Законодательный процесс в Федеральном Собрании

Законотворческий процесс берет свое начало в Государ­ственной Думе, за исключением особых политических во­просов, которые находятся в компетенции Совета Феде­рации. После окончательного прохождения через Государ­ственную Думу закон направляется в Совет Федерации. Если верхняя палата его отклоняет, закон возвращается обратно в Государственную Думу, где комиссия, состоя­щая из представителей обеих палат, стремится уладить разногласия. Если Дума не соглашается с поправками верхней палаты, закон может быть принят двумя третями голосов депутатов. В противном случае проводится голо­сование по варианту, предложенному комиссией.[9]

После того, как закон получает одобрение обеих па­лат Федерального Собрания, он передается Президенту для подписания. Если Президент не подписывает закон, тот возвращается обратно в Государственную Думу. Она может принять закон с предложенными Президентом поправками просто абсолютным большинством голосов либо преодолеть вето Президента, для чего требуется две трети голосов. Совет Федерации затем также должен одобрить закон простым большинством, если приняты поправки Президента, или двумя третями голосов, чтобы преодолеть его вето.

Руководящим комитетом палаты является Совет Государ­ственной Думы. Он принимает принципиальные реше­ния, касающиеся повестки дня и действий, необходимых для преодоления тупиковых ситуаций внутри политиче­ских фракций, представленных в Думе. До существенных изменений 2004 года в него входили лидеры всех партий­ных фракций или зарегистрированных депутатских групп вне зависимости от их размера, и таким образом он слу­жил инструментом распределения политической власти в нижней палате. Однако с 2004 года в Государственной Думе доминирует фракция «Единой России», члены ко­торой занимают восемь из одиннадцати мест в Совете. Совет Государственной Думы в настоящее время напоми­нает Президиум Верховного Совета советской эпохи пе­риода заката как по структуре, поскольку в него входят все депутатские руководители, так и по политической состав­ляющей, поскольку в Совете преобладает одна полити­ческая сила.

Почти все депутаты принадлежат к политическим фракциям или депутатским группам. Каждая фракция имеет существенное влияние при определении вопросов, выносимых на голосование в палате. Партия, получившая не меньше 5 % голосов на выборах при распределении половины всех мест между партийными списками в соот­ветствии с системой пропорционального представитель­ства, может сформировать думскую фракцию из своих депутатов и любых других депутатов, избранных по од­номандатным избирательным округам, которые захотят к ней присоединиться. Более того, любая депутатская группа, насчитывающая определенное количество членов (35 человек в Государственной Думе первых трех созы­вов, и 55 человек с 2004 года), имеет право зарегистри­роваться в качестве официальной депутатской группы, имеющей такие же права и привилегии, которыми распо­лагает партийная фракция. Эти привилегии имеют боль­шое значение для депутатов. Они касаются содержания работников, предоставления помещений, процедурных прав. Более того, фракции и группы делят между собой все руководящие позиции в палате, в том числе предсе­дательство в комитетах. Используя площадку Государст­венной Думы, фракции и группы представляют свои за­конопроекты, обеспечивают своим лидерам возможность выступить перед аудиторией, охватывающей всю страну, получают значительную организационную поддержку для партийной работы и оказывают поддержку своим членам. Такие преимущества заставляют почти всех депутатов объединяться во фракции или группы. сравнительное конституционное обозрение[10]

Для координации процесса принятия решений по определенным проблемам существуют также и нефор­мальные депутатские объединения. В них вступают те депутаты, которые заинтересованы в принятии законов, касающихся нефти и газа. Существует неформальное объединение депутатов-москвичей. Даже в рамках спло­ченной и централизованной фракции «Единой России» действуют независимые внутренние группы, объединен­ные вокруг того или иного лидера. Однако, когда необ­ходимо определенным образом проголосовать по во­просу, вынесенному на обсуждение в палате, фракции, тем не менее, проявляют относительную дисциплини­рованность.

Каждый депутат является членом одного из комите­тов, в которых проходит разработка законопроектов и подготовка изменений и дополнений к ним и к действую­щим законам. Подготовленные законопроекты, а также поправки и замечания направляются на рассмотрение депутатов Государственной Думы. Членами определен­ного комитета депутаты становятся по собственному же­ланию в зависимости от того, насколько их специализа­ция соответствует профилю комитета.

Формально законопроект рассматривается в трех чте­ниях. В первом чтении депутаты просто решают, одобрить или нет основную концепцию законопроекта. В случае одобрения он направляется обратно в комитет, который тщательно анализирует поправки к законопроекту, пред­ложенные депутатами (иногда к одному законопроекту предлагаются тысячи поправок). Когда комитет согласо­вал рекомендуемую им версию законопроекта, тот воз­вращается в палату на обсуждение во втором чтении, и депутаты решают, какие поправки одобрить, а какие — от­клонить. На этой стадии проходит голосование по законо­проекту в целом, а затем он направляется обратно в коми­тет для окончательной проработки и редактирования. В третьем чтении происходит окончательное одобрение за­кона Думой, после чего он поступает в Совет Федерации.

В эпоху Путина получила развитие практика, в соот­ветствии с которой большая часть переговоров касатель­но законодательства происходит на так называемой стадии нулевого чтения. Эта практика подразумевает проведение консультаций между Правительством и поддерживающи­ми его фракциями в Думе. Консультации проводятся еще до того, как законопроект официально представлен на рассмотрение в Государственную Думу. Проводится ра­бота с рядом налоговых и финансовых органов. Поэтому к моменту голосования законопроекта в первом чтении все основные вопросы, касающиеся его условий, уже со­гласованы между Правительством и теми фракциями, которые могут обеспечить прохождение законопроекта в палате. Стадия нулевого чтения также дает возможность депутатам хорошо все взвесить перед тем, как закон будет направлен из нижней палаты в верхнюю.[11]

Депутаты имеют право законодательной инициативы и активно используют такую возможность, чтобы выра­зить свою позицию по определенному вопросу". Однако наиболее значимые законопроекты исходят от исполни­тельной власти. Подобная практика стала преобладать; приходом к власти Путина. Большая часть изменений э законодательство готовится специальными рабочими -группами, которым поручается составить законопроект так, чтобы достичь политических целей, определенных Правительством или Президентом. Ежегодное послание 6Президента парламенту считается наиболее авторитет­ным изложением президентских законодательных ини­циатив. Рабочие группы по законодательству обычно со­стоят из представителей заинтересованных федеральных министерств, президентской Администрации, «групп по интересам» и экспертов. Каждый законопроект, подго­товленный такой группой, перед тем, как официально быть представленным в парламент, направляется для одобрения Правительства, которое в полном составе вни­мательно его рассматривает. Несмотря на то что россий­ская политика испытывает большое влияние со стороны Администрации Президента, встречаются ситуации, когда для нахождения более оптимальных политических реше­ний и достижения консенсуса проводится большое коли­чество внутренних переговоров и консультаций. Тем не менее практика принятия политических решений эпохи Путина немногим отличается от той, которая существовала в сильно бюрократизированной советской системе 1970-х и 1980-х годов, когда наиболее значительные по­литические решения принимались после длительной дис­куссии внутри бюрократического аппарата12.

Разногласия внутри самой Государственной Думы, между Думой и Советом Федерации, а также между зако­нодательной и исполнительной ветвями власти в 1990-е годы — явление, более типичное для ельцинского, чем для путинского, периода. Они обычно разрешались путем со­здания специальных комиссий по рассмотрению проти­воречий. При возникновении разногласий между различ­ными ветвями власти создаются трехсторонние комиссии, состоящие из депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, а также представителей Президента и Правительства. В период Ельцина работа таких комис­сий была главной причиной появления большого количе­ства законодательных компромиссов. Только за период с 1996 по 1999 год обеими палатами Федерального Собра­ния или различными ветвями власти было создано почти 300 таких комиссий. Две трети всех законов, первоначаль­но отклоненных Советом Федерации или Президентом, в конце концов, принимались и подписывались после того, как указанным комиссиям удавалось добиться компро­миссного решения. Однако в настоящее время влияние Президента как в Думе, так и в Совете Федерации столь велико, что представляется невероятным факт отклонения законодательной инициативы исполнительной власти.[12]

Конституция 1993 года не предоставила Федеральному Собранию официальных полномочий по контролю испол­нительной власти, какими обладает Конгресс Соединен­ных Штатов. Однако парламент формально имеет другие возможности, которые он при желании может использо­вать для проверки и надзора за исполнительной властью, если она это, конечно, позволит. Одним из таких инстру­ментов является Счетная палата, которая проверяет фи­нансовую отчетность государственных органов, включая федеральные министерства, органы власти субъектов, и даже частных компаний. Другим инструментом контроля является практика приглашения правительственных чи­новников в Государственную Думу на «правительствен­ный час» для дачи ответов на вопросы депутатов. Однако комитеты часто организуют слушания лишь для того, что­бы привлечь общественное мнение к вопросам публичной политики и содействовать тем самым совершенствова­нию законотворческого процесса. Парламент также об­ладает компетенцией проводить расследования по заяв­лениям о невыполнении исполнительной властью своих обязанностей. Но все эти полномочия могут использо­ваться только в тех пределах, которые определит сам пар­ламент и на которые согласится исполнительная власть. Более того, возможность парламента воспользоваться результатами разбирательств, расследований, отчетами зависит от его собственной способности сформировать коллективную волю, не зависящую от исполнительной ветви власти. В эпоху Путина, когда политическая власть в государстве фактически сконцентрирована в руках Пре­зидента, парламентская независимость практически све­дена к нулю.

В России Федеральное Собрание разработало такие кон­струкции и процедуры, которые позволили ему обеспечить внедрение в законодательную сферу многопартийности. При этом были использованы некоторые организацион­ные формы, которые существовали еще до перестройки, во времена Горбачева и сменяемых друг друга россий­ских парламентов. Однако от некоторых организационных форм, таких как Президиум, пришлось отказаться. На­ряду с этим были созданы новые. По своему устройству Дума оказалась достаточно жизнеспособной. Ей удава­лось, несмотря на повороты судьбы, оставаться автоном­ной, приспосабливаться к сложившейся ситуации и ре­шать если не все, то, по крайней мере, некоторые спорные политические вопросы. При Ельцине в одних случаях Го­сударственная Дума ругала Президента, в других под­страивалась под него. Совет Федерации обладал боль­шей свободой в процедуре избрания сенаторов и мог в большей мере оказывать независимое влияние на приня­тие решений в законодательной сфере. "Он скорее напо­минал орган, который реагировал на происходящие со­бытия, а Дума являлась площадкой для многочисленных попыток сформировать позицию, начать карьеру, моби­лизовать электорат.

Несомненно, Федеральное Собрание более успешно, чем два предшествующих парламента (Съезд народных депутатов/Верховный Совет СССР и Съезд народных депутатов/Верховный Совет РСФСР), которые потерпе­ли крах под гнетом неразрешимых конституционных и по­литических кризисов, «институционализировало» себя. Однако при Президенте Путине оно показало неспособ­ность или нежелание оказывать противодействие росту президентской власти, которая очень сильно стала доми­нировать в российском государстве, так же как КПСС доминировала в советском государстве. При Путине обе палаты парламента быстро превратились в придаток пре­зидентской Администрации, одобряя любые инициативы, предложенные Президентом, и возражая только в дета­лях. Сказать, что такой поворот событий произошел из-за того, что Президент узурпировал законную власть парла­мента, означало бы осветить только одну сторону сложив­шегося положения.

Отстранение в последнее время Федерального Со­брания от принятия политических решений, что, впрочем, происходит и в других странах, где слабый парламент и роль президента, как и в России, гипертрофирована, объясняется следующими причинами. С одной стороны, Федеральное Собрание испытывает давление со стороны Президента, который стремится к централизации власти. С другой стороны, налицо стремление парламента усту­пить свои прерогативы сильному и популярному Прези­денту[13].

Прежде всего власть, используя свою силу, опреде­ляет, насколько парламент может быть самостоятельным для принятия авторитетных решений. В России в первой половине 1990-х годов свободное соперничество различ­ных партий и псевдопартий определило содержание выбо­ров, а следовательно, и структуру Государственной Думы. Однако процесс развития партий в России замедлился в середине 1990-х годов, и с тех пор «партийные суррога­ты» (как называет их Генри Хейл14), то есть большой биз­нес, правительственный аппарат и кремлевская Адми­нистрация, стремятся подменить собой партии. Эта тен­денция стала сильнее проявляться с 1999 года, по мере укрепления позиций «Единства»/«Единой России» в об­ществе. Однако в конце 1990-х годов, несмотря на то что главные усилия депутатов были сосредоточены на вопро­сах распределения, а не на идеологических конфликтах и политических процессах, ей все же удалось сохранить роль института, принимающего важные политические реше­ния. Это объясняется тем, что при решении важных для общества вопросов депутаты, организованные группы ин­тересов и бюрократические структуры стремились все же использовать законодательную процедуру, установленную Думой, что определяло ее значимость на политической арене. Способность Государственной Думы формировать коллективную волю для создания законодательного боль­шинства, используя известные процедурные механизмы, безусловно, помогла ей решить целый ряд важных поли­тических вопросов. Уровень политической и парламент­ской компетентности комитетов Государственной Думы также постепенно возрастал по мере накопления опыта и снижения текучки.

Однако с момента вступления Путина в должность Пре­зидента последовательное усиление роли Думы как легитимного властного центра и арены разрешения политиче­ских конфликтов было приостановлено. Процесс пошел в обратную сторону. Избрание в Думу в 1999 году пропрезидентского большинства и усиленная работа Президента по навязыванию государству своей воли привели к изо­ляции парламента. Роль парламента заметно изменилась по сравнению с периодом Ельцина. Политическая и фи­зическая слабость Ельцина и, несомненно, импульсив­ная, но все же не подводившая его политическая интуиция позволили парламенту стать чем-то вроде противовеса президентству. При Ельцине баланс между ветвями вла­сти был асимметричным. Президент обладал властью над парламентом, но парламент все же ухитрялся ограничи­вать полномочия Президента и его влияние на публич­ную политику в некоторых значительных областях. Это происходило из-за того, что парламенту удалось найти собственные институциональные средства преодоления фрагментации и создания большинства по вопросам за­конодательства.

В Государственной Думе это выразилось в формировании «коалиции четы­рех» фракций в 2000—2003 годах, а с 2004 года — в то­тальном господстве «Единой России». Что же касается Совета Федерации, то реформы Путина 2000 года лишили верхнюю палату какой-либо политической независимо­сти, позволив ему сформировать большинство в палате по своему выбору. Таким образом, в настоящее время ни одна из палат не имеет ни средств, ни намерений критико­вать Президента. Подобное положение дел вряд ли надо­лго сохранится. Однако переход к более сбалансирован­ным отношениям между ветвями власти потребует значи­тельных изменений с обеих сторон. Президенту придется отказаться от целого ряда неформальных полномочий, ко­торыми он сейчас располагает, а парламенту потребуется зарабатывать независимый политический мандат у элек­тората.