Из истории развития канадского аудита
В 1877 г. было создано Управление Генерального аудитора в Канаде. На первых порах Генеральный аудитор являлся представителем одновременно законодательной и исполнительной власти.
В 1878 г. в законодательство Канады были внесены поправки, в соответствии с которыми Генеральный аудитор получил независимый от исполнительной власти статус и наделялся полномочиями по осуществлению финансового контроля от парламента над расходами, осуществляемого правительством. Еще одна особенность становления института Генерального аудитора в Канаде состоит в том, что первоначально он осуществлял предварительный контроль над всеми производимыми расходами – для проведения любого платежа из бюджета необходимо было получить санкцию Генерального аудитора.
Впоследствии за аудитором были оставлены полномочия по осуществлению исключительно последующего контроля, т. е. финансового контроля за уже произведенными публичными расходами. Сложилась модель, в соответствии с которой осуществление предварительного и текущего контроля возлагалось на казначейство, а последующего – на Генерального аудитора. Таким образом, казначейство осуществляло как бы «внутренний» финансовый контроль, а вот «внешний» финансовый контроль составлял сферу деятельности Генерального аудитора.
В 1931 г. была предпринята попытка институционализировать «внутренний» финансовый контроль. С этой целью было создано специальное ведомство контролера казначейства, персонал которого составили государственные служащие, занятые в сфере исполнительной власти и специализирующиеся в области финансовой отчетности. На ведомство контролера казначейства возлагались проверки соответствия реально осуществленных публичных расходов тем объемам, которые были утверждены парламентом при принятии бюджетного закона, правильности ведения государственных счетов и финансовой отчетности в публичном секторе.
Еще в середине XX в. возник вопрос о том, каким все-таки должен быть государственный финансовый контроль: независимым от исполнительной власти или действующим в ее структуре и опирающимся на ее кадровый и информационный потенциал? Вопрос этот был поднят с особой остротой, когда Генеральный аудитор предпринял первые попытки провести оценку эффективности государственных расходов, т. е. ответить на вопрос не только о том, законны ли были те или иные расходные операции, но и насколько они были эффективны.
Подобная инициатива Генерального аудитора была недоброжелательно встречена в правительственных структурах. Стали говорить о якобы имевшем место превышении Генеральным аудитором своих полномочий. Полемика по данному вопросу потребовала от законодателя определиться со своими представлениями об организации государственного финансового контроля. В результате в 1977 г. появился Закон о Генеральном аудиторе, заложивший основы независимого «внешнего» государственного финансового контроля. (До принятия этого закона деятельность Генерального аудитора регулировалась законом об управлении публичными финансами).
Организация деятельности Управления Генерального аудитора
Деятельность Управления Генерального аудитора должна опираться на соответствующую нормативно-правовую базу, в которой четко определяются порядок формирования органа, его статус, полномочия по проведению контрольных мероприятий, взаимодействия с другими государственными органами и т. д.
Законодательную основу деятельности Управления Генерального аудитора составляют Закон о Генеральном аудиторе и Закон об управлении публичными финансами.
Национальное законодательство о высшем органе государственного финансового контроля не должно противоречить международно-правовому стандарту в этой области – Декларации руководящих принципов финансового контроля (Лима, 1977
В ряде случаев допускается принятие подзаконных актов (директив), регламентирующих отдельные аспекты деятельности Управления Генерального аудитора и его взаимодействие с органами исполнительной власти и другими субъектами публичного права.
В соответствии со ст. 3 Закона о Генеральном аудиторе на должность Генерального аудитора назначается квалифицированный аудитор сроком на 10 лет без права повторного переизбрания. При этом в Законе особо оговаривается, что Генеральный аудитор не может выполнять свои полномочия после достижения им 65-летнего возраста.
Генеральный аудитор после своего назначения, которое осуществляется генерал-губернатором, становится должностным лицом парламента. По общему правилу в течение срока своего мандата он несменяем. Закон допускает, что генерал-губернатор может принять решение об отстранении Генерального аудитора от занимаемой должности в случае обращения с такой просьбой сената и палаты общин. До настоящего времени не было ни одного случая отстранения от должности Генерального аудитора.
Основное назначение персонала Управления Генерального аудитора – оказывать содействие Генеральному аудитору при осуществлении возложенных на него законом полномочий. Персонал Управления формируется и осуществляет свою деятельность в соответствии с законом о занятости в публичной сфере.
Объем и характер полномочий, осуществляемых Генеральным аудитором, во многом предопределен концепцией «законодательного аудита», лежащей в основании канадского парламентаризма. Законодательные собрания, создаваемые на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации (провинций), контролируют деятельность исполнительной власти, и прежде всего расходование правительствами средств из публичных фондов. «Законодательный аудит» должен побуждать правительства к отчету за свою деятельность перед законодателем. В результате «законодательного аудита» (точнее сказать, аудита, проводимого законодательным органом) депутаты парламента получают всю информацию, необходимую для проведения контроля над финансовой и иной деятельностью исполнительной власти. Именно результаты аудита дают депутатам необходимые эмпирические основания для формирования собственной позиции по вопросам эффективности управленческой и финансовой деятельности правительства.
В Канаде Управление Генерального аудитора осуществляет аудит деятельности как федеральной администрации, так и трех региональных администраций (так называемых северных территорий). Управление Генерального аудитора осуществляет три основных вида аудита:
– финансовый;
– специальный;
– управленческий.
Финансовый аудит позволяет ответить на следующий важный вопрос: правильно ли правительство ведет публичные счета и точна ли информация, содержащаяся в финансовых отчетах правительства?
Под специальным аудитом в Канаде понимаются аудиторские проверки, которые Управление Генерального аудитора проводит в различных государственных корпорациях и на государственных предприятиях. В соответствии с законом об управлении публичными финансами аудиторская проверка должна проводиться на государственном предприятии не реже одного раза в пять лет. В отдельных случаях сведения о результатах аудиторских проверок государственных предприятий могут направляться соответствующему министру и в парламент.
Управленческий аудит, ранее называвшийся в Канаде аудитом оптимизации ресурсов, позволяет ответить на несколько вопросов. Было ли исполнение той или иной правительственной программы нацелено на обеспечение экономии государственных ресурсов и эффективности государственных расходов? Были ли при исполнении правительственной программы предприняты все необходимые меры для охраны окружающей среды?
Управление Генерального аудитора проводит ежегодно около 30 проверок в рамках управленческого аудита в федеральных министерствах и иных субъектах государственного управления федерального уровня.
Закон о Генеральном аудиторе наделяет Управление Генерального аудитора значительными дискреционными полномочиями (т. е. полномочиями, осуществляемыми по собственному усмотрению) в вопросе выбора того участка правительственной деятельности (сектора государственного управления), который должен стать объектом управленческого аудита. При этом предметом проверки может стать как конкретная правительственная программа в целом (например, развития сельского хозяйства Канады), так и отдельный вид правительственной деятельности (например, регулирование вопроса применения пестицидов).
Управление Генерального аудитора проводит исчерпывающий анализ рисков и составляет перечень тех сегментов публичного сектора, проведение аудита которых представляет особую важность для парламента. В перечень объектов, на которых аудит должен проводиться в первоочередном порядке, включаются так называемые объекты повышенного риска. Под таковыми понимаются объекты, финансирование которых особенно дорого обходится канадским налогоплательщикам, а также объекты, представляющие угрозу для безопасности и здоровья граждан. Объект может быть включен в планы проведения управленческого аудита также по требованию депутатов парламента (например, по обращению парламентского комитета).
Вне сферы компетенции Управления Генерального аудитора остаются, во-первых, все политические решения правительства; во-вторых, те вопросы, которые в соответствии с конституцией и действующим законодательством Канады отнесены к исключительной компетенции провинций и муниципальных образований.
Любая проверка, проводимая Управлением Генерального аудитора, представляет собой длительный процесс (продолжительностью до 18 месяцев), состоящий из трех этапов: планирования проверочных мероприятий, их непосредственного осуществления и отчета о проведенной проверке.
В процессе осуществления проверочных мероприятий сотрудники Управления Генерального аудитора встречаются с чиновниками, участвующими в реализации правительственной программы, ставшей объектом аудиторской проверки, изучают нормативно-правовую базу и иные документы, регламентирующие порядок реализации данной правительственной программы (законы, концепцию программы и т. д.), изучают все досье, так или иначе касающиеся данной программы. Одним из наиболее распространенных приемов проведения управленческого аудита по-канадски является сравнительный анализ, при котором контролируемая правительственная программа по основным параметрам сопоставляется с другими правительственными программами, осуществление которых продолжается на момент проверки или уже завершено.
Отчет, составляемый по результатам проведенной проверки, должен включать как основные данные, выявленные в результате проведенной проверки, так и рекомендации, которые на базе этих данных были выработаны и призваны повысить эффективность государственного управления на данном объекте публичного сектора. Отчеты о всех проведенных проверках за год впоследствии включаются в итоговый отчет, который Управление Генерального аудитора представляет ежегодно в нижнюю палату канадского парламента – палату общин.
Отчеты Генерального аудитора поступают в специально созданный для этих целей Комитет публичных счетов. Отчеты, которые готовятся специальным уполномоченным по вопросам окружающей среды и устойчивому развитию – одним из 11 помощников Генерального аудитора – направляются в парламентский комитет по окружающей среде и устойчивому развитию. Именно эти два комитета и организуют парламентские слушания по вопросам, затрагиваемым в отчетах Управления Генерального аудитора, с участием депутатов других комитетов и комиссий канадского парламента. На заседании Комитета публичных счетов приглашаются для краткого выступления и ответов на вопросы депутатов представители правительства, руководители государственных предприятий, на которых проводился государственный аудит. По результатам слушаний Комитет публичных счетов может представить свой отчет, содержащий рекомендации правительству, на пленарное заседание нижней палаты парламента. После этого отчет направляется в правительство, которое в течение 150 дней обязано отчитаться в парламенте о том, как оно в своей деятельности учло замечания и рекомендации, содержащиеся в отчете Комитета публичных счетов.