Официальных заявлений по поводу целей демографической политики в нашей стране в принципе никогда не делалось. Можно лишь упомянуть несколько официальных документов, где прямо или косвенно говорилось о направленности ДП. Так, в принятом в 1944 г. Указе Верховного Совета СССР упоминалась необходимость "поощрения многодетности" и вводился комплекс мер, обеспечивающих такую политику: материальных (пособия на детей в многодетных семьях) и моральных (государственные награды за рождение и воспитание пяти и более детей).
Пожалуй, лишь в начале 70-х гг. о демографических проблемах и политике в области народонаселения заговорили на высоком партийно-государственном уровне, а демографическую политику в СССР начали трактовать как важную составную часть социально-экономической политики, управления развитием народонаселения. В правительственных документах в 70-80-е гг. неоднократно декларировалась озабоченность обострением проблем народонаселения и подчеркивалась необходимость проведения более активной демографической политики, учитывающей региональные особенности. Реализуемые меры были ориентированы на создание лучших условий для роста населения и воспитания подрастающих поколений, на усиление государственной помощи семьям с детьми, на сокращение смертности и заболеваемости, совершенствование охраны материнства и детства. Обращалось внимание на сдерживание роста крупнейших городов, на продолжающийся отток молодежи из села, на проблемы мобильности населения и необходимость большего участия населения трудоизбыточных регионов в решении народнохозяйственных задач (что выливалось в попытки осуществлять профессиональную подготовку среднеазиатской молодежи в учебных заведениях регионов с дефицитом трудовых ресурсов).
Среди экономистов, особенно среди специалистов по проблемам труда и занятости, достаточно распространенной была позиция, связывающая цели демографической политики в основном с проблемами формирования трудовых ресурсов. Типичный пример таких взглядов представлен в правительственном постановлении о социальном развитии села (1988 г.), где, в частности, в цели демографической политики было включено "стимулирование рождаемости в трудонедостаточных районах".
Экстенсивный и трудозатратный характер нашей экономики обусловливал и адекватный взгляд на население и на семью как источник будущих работников. Поэтому дефицит трудовых ресурсов, обозначившийся в 80-е гг., заставил директивные органы обратить большее внимание на проблемы демографии и семьи, согласиться с предложениями демографов об усилении внимания к демографической политике, к семье.
До 1981 г. меры ДП сводились, по сути дела, к экономической и моральной поддержке и даже поощрению многодетности (начиная с мер, введенных в 1936 г. и усиленных в 1944 гг.) и к экономической поддержке малообеспеченных семей (с 1974 г.). В той форме и в тех размерах, в которых эта помощь осуществлялась, она не давала ни социального, ни демографического эффекта.
Комплекс мер ДП, введенных в СССР в 1981-1983 гг., а в РСФСР — в 1981-1982 гг. (поэтапно, по регионам страны) содержал принципиально новые принципы и меры поддержки семьи. Официальная трактовка целей принятых мер была следующей — создание лучших условий для роста населения и воспитания подрастающих поколений.
В соответствии с заявленной позицией о необходимости усиления государственной помощи семьям с детьми поддержка семей единовременными пособиями начиналась с рождения первого ребенка, а не третьего, как было ранее, что отсекало от поддержки 2/3 детей. Были введены единовременные пособия на первого (50 р.) и второго (100 р.) ребенка, увеличены в пять раз (с 20 до 100 р.) пособия при рождении третьего ребенка. Был введен частично оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком до 1 года в размере 35 р. (50 р. в районах Сибири, Севера и Дальнего Востока). Отпуск оплачивался одинаково, независимо от очередности рождения, от доходов и других характеристик семьи. Предприятиям и организациям было предоставлено право выдавать семьям после, рождения первого ребенка кредиты в размере до 1,5 тыс. р. на 8 лет (без процентов). При этом после рождения-второго ребенка погашалось 200 р., а третьего — 300 р. от остатка невыплаченной суммы. Были установлены новые льготы работающим женщинам-матерям, в частности, дополнительные дни к очередному отпуску. Намечены меры по пропагандистской поддержке семьи и семейных ценностей.
Реализация данных мер в сочетании с крайне благоприятной для роста рождаемости возрастной структурой, сложившейся в первой половине 80-х гг. (в этот период через возраст наибольшей интенсивности деторождения — 20-24 года — проходило многочисленное поколение родившихся в конце 50-х — начале 60-х гг.), явно способствовала росту общего числа рождений, продолжавшемуся вплоть до 1987 г., некоторому увеличению числа и доли рождения вторых и третьих детей. Результат — рост числа родившихся (в целом в СССР) до 5,4 млн в 1983-1985 гг. и до 5,6 млн в 1986-1987 гг.
Рост рождаемости позволил как ученым, так и политикам трактовать благоприятную динамику демографических показателей как свидетельство успешности демографической политики, порождал иллюзию "управляемости" демографических процессов. Популярной была концепция необходимости поощрения среднедетной семьи, обеспечивающей расширенное воспроизводство населения. При этом необходимость роста численности населения считалось само собой разумеющейся, отвечающей долгосрочным интересам развитого социализма.
Оценивая демографическую политику в 70-е - 80- гг., следует исходить и из того факта, что вытеснение проблем демографии и семьи на периферию приоритетных проблем социальной политики, характерное для этого периода, обусловливало и явно недостаточное внимание социальных наук к проблемам демографической политики. Это отражалось в структуре научных институтов, исследовательских центров, в планах научной работы и в финансировании исследований по проблемам населения, семьи и демографической политики.
Усилия немногочисленных групп специалистов и отдельных ученых (демографов, социологов, историков, экономистов, географов, психологов, юристов, медиков, педагогов и т.д.) были распылены, не обеспечивалась необходимая координация исследований, крайне редки были конференции и научные семинары по проблемам демографической политики.
Лишь во второй половине 80-х гг. усиление внимания к демографическим проблемам в свете курса на социальную ориентацию экономики, а также в связи с явно обозначившимися структурными предпосылками к новому обострению демографической ситуации способствовало росту интереса к программам ДП, к семейной политике как структурному элементу ДП.
Социально-демографические проблемы были учтены в Постановлении Правительства СССР "Об усилении работы по реализации активной социальной политики и повышении роли Госкомтруда СССР", (N 825 от 17 июля 1987 г.), где на Госкомтруд возлагалась ответственность за формирование политики народонаселения и, в частности, предусматривалось "организовать подготовку региональных Программ по народонаселению с учетом демографических особенностей районов".
Структурные факторы, обусловившие рост рождаемости в середине 80-х гг., достаточно быстро исчерпали себя, и с 1988 г. начался новый этап снижения рождаемости. Чтобы затормозить снижение рождаемости, а также чтобы улучшить охрану здоровья матери и ребенка, в 1989-1990 гг. был поэтапно увеличен частично оплачиваемый отпуск по уходу за новорожденным до 1,5 лет (с сохранением прежнего размера оплаты) и до 3-х лет (без содержания). В 1990 г. был увеличен с 56 до 70 дней дородовой отпуск.
Начавшаяся в конце 80-х гг. реформа пенсионного обеспечения существенно ограничила возможности дальнейшего расширения помощи семьям с детьми. Это значительно повысило роль региональной демографической политики.
В 1988-1989 гг. Госкомтруд СССР, НИИ труда Госкомтруда СССР и Центр по изучению проблем народонаселения МГУ подготовили методические материалы по разработке республиканских программ в области народонаселения. Такие программы, рассчитанные на срок до 2000 г. и на более длительный период, должны были учитывать специфику демографического поведения в районах с разным типом воспроизводства населения, теснее увязывать региональные цели и средства для их достижения. В числе приоритетных подпрограмм предлагалась и подпрограмма "Молодая семья", апробированная к тому времени на проблемах и в условиях Москвы, где она была принята к реализации в 1988 г.
В большинстве республик СССР в 1989-1990 гг. были разработаны региональные программы развития населения на период до 2000 г., включающие меры помощи семьям с детьми, меры по снижению смертности, охране материнства и детства, регулированию миграции и т.д. Республики самостоятельно определяли приоритеты в целях своей политики с учетом своих ресурсных возможностей, а также подключали к реализации политики средства.местных советов и предприятий.
Госкомтрудом СССР в 1990 г. была разработана Концепция социальной защиты населения при переходе к рынку. В ней был сформулирован ряд основных принципов, в частности, принцип всеобщности в гарантировании прямой поддержки всем нетрудоспособным членам общества. Были намечены два возможных подхода к соотношению роли Центра и регионов:
1) каждый уровень обеспечивает социальные гарантии из своего бюджета: союзный — из своего, республиканский — из своего, местный — из своего;
2) сочетание и взаимодополнение мер и бюджетных средств разного уровня и создание союзно-республиканских программ.
Госкомтрудом СССР в 1990 г. были подготовлены "Основы государственной политики по улучшению положения женщин, семьи, охраны материнства и детства". В частности, было намечено ввести систему государственных пособий семьям с детьми с учетом типа семьи, дохода и индекса стоимости жизни.
Ряд новых мер был введен в правительственном постановлении "О дополнительных мерах по социальной защите семей с детьми в связи с переходом к рынку" (1990 г.): единовременное пособие в размере трехкратной минимальной заработной платы (210 р.), пособия на детей от 1,5 до б лет (в семьях с доходом ниже двух минимальных зарплат на члена семьи), другие меры.
Провозглашение Россией суверенитета (1990 г.) и распад СССР (1991 г.) поставили вопрос о выработке в России демографической политики, учитывающей новые экономические, социальные и политические условия. Демографическая политика в РФ до
1991 г. была составной частью общесоюзной, единой для всего СССР политики. Собственную ДП (на уровне Федерации) Россия не формулировала и не проводила. В конце 80-х гг. была начата разработка долгосрочной целевой программы развития населения РСФСР. После провозглашения РФ суверенитета официальных заявлений по поводу целей демографической политики не делалось. Как правопреемник СССР Россия сохранила в действии основные правовые нормы и направления демографической политики, унаследованной от СССР, сохранила и многие меры социально-экономической и правовой поддержки материнства и детства.
Переход к рыночной экономике, формирование новых подходов к проведению социальной политики требуют существенной переоценки сложившейся системы взглядов на роль и место общегосударственной демографической политики, политики в области семьи, социальной защиты материнства и детства. Речь идет как о принципах разработки ДП, так и о вопросах реализации, ресурсного обеспечения и регионализации с учетом особенностей демографического, экономического и социально-культурного развития регионов России.
В условиях осуществляемой экономической реформы по переходу к рыночной экономике проводится политика социальной защиты семей с детьми, действует новая система семейных пособий, призванная смягчить влияние переживаемого Россией кризиса на уровень жизни семей с детьми, противостоять дальнейшему падению рождаемости. Пособия периодически увеличиваются с учетом индекса инфляции (см. табл. 6).
Сокращение населения РФ, которое наблюдается с конца 1991 г., интерпретируется различными политическими силами как прямой результат реформ, используется в политической борьбе как аргумент против курса и тактики реформ. Правительством РФ намечены меры по изучению перспектив демографического развития РФ, решению неотложных проблем населения. Разработана "Концепция государственной семейной политики", одобренная 12 мая 1993 г. Национальным Советом по подготовке и проведению Международного года семьи.
Вопросы для повторения и дискуссии
1) Как соотносятся понятия "социальная политика", "политика населения" и "демографическая политика"?
2) Какими методами можно оказывать воздействие на демографические процессы?
3) Что такое планирование семьи?
4) Для чего ООН проводит регулярные опросы правительств по вопросам политики народонаселения?
5) Чьи интересы — государства или семьи, человека — Вы бы поставили во главу угла современной демографической политики в России?
6) Считаете ли Вы, что семейные пособия (пособия на детей) надо предоставлять не всем, а только особо нуждающимся?
Литература
1. Архангельский В.А. Демографическая политика // Население мира: демографический справочник. М., 1989. (Раздел VIII).
2. Валентей Д.И., Елизаров В.В., Кваша А.Я. Демографическая политика: современное состояние и перспективы // Теоретические проблемы формирования и развития единого народнохозяйственного комплекса. М., 1985.
3. Валентей Д.И., Кваша А.Я., Медков В.М. Теоретические основы политики народонаселения // Основы теории народонаселения. 3-е изд., перераб. и доп. М., 1986. (Глава 25).
4. Демографическая политика в современном мире / Под ред. А.Г. Вишневского. М., 1989.
5. Детерминанты и последствия демографических тенденций (том 1, часть 9). Нью-Йорк, ООН, 1975. — Из содержания: Демографическая политика (гл. 17).
6. Елизаров В.В. Социально-демографическая политика в условиях перехода к рыночной экономике // IV Всесоюзная школа-семинар "Демографическая политика и программа развития народонаселения в условиях суверенитета республик". Ашхабад, 1991.
7. Елизаров В.В. Демографическая политика // Система знаний о народонаселении. Учеб. пособие. М., 1991. (Глава 25).
8. Сови А. Политика в области населения // Общая теория народонаселения, т. 2. М., 1977. (Глава 23).
9. Экономические аспекты демографической политики в зарубежных странах. Реф. сб. АН СССР. М., 1988.
10. Экономические основы и принципы демографической политики СССР / Под ред. В.В. Елизарова, Р.В. Татевосова. М., 1981.
И. Global Population Policy datebase, 1991. ST/ESA/SER К/ 118. — United Nations, N.Y., 1992.
12. World Population Policies. Vol. I: Afganistan to France. ST/ESA/SER.A/1O2.- United Nations, N-Y, 1987.
13. World Population Policies. Vol. II: Gabon to Norway. ST/ESA/SER.A/lO2/Add.l.- United Nations, N-Y, 1989.
14. World Population Policies. Vol. Ill: Oman to Zimbabwe. ST/ESA/SER.A/lO2.Add.2.- United Nations, N-Y, 1990.