Учитывая существенные различия в условиях осуществления местного самоуправления на разных территориях, огромные различия между муниципалитетами разного типа и то, что местные власти по факту отвечают за все, что происходит на территории, попытка ограничить их функции закрытым перечнем приводит к правовым коллизиям и проблемам, существенно ограничивает инициативу местных властей. Кроме того, первые годы реализации реформы выявили целый ряд проблем, существующих в сфере реализации полномочий органов местного самоуправления:
– недостаточно урегулированы отношения органов местного самоуправления поселений с органами местного самоуправления муниципальных районов;
– недостаточная точность разграничения полномочий различных уровней власти по решению «пересекающихся» вопросов ведения;
– несбалансированность местных бюджетов;
– отсутствие объективных нормативов затрат на решение вопросов местного значения;
– несоответствие состава муниципального имущества перечню вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления;
– проблемы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (недостаточность финансовых средств и несвоевременность их поступления);
– и другие.[18]
Мировая практика предлагает несколько моделейразграничения полномочий, которые отличаются уровнем принятия решений. Наиболее известны среди них централизация, децентрализация и деконцентрация. В целом считается, что передавать «наверх» решение вопросов, непосредственно касающихся жизни местных общин, нецелесообразно. Чем выше заинтересованность не отдельной общины, а общества в целом в реализации конкретной общественной услуги, тем при прочих равных условиях, разумнее ее закрепить за «центром». Существуют и другие критерии оптимизации разграничения полномочий, в частности рекомендуется обязательно учитывать «эффект масштаба» (в общем случае средние затраты на оказание общественной услуги сокращаются с расширением объема услуг).[19]
Одним из базовых принципов разграничения уровней принятия решений в международном сообществе считается принцип субсидиарности. Его истоки следует искать в средневековой социальной философии. Считается, что идею субсидиарности в ее современной трактовке сформулировал Папа Пий ХI в энциклике «Quadrogesimo Anno» (1931 г.): «Должен оставаться непоколебимым следующий принцип социальной мудрости: как не дозволено, с целью передачи обществу, отнимать у отдельных лиц то, что последние могут выполнить собственными силами и мерами, так одинаково нельзя передавать более значительный (по рангу) организации то, что может быть сделано меньшими и более слабыми обществами. Нарушение этого правила послужило бы в тяжкий вред обществу… потому что естественно целью всякого вмешательства в общественные дела является подкрепляющая помощь членам социального организма, а не их разрушение и поглощение».[20]
Практическое воплощение этот принцип получил во второй половине ХХ века в ряде международных актов, касающихся распределения ответственности между различными уровнями власти, в том числе в Европейской Хартии о местном самоуправлении, ратифицированной и Россией. В отношении федеративного строительства принцип субсидиарности впервые был конституционно закреплен в Германии в 1992 г.: «В целях осуществления идеи Объединенной Европы Федеративная Республика Германия участвует в развитии Европейского союза, который обязуется сохранять принципы демократического, правового, социального и федеративного государства и принцип субсидиарности».[21]
Сегодня федералистское будущее Европы активно обсуждается именно на основе этого принципа. Идеи субсидиарности используются и при укреплении федерализма, и при построении системы отношений между государством и местным самоуправлением, и при разграничении ответственности между государством и обществом.
Деконцентрация не сводится к простому исполнению предписаний вышестоящих органов власти. Ей присущи особые механизмы участия регионов и территорий в выборе оптимальных форм и механизмов реализации решений, принятых в центре. На федеральном уровне могут разрабатываться модельные решения, которые обязательны к исполнению, если органы управления на субфедеральном и местном уровнях не предложили свои механизмы решения проблемы и не утвердили их в установленном законом порядке. К конкретным механизмам, обеспечивающим деконцентрацию, относятся региональные демонстрационные программы (waivers), долевое финансирование, блок – гранты и др.
Сущность демонстрационных программ в том, что ответственность за определение методов и механизмов реализации федеральной политики на определенных условиях передается субъектам Федерации. К таким условиям относятся:
– конкурсный отбор заявок на проведение региональных демонстрационных программ;
– конкретный ограниченный срок их действия (обычно от 3 до 5 лет);
– отсутствие дополнительных требований к финансированию, которое было бы выделено федеральным правительством для решения поставленных задач;
– мониторинг реализации и широкомасштабная оценка результатов региональных демонстрационных программ.
При этом за федеральными органами власти сохраняется ответственность за выработку целей федеральной политики, определение порядка проведения региональных демонстрационных программ, выдачу разрешения на их проведение, контроль и оценку результатов. Если демонстрационная программа признана успешной, это может послужить основанием для внесения в федеральное законодательство. Предусматривается также упрощенный порядок получения разрешения на реализацию аналогичной программы в других регионах.
Что касается разграничения ответственности между государством и обществом, то здесь также действует принцип субсидиарности. Зрелое гражданское общество может выполнять функцию саморегулирования через разные механизмы, включая и местное самоуправление, и саморегулирующиеся ассоциации экономического характера, и различные общественные движения, постепенно принимая на себя значительную часть традиционных государственных полномочий.
Дискуссия 2001–2002 гг. о разграничении полномочий заставила забыть об академических спорах по поводу федерализма, которые велись на протяжении нескольких последних лет: под вопросом оказалась сама целесообразность федерализма в России. И в политических, и в научных кругах открыто высказываются мнения о том, что «федерация как тип государственного устройства для России не имманентна».
С этим нельзя полностью согласиться. В России существуют и собственные традиции федерализма. Близкие к федерализму идеи высказывал еще один из авторов первого российского проекта Конституции декабрист Н.М. Муравьев. Федералистские требования оформились в идеологии «сибирского областничества» (ХIХ – начало ХХ века), предложивший модель экономической и культурной самостоятельности регионов при сохранении правового единства страны.[22] Однако зарождавшийся российский федерализм не смог преодолеть соблазна использовать энергию движения за национальное самоопределение. На рубеже веков возникла внутренне противоречивая концепция «национально – территориальной автономии», которую большевики потом воплотили в жизнь в качестве оппозиции деникинской «единой неделимой» России.
Но в целом и дореволюционная, и советская системы управления исходили из презумпции правильности решений, принимаемых в центре, и рассматривали региональное и местное разнообразие не как резерв развития, а как помеху, которую надо устранить для общего блага (раньше под «благом» понималось строительство коммунизма, теперь – защита прав и свобод граждан).
На новом этапе становления федерализма в 1990 – е годы проявился своеобразный эффект «пружины», когда столь долго сдерживаемое разнообразие регионов взрывообразно воплотилось в ложно понимаемом суверенитете. В частности, практика заключения договоров о разграничении предметов ведения между центром и субъектами Федерации привела к фактическому неравенству в отношениях между субъектами Российской Федерации и к нарушению конституционного принципа равноправия субъектов РФ в отношениях с Федерацией.
Именно к этим недостаткам практики федерализма аппелируют сегодня критики идеологии федерализма: «Нельзя считать, что все решено, что выбран уже оптимальный вариант государственного устройства и никаких проблем нет»; «модель федеративных отношений, рождения определенными политическими соображениями в 1918 году, ничего для России не дала и не даст. Для России достаточно рациональной может быть модель унитарного государства с самостоятельностью мест и автономией национально – территориальных единиц.[23]
Еще более популярна идея формального сохранения конституционного принципа государственного устройства при фактическом выхолащивании сути федеративных отношений. Предлагается, например, детальное федеральное регулирование предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; укрепление вертикали исполнительной власти за счет введения разнообразных регламентов; создание Федеральной контрольной палаты с широкой сетью территориальных органов, в функции которой будет входить даже контроль за работой предприятий торговли и общественного питания, и т.п.
В этих условиях позиция сторонников федерализма приобретает особое значение. Л.В. Смирнягин справедливо отмечает: «Стоит напомнить, что федерализм является абсолютно неизбежной формой государственного устройства современной России. Странами такого размера (по площади и общественному потенциалу) очень трудно управлять централизованно, в рамках унитарного государства, потому что они почти всегда обладают очень сложной внутренней структурой и ярко выраженными противоречиями между отдельными частями, а также между интересами каждой части и интересами страны в целом. При унитарном управлении эти противоречия приходится насильственно гасить, и разнообразие внутренней структуры превращается в источник опасного политического напряжения. Федерализм же представляет собою инструмент согласования разнородных интересов частей страны и тем самым открывает возможность использовать разнообразие этих частей как мощный дополнительный стимул развития (в частности, благодаря территориальному разделению труда между регионами)».[24]
В современном мире общим вектором развития является поощрение инициативы «с мест» при сохранении единого правового пространства. Именно это позволяет «наращивать» конкурентоспособность страны в целом, развивая разнообразие отдельных ее частей, ориентируясь на культурную самобытность и экономические особенности регионов. «Федерализм основывается на любви к сложному в отличие от упрощенчества, характерного для тоталитарного мышления», – так звучит один из принципов федерализма, выдвинутых в 1947 г. на конгрессе в Монтре.[25]
Кооперация, а не статичное разграничение полномочий – принцип, который прекрасно зарекомендовал себя и на местном уровне. Хорошим примером может послужить межмуниципальная кооперация. Чтобы решить задачи, выходящие за рамки возможностей одного небольшого муниципального образования, необязательно передавать ответственность «наверх», в надмуниципальный район или субъект федерации. Практикуются самые разнообразные варианты, в том числе:
– покупка услуг «большого» муниципалитета несколькими «маленькими» муниципалитетами (типичными услугами, по которым заключаются соглашения такого рода, являются приюты и кризисные центры);
– создание организаций, в управляющие органы которых входят представители нескольких муниципалитетов (типичный пример – компании по обеспечению транспортными услугами);
– партнерство между несколькими муниципалитетами в реализации крупных проектов (примером является строительство станции по переработке отходов).
В нашей стране, скорее всего, механизмы кооперации будут развиваться и со временем приобретут разные формы для различных регионов и территорий (в части, не противоречащей конституционному принципу равенства субъектов Российской Федерации в отношениях с Федерацией.[26]
Заключение
Исследование проблем муниципального управления в России останется актуальными еще долгое время. Но не менее очевиден и тот факт, что сложность этих проблем предполагает для их решения усилия многочисленных специалистов как в области управления, так и экономистов, демографов, географов и представителей других отраслей науки. Во многом это обусловлено тем, что в России в настоящее время муниципальное управление проходит этап становления, и многие проблемы еще ждут своего внимания и разрешения.
Дальнейшего рассмотрения, методологического и методического описания требуют следующие проблемы:
– формирование и реализация политики социально – экономического развития муниципального образования, что включает разработку вопросов по анализу и мониторингу развития муниципального образования, постановке целей развития, применению программно – целевых и проектных методов в муниципальном управлении и т.п.;
– развитие отдельных отраслей и, в первую очередь, отраслей социальной направленности в муниципальном образовании, что предусматривает рассмотрение вопросов планирования, организации, руководства и контроля в отраслях жилищно-коммунального хозяйства, пассажирского транспорта, здравоохранения, образования, культуры и т.д.;
– взаимоотношения между муниципальным управлением и управлением на уровне субъекта федерации, между самими муниципальными образованиями, в том числе вопросы ассоциативного взаимодействия муниципальных образований, в контексте формирования, распоряжения и управления объектами собственности, природных и финансовых ресурсов.
В настоящее время в России наиболее невостребованными и ослабленными оказались ресурсы территорий, провинций, прежде всего, социально – экономические, научно – технические, духовно – культурные. Становится очевидным, что на пути возрождения России, выхода ее из кризиса первоочередным является подъем территорий, раскрепощение их внутренних сил при одновременном укреплении Центра. Несомненно, в первые десятилетия ХХI в. «региональный фактор» будет одним из определяющих. Решение вопросов формирования гражданского общества, целостности Российского государства, развертывания демократического механизма функционирования политической власти все активнее перемещается в регионы. Это связано с возрастанием роли «человеческого фактора» в системе организации социума, который все в большей мере будет представлять собой ассоциации самостоятельных, самоуправляющихся подсистем (региональных, трудовых, семейных, профессиональных, творческих, политических и т.п.).