ДЕМОГРАФИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
Политика в области народонаселения: понятия, определения, концепции
История демографической политики
Современная демографическая политика
Демографическая политика в СССР и России
ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ НАРОДОНАСЕЛЕНИЯ: ПОНЯТИЯ, ОПРЕДЕЛЕНИЯ, КОНЦЕПЦИИ
Демографическая политика — это целенаправленная деятельность государственных органов и иных социальных институтов в сфере регулирования процессов воспроизводства населения, призванная сохранять или изменять тенденции динамики численности, структуры, расселения и качества населения. Она рассматривается как органическая часть социальной политики, специфическая по своим целям и отчасти по методам их достижения, но согласованная с другими сферами, такими, как регулирование условий занятости и труда, а также уровня жизни и социального обеспечения населения, образования, здравоохранения и т.д.
Наиболее распространенный и близкий по употреблению термин — политика народонаселения. Нередко эти понятия используют как тождественные, как синонимы, не придавая им разного значения. В широком смысле демографическая политика иногда отождествляется с политикой народонаселения, в узком смысле — рассматривается как одна из ее составляющих, наряду с регулированием условий труда трудоспособного населения и условий жизни всего населения.
В важнейших теоретических монографиях 70-х - 80-х гг. также предлагалось разграничивать указанные понятия, рассматривать одно как часть другого. Так, в первом издании "Системы знаний о народонаселении" (1976) политика народонаселения определялась как часть социально-экономической политики, как деятельность, специально направленная на регулирование производства и Воспроизводства главной производительной силы общества, субъекта общественного производства, т.е. человека, населения. Ее сфера — условия труда и жизни людей.
Выделялись следующие основные элементы политики народонаселения:
— влияние на условия труда (определение границ трудоспособного возраста, масштабов занятости работоспособной части населения, продолжительность рабочего дня и рабочей недели, забота об охране труда, квалификационная и специальная подготовка, профориентация и др.);
— улучшение жизненных условий всех слоев населения (повышение реальной заработной платы или уровня доходов, улучшение жилищных условий, обеспечение возможности пользоваться бытовыми услугами и достижениями культуры, медицинским обслуживанием; увеличение свободного времени и др.);
— воздействие на воспроизводство населения (естественное возобновление поколений, миграционная подвижность, социальная мобильность)..
Последний элемент трактовался большинством ученых (и трактуется до сих пор) как собственно демографическая политика. В совокупности мероприятий, воздействующих на демографические процессы, предлагалось выделять два основных направления:
— изменение характера процессов естественного возобновления поколений (рождаемости, брачности, разводимости, возрастной структуры, смертности) в их тесной взаимосвязи;
— влияние на миграцию населения (миграция, иммиграция, эмиграция, географическое распределение, плотность населения и т.д.); проводимая государством миграционная политика органически связывалась с политикой в области расселения населения по территории страны.
В англо- и франкоязычной литературе, в международных документах широкое распространение получил термин "политика населения", представленный во всех версиях многоязычного словаря по демографии. Этот термин широко используется в официальных документах, рекомендациях и аналитических докладах ООН. Но однозначной трактовки этого термина нет. Широкий или узкий подход к содержанию основных понятий связан в основном со взглядами на предмет демографии и границы изучаемых этой наукой явлений.
Из других, близких по смыслу терминов наибольшее" распространение получили контроль рождаемости и планирование семьи, а в последнее время — семейная политика.
Термин "контроль рождаемости", или регулирование рождаемости, используют для описания воздействия государства на процесс рождаемости, главным образом с целью снижения ее уровня и сокращения темпов роста населения в стране. Термин был введен; в оборот Маргарет Сэнджер, открывшей в 1916 г. в Нью-Йорке первую в Америке клинику по предупреждению беременности.
Термин "планирование семьи" используется в двух основных смысловых контекстах.,
На макроуровне под планированием семьи понимается деятельность государственных и негосударственных организаций (программы, комплексы мер), направленная на создание условий для реализации ответственного родительства, для достижения каждой семьей желаемого числа детей. На практике эта деятельность в основном направлена на стимулирование ограничения деторождении в семьях, поэтому программы планирования семьи иногда называются программами контроля рождаемости.
На микроуровне под планированием семьи понимается принятие супружеской парой (индивидом) добровольных решений о величине семьи, в частности, о числе детей в ней, и действия, способствующие реализации таких решений. Морально-этической и правовой основой планирования семьи является планируемое (ответственное) родительство (материнство и отцовство) — предоставление семье права свободно и ответственно определять желательное для нее число детей и промежутки между их рождениями (календарь рождений). Такое право провозглашено в целом ряде международных соглашений и рассматривается как одно из основных прав человека. Планирование семьи помогает не только достигать желаемого числа детей в семье и сохранить их, но и выбирать время деторождения с учетом возраста родителей и социально-экономических условий, регулировать интервалы между рождениями, избежать нежелательной беременности, незапланированных рождений, способствует снижению материнской и младенческой смертности, укреплению здоровья матери и ребенка, сокращению вторичного бесплодия. Эффективность планирования семьи зависит от информированности людей о методах контроля деторождения, от доступности и приемлемости этих методов для различных категорий семей.
Термин "семейная политика" используется все чаще и чаще как самостоятельный термин для обозначения деятельности государственных и иных служб по социальной защите семьи, по оказанию адресной поддержки семьям определенных типов.
В отечественной научной литературе и общественно-политической лексике этот термин активно используется примерно с середины 80-х гг. Начало активной разработке содержания семейной политики, ее целей, форм и методов положил региональный демографический семинар по проблемам семейкой политики, проходивший в Юрмале (Латвия) в 1988 г. К сожалению, материалы семинара не были опубликованы. Ни в "Демографическом энциклопедическом словаре", изданном в 1985 г., ни в "Многоязычном демографическом словаре", подготовленном под эгидой Международного союза по изучению народонаселения (английская версия вышла в 1982 г.), термин "семейная политика" не был представлен.
Тем не менее правомерность такого термина мало у кого из специалистов вызывает сомнение. Термин все чаще используется в научных публикациях, в материалах; содержащих концептуальные подходы к реализации социальной и Демографической политики.
Точной и общепринятой дефиниции пока нет, сам характер употребления понятия "семейная политика" свидетельствует о том, что специалисты не настаивают на строго однозначном употреблении данного термина, рассматривают семейную политику как область одновременно и социальной и демографической политики, акцентируя внимание, в зависимости от профессиональных интересов, на демографических, социальных, культурных, медицинских и других аспектах.
Семейную политику можно определить как целенаправленную деятельность государственных органов и иных социальных институтов, призванную создавать оптимальные условия для выполнения семьей ее функций, гармонизировать отношения между личностью, семьей я обществом.
Семья может и должна быть объектом междисциплинарного исследования; знания о семье, ее проблемах и закономерностях развития, полученные социологами, демографами, экономистами, составляют информационную и методологическую основу для формулирования целей и задач семейной политики, для разработки механизмов и конкретных программ ее реализации.
Практически все аспекты социальной и демографической политики так или иначе затрагивают интересы семьи. В семейную политику включаются меры как общесоциальной, так и демографической направленности: половое воспитание в семье и школе, подготовка молодоженов к семейной жизни, материальная поддержка молодой семьи (жилье, кредиты, пособия, льготы, продолжительные оплачиваемые отпуска по беременности и родам, по уходу за ребенком), развитие многопрофильных "Служб семьи" (диагностика отношений между супругами, между родителями и детьми, профилактика семейных конфликтов, повышение уровня культуры семейных отношений в педагогических и сексуальных вопросах), содействие вступлению в брак одиноких и разведенных, развитие служб планирования семьи (подбор доступной и надежной контрацепции, медико-генетическое консультирование, прерывание беременности современными, наименее вредными способами, лечение бесплодия и т.п.), массовые издания популярной литературы по вопросам семьи и брака, пропаганда семейных ценностей средствами массовой информации, культуры, искусства и т.п..
Структура демографической политики, как и любой другой политической деятельности, включает два важнейших и взаимосвязанных компонента: определение и изложение системы целей и разработку и реализацию средств для их достижения. Цели и задачи политики формулируются, как правило, в политических программах и декларациях, в планах, в стратегических целевых программах и планах оперативной деятельности правительств и иных исполнительных органов, в законодательных и иных правовых актах. -
Цели демографической политики обычно сводятся к формированию желательного режима воспроизводства населения, сохранению или изменению тенденций в области динамики численности и структуры населения, темпов их изменений, динамики рождаемости, смертности, семейного состава, расселения, внутренней и внешней миграции, качественных характеристик населения.
Цели могут быть заданы в виде целевого требования (словесное описание целей), целевого показателя или системы показателей, достижение которых интерпретируется как реализация целей демографической политики. Среди показателей, апробированных в практике разных стран, реже всего встречается собственно численность населения (например, в КНР — не превысить численность в 1200 млн человек в 2000 г. или в Румынии времен Н. Чаушеску — достичь численности в 30 млн человек). Развивающиеся страны в качестве целевого показателя чаще всего выбирают снижение темпов роста населения за определенный период, снижение общего или суммарного коэффициента рождаемости. Во Всемирном плане действий в области народонаселения (Бухарест, 1974) и в Рекомендациях по его дальнейшему осуществлению (Мехико, 1984) странам с высоким уровнем смертности предлагалось использовать в качестве целей демографической политики достижение определенных уровней средней продолжительности жизни или снижение детской смертности. В развитых странах для регулирования притока иностранцев практикуются иммиграционные квоты — ограничения на въезд и натурализацию иностранцев.
Объектами демографической политики могут быть население страны в целом или отдельных регионов, социально-демографические группы, когорты населения, семьи определенных типов или стадий жизненного цикла.
Основные направления демографической политики включают государственную помощь семьям с детьми, создание условий для сочетания родительства с активной профессиональной деятельностью, снижение заболеваемости и смертности, увеличение продолжительности жизни, улучшение качественных характеристик наг селения, регулирование миграционных процессов, урбанизации и расселения, социальную поддержку инвалидов, пожилых и нетрудоспособных и т.п. Эти направления должны быть согласованы с такими важными сферами социальной политики, как занятость, регулирование доходов, образование и здравоохранение, профессиональная подготовка, жилищное строительство, развитие сферы услуг, социальное обеспечение.
Демографическая политика не может и не должна подменять собою социальную и, экономическую политику. Попытки решать социально-экономические проблемы мерами демографической политики никогда не приводили к желаемым и эффективным результатам.
Демографическая политика представляет собой комплекс различных мер:
— экономических (оплачиваемые отпуска и различные пособия при рождении детей; пособия на детей в зависимости от их числа, возраста, типа семьи; ссуды, кредиты, налоговые и жилищные льготы и т.д.),
— административно-правовых (законодательные акты, регламентирующие браки, разводы, положение детей в семьях, алиментные обязанности, охрану материнства и детства, аборты и использование средств контрацепции, социальное обеспечение нетрудоспособных, условия занятости и режим труда работающих женщин-матерей, внутреннюю и внешнюю миграцию и т.п.),
— воспитательных и пропагандистских мер, призванных формировать общественное мнение, нормы и стандарты демографического поведения, определенный демографический климат в обществе.
Принципиальная особенность демографической политики заключается в воздействии на динамику демографических процессов не прямо, а опосредованно, через человеческое поведение, через принятие решений в сфере брака, семьи, рождения детей, выбора профессии, сферы занятости, места жительства. Меры политики воздействуют как на формирование демографических потребностей, обусловливающих специфику демографического поведения, так и на создание условий для их реализации. Особую сложность демографической политике как части социального управления придает необходимость учитывать и согласовывать интересы разных уровней: индивидуальных, семейных, групповых и общественных; локальных, региональных и общегосударственных; экономических, социально-политических, экологических и этно-культурных; ближайших, среднесрочных и долгосрочных.
Демографическую политику нельзя рассматривать в отрыве от анализа динамики численности, структуры и расселения населения. Конкретная демографическая ситуация, ее тенденции и перспективы обусловливают и определенный характер и целевую направленность политики.
Цели и системы мер по регулированию воспроизводства населения определяются господствующими идеологическими концепциями, особенностями сложившейся социальной системы, типом государственного управления, уровнем экономического развития и ресурсными возможностями, качеством жизни, культурными и религиозными нормами и традициями.
Взгляды на принципы, содержание и особенности практической реализации политики в области народонаселения претерпевают определенные изменения, зависят от взглядов тех или иных ученых и политиков на содержание демографической науки, на роль государства в регулировании социальных процессов.