Глава 1.. Основы Законодательного (законотворческого) процесса в РФ

С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий, резуль­татом которых является создание закона.[1]

Процедуры составляют стадии законодательного процесса, т. е. относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляю­щих дает возможность перейти к следующему этапу.

Существуют различные мнения относительно количества стадий за конодательного процесса и соответственно объединения тех или иных процедур. В одних работах, посвященных данному вопросу, выделяются, например, только две из них: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон[2]. Некоторые исследователи различа­ют три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия, обсуждение, принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия). У других юристов встречается шесть стадий: прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концеп­ции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсужде­ние проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу.

Однако, как правило, в работах концептуального характера, посвящен­ных данному вопросу, выделяются четыре основные стадии законодатель­ного процесса:

1) внесение законопроекта или законодательного предложения (зако­нодательная инициатива);

2) рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) пар­ламента (обсуждение законопроекта);

3) принятие закона;

4) опубликование закона.

Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его этапов, в большинстве стран регламентируются нормами конституций, других законов и регламентами.

Рекомендации по поводу определения стадий, этапов и т. д. содержатся в трудах В. Е. Чиркина, Б. А. Страшуна, О. Е. Кутафина, А. П. Любимова, И. М. Степанова, других авторов. Они заслуживают внимания.

Что касается иной правовой базы законодательного процесса, то здесь требует подробного рассмотрения разд. III Регламента Государственной Думы «Законодательная процедура».

Выделим наиболее существенные его положения.

Прежде всего, это правовые нормы о порядке внесения законопроек­тов в Государственную Думу и их предварительное рассмотрение

Субъекты права законодательной инициативы и порядок внесения за­конопроектов в Государственную Думу определены ст. 104 Конституции РФ. Согласно ей право законодательной инициативы принадлежит Прези­денту РФ, Совету Федерации, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации,

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесе­ния в Государственную Думу:[3]

а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конститу­ции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, фе­деральных законов (далее - законопроект);

б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действую­щие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные кон­ституционные законы и федеральные законы либо о признании этих зако­нов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

в) поправок к законопроектам.

Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законо­проекта должны быть включены следующие положения:

а) о сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федера­ции о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального кон­ституционного закона, федерального закона или отдельных их положений;

б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия при­нятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

в) о приведении Президентом Российской Федерации и Правительст­вом Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с приня­тым федеральным конституционным законом, федеральным законом.

Если внесенный в Государственную Думу законопроект не соответст­вует требованиям ст. 104 Конституции РФ и Регламенту, Совет Государст­венной Думы может принять решение о возвращении законопроекта ини­циатору для выполнения указанных требований. После выполнения этих требований субъект права законодательной инициативы может вновь вне­сти законопроект в Государственную Думу.

Далее, процедура «движения» законопроекта состоит в следую­щем.

Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой.

В случае, если в Государственную Думу после принятия законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законо­проект Государственной Думой не рассматривается и возвращается субъ­екту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогич­ного законопроекта в первом чтении.

Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установ­ленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным кон­ституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приоста­новлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Ду­мой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы. Дополнительно к материалам, внесенным субъек­том права законодательной инициативы и предусмотренным ст. 105 и 106 Регламента, ответственный комитет представляет:[4]

а) проект постановления Государственной Думы о принятии законе проекта в первом чтении;

б) заключение ответственного комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта;

в) заключение Правового управления Аппарата Государственной Ду­мы;

г) проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы, док­ладчика по законопроекту и содокладчика от ответственного комитета.

Законопроект направляется в Совет Государственной Думы, как прави­ло, не позднее чем за 14 дней до внесения его на рассмотрение Государст­венной Думы.

Порядок рассмотрения законопроектов Государственной Думой

Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе осуществ­ляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим зако­нодательством или Регламентом.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и ма­териалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту РФ, в Правительство РФ, депутатам Государственной Думы и субъекту права законодательной ини­циативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до рассмотре­ния законопроекта на заседании Государственной Думы. Законопроекты, за исключением законопроектов, перечисленных в ч. 3 ст. 104 Конститу­ции РФ, могут быть рассмотрены Государственной Думой без отзывов на них Правительства РФ, отзывов, предложений, замечаний других субъек­тов права законодательной инициативы, если отзывы, предложения, заме­чания не были представлены в установленный Советом Государственной Думы срок.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом. чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его акту­альности и практической значимости.

По результатам обсуждения Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний в виде поправок, или откло­нить законопроект, или принять закон.[5]

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении о принятии законопроекта в первом чтении уста­навливает срок представления поправок к законопроекту. Этот срок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации - ме­нее 30 дней. В случае если у депутатов имеются предложения об установ­лении иного, чем в проекте постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, срок подачи поправок устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депута­тов Государственной Думы.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, которые впра­ве вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения зако­нопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключе­нии конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта.

Дальнейшая процедура прохождения законопроекта следующая. От­ветственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки. Он вправе проводить независимую экспертизу поправок на соответствие Конститу­ции Российской Федерации и федеральным конституционным законам.[6]

В случае признания поправок противоречащими названным актам указан­ный комитет сообщает об этом авторам поправок. При невыполнении субъектом права законодательной инициативы требований ст. 120 Регла­мента ответственный комитет вправе возвратить поправку автору без включения ее в таблицы поправок. Автор поправок может уточнять их в ходе обсуждения в ответственном комитете.

Если в процессе второго чтения изменяется название законопроекта, то он вносится на рассмотрение палаты с новым названием, а его первона­чальное название приводится ниже в скобках. Законопроект, принимае­мый в третьем чтении, должен иметь название в последней утвержденной редакции. Такие же требования предъявляются к оформлению проектов постановлений Государственной Думы.

Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления Государственной Думы, определяюще­го порядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный коми­тет представляет таблицу поправок, одобренных комитетом и включен­ных в текст законопроекта, таблицу поправок, рекомендуемых ответст­венным комитетом к отклонению, и таблицу поправок, по которым не было принято решений.[7]

Таблица поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к при­нятию, должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую ре­дакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки, краткую мотивировку решения комитета. Таблица поправок, рекомендуемых от­ветственным комитетом к отклонению, должна содержать текст законо­проекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, краткую мотивировку решения комитета. Таблица поправок, по которым ответственным комитетом не принято решений, должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки.

По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппара­та Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лин­гвистическую экспертизы законопроекта и подготавливает заключение. Ответственный комитет в случае несогласия с заключением Правового управления вправе пригласить на свое заседание при рассмотрении зако­нопроекта работников Правового управления, подготовивших данное за­ключение, для разъяснения его содержания.

Второе чтение. В начале второго чтения законопроекта в Государст­венной Думе с докладом выступает представитель ответственного комите­та. Он сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента Российской Федера­ции в Государственной Думе, представители субъекта права законодатель­ной инициативы, внесшего законопроект, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе. Предсе­дательствующий выясняет, имеются ли возражения депутатских объеди­нений, депутатов Государственной Думы или приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законода­тельной инициативы против поправок, рекомендуемых ответственным ко­митетом для внесения в текст законопроекта, рассматриваемого во втором чтении. Если возражений не имеется, председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответ­ственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта.

Если у депутатов Государственной Думы или у приглашенных на засе­дание Государственной Думы представителей иных субъектов права зако­нодательной инициативы имеются возражения против внесения в текст за­конопроекта каких-либо поправок из числа рекомендуемых ответствен­ным комитетом к принятию, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта и против которых не имеет­ся возражений субъектов права законодательной инициативы, а затем от­дельно каждую поправку, по которым имеются возражения. Автор поправ­ки, представитель ответственного комитета, а также депутат Государст­венной Думы или представитель иного субъекта права законодательной инициативы, имеющие возражения, могут обосновать свои позиции в вы­ступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосова­ние ставится вопрос о принятии соответствующей поправки.[8]

Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, ре­комендуемых ответственным комитетом к отклонению.

После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного зако­нопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это ре­шение направляется субъекту права законодательной инициативы, внес­шему законопроект. Решением Государственной Думы, принятым боль­шинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, за­конопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения. Законопроект, не принятый во втором чтении не может быть включен в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой без решения.Одобренные Государственной Думой законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные консти­туционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний Го­сударственной Думы, заключениями Правительства Российской Федера­ции и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пя­ти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Фе­дерации.

.