынуждал парламент ревностно следить за тем, чтобы суд над его членами мог вершить только он сам.
Вопрос о праве неприкосновенности, или о том, можно ли предъявить депутату уголовное обвинение (или арестовать его), во многих странах решает сам парламент, иначе говоря, это является правом парламента по отношению к своему депутату. (В этом смысле право неприкосновенности принято называть и привилегией[36].) Однако эту привилегию, служащую защите депутата, можно обратить и против него. Правда, парламент не может исключить из своих рядов парламентария, действующего на представительной или иной правовой основе, и даже временное ограничение его права в парламенте и права голосования[37] по дисциплинарным причинам (из-за нарушения регламента) не является однозначно конституционным, однако парламентское большинство может использовать право неприкосновенности для того, чтобы призвать к ответу членов оппозиции. В Венгрии в 1946-1947 гг. парламентское (буржуазное) большинство, уступая тайному, а затем и открытому шантажу, постепенно выдавало властям на основе различных вымышленных обвинений представителей сначала оппозиции, а затем (135) и своих собственных, пока в конце концов запуганные остатки буржуазного большинства не прекратили свою борьбу[38].
Право депутата на выступление сегодня во многих странах зависит, по существу, от согласия руководства фракции. Регламент английского Парламента еще хранит традицию, согласно которой Парламент в первую очередь является форумом для публичных дискуссий. Именно поэтому здесь ревностно следят за тем, чтобы оратор оппозиции мог подготовленно выступить по любому делу на основе предварительного заявления, тогда как в отношении представителей правящей партии это право максимально ограничивается. Депутаты должны тянуть жребий, чтобы решить, кто вообще может выступать со своим собственным предложением. Зато оппозиция не может вносить законопроекты.
Партия - это все, личность - ничто. Таков финал исторической карьеры института, призванного быть самым демократическим. Каким бы важным ни казался парламентарий на основе его права неприкосновенности, привилегий и усердия, он всего лишь заменяемая шестеренка в машине законодательства, без которой можно обойтись. А иногда песчинка, пытающаяся остановить вращение остальных колес. Вопреки всем легендам и мифу XVIII в. о народном представительстве, в действительности парламентарий ничего не решает, а решает лишь парламент в целом. Права депутата на самом деле существуют для того, чтобы депутатский корпус мог функционировать. Законы принимает не депутат, а парламент. Депутат и депутатский корпус действуют один в ущерб другому, что может привести к острым противоречиям в связи с правом инициирования закона и в связи с выдвижением других предложений, а также выступлениями, где роль парламентария представляется действительно индивидуальной, а личная инициатива - совершенно необходимой.
Есть что-то бесконечно трогательное и будоражащее сознание в романтическом героизме одинокого в своих устремлениях парламентария, (136) в его индивидуальной ответственности. Эндре Байчи-Жилински, единственный в венгерском Государственном собрании, поднимает голос против немцев и спасает тем самым честь нации. Что, если не прозвучало бы ни одного слова протеста? В ответ на его жест не последовало никаких действий ни со стороны парламента, ни со стороны народа. И все-таки чего-то стоит тот факт, что были высказаны справедливые слова, пусть даже было высказано и противоположное мнение. Но честь Государственного собрания это не спасло. В парламенте даже в момент истины в расчет идет только депутатский корпус, только большинство. Быть может, в расчет идет и оппозиция, да и то как безликий фланг, но не как личность.
Право выступать и проявлять инициативу принадлежит не личности, а оппозиции; парламентское рыцарство отдает ей должное. Поэтому ограничивается и право участия в дискуссии отдельного депутата (также возможность и продолжительность выступления депутата в современном парламенте ограничены).
Несомненно, в ряде конституций - как дань уважения прежней роли народного посланника[39] - содержится право депутата на инициирование закона, однако это право, по существу, ограничивается правилами регламента, например, таким образом, что чье-либо индивидуальное предложение не обязательно включается в повестку дня, если его не поддерживает какой-либо комитет (возможно, не надо отсылать и в комитет, если за это не проголосует парламент). Парламент - это правительственная фабрика законов, если, конечно, правительство имеет стабильное большинство. Там, где нет большинства, парламент чаще всего занимается переливанием из пустого в порожнее. Однако в практике американского Конгресса, разделяющей ветви власти и продолжающей традиции XVIII в., индивидуальная инициатива гораздо важнее, чем в странах, которые следуют английским традициям, или в континентальных европейских странах, потому что в США партийная дисциплина не столь крепка. Но по регламенту Конгресса позиция комиссии является определяющей, так как без поддержки компетентной комиссии предложение отклоняется.
Еще более жесткий подход в германском Основном законе, строящем демократию именно на существовании партий. Исходя из того, что внесенные без партийной поддержки предложения не имеют никаких (137) шансов на принятие и годятся лишь для пустого препровождения и без того ограниченного времени, Основной закон провозглашает право депутатов на инициирование законов в прорицательской манере: инициатива должна исходить из Бундестага (aus der Mitte), что, согласно регламенту, предполагает инициативу 10% общего числа депутатов. Практически это лишает небольшие парламентские партии возможности внесения законопроектов[40].