Бюджетный кодекс определяет следующие предельные параметры долга и дефицита бюджета субъекта Российской Федерации:
- объем государственного долга не должен превышать собственных доходов бюджета рассматриваемого финансового года;
- предельный объем расходов бюджета на обслуживание государственного долга не должен превышать 15% расходов бюджета рассматриваемого финансового года;
- предельный размер дефицита бюджета не должен превышать 15% собственных доходов бюджета рассматриваемого финансового года.
Названные правовые нормы не учитывают двух важнейших факторов, принципиальных для определения безопасного уровня долга: 1) наличие в бюджете обязательных (неотложных) расходов и 2) распределение платежей, связанных с обслуживанием и погашением государственного долга во времени. В связи с этим формирование долга Москвы осуществляется с учетом дополнительных критериев, определенных «Концепцией управления государственным долгом города Москвы и использования заемных средств в городском бюджете» (Постановление Правительства Москвы от 6 мая 2003 г. №318-ПП).
В Соответствии с указанной Концепцией основой бюджетной политики в области управления государственным долгом Москвы является механизм защиты части расходов бюджета, необходимых для бесперебойного функционирования городской инфраструктуры и выполнения социальных программ, от рисков, связанных с погашением долга. Ключевым условием защищенности указанных расходов от указанных рисков является соблюдение соотношения между размером ежегодных выплат в счет погашения долга и разностью между доходами и текущими расходами бюджета. Соответствующая разность, которая концепцией определена как «капитальный ресурс», должна превышать размер ежегодно погашаемого долга в течение прогнозируемого периода.
В результате в качестве базовых показателей, определяющих ограничения в проведении городской заемной политики, используются как нормы, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации и Законом г. Москвы «О государственном долге города Москвы», так и отношение ежегодно погашаемого долга к величине капитального ресурса бюджета Москвы.
Кроме того, при оценке долговой нагрузки в качестве вспомогательного условия безопасного уровня долга используется такой простой и широко распространенный показатель, как отношение ежегодно погашаемого долга к доходам бюджета. Согласно известной практике применения этого критерия, указанный показатель свидетельствует о критическом уровне долговой нагрузки, если его значение превышает 15%.
Выполнимость перечисленных критериев оценивалась для случая привлечения заимствований на финансирование ежегодного дефицита бюджета в объеме 20-30 млрд руб. в период 2004-2006 г., определенного приоритетами бюджетной политики. Получено, что такие заимствования не скажутся существенным образом на уровне долговой нагрузки в указанные годы. Расчеты показывают, что сумма ежегодно погашаемого долга в 2004-2006 гг. составит менее 10% доходов бюджета и 35% капитального ресурса бюджета Москвы. Сумма долга не превысит 33% доходов бюджета.
Однако рост объема долга в рассмотренный период может оказать негативное воздействие на исполнение бюджета последующих лет. Это требует оценки степени и условий безопасности долга для бюджета последующих лет. Проведение такого расчета показало, чю соблюдение критериев безопасного уровня долговой нагрузки будет обеспечено при срочности заимствований не менее 3 лет.
Это критический срок, иначе заимствования в рассмотренном объеме станут невозможны по причине несоблюдения предельных показателей критериев безопасного уровня долга и определяемых ими рисков, связанных с погашением долга после 2007 г.
Однако формирование временного профиля долга, соответствующего указанным выше предельным показателям долговой нагрузки (15 и 100%), нецелесообразно, поскольку в такой ситуации система исполнения бюджета будет чувствительна к воздействию неблагоприятной экономической конъюнктуры. Поэтому в качестве ориентира для формирования безопасного уровня долга для указанных отношений были определены значения 10 и 50% соответственно. Достижение этих значений будет обеспечено при срочности заимствований 5-7 лет.
Таким образом, ключевым элементом политики управления долгом на период 2004-2006 гг. стала организация заимствований срочностью до 7-10 лет, обеспечивающая равномерный профиль погашения долга на горизонте до 2011 г. Соблюдение такой стратегии заимствований, объем которых определяется приоритетами бюджетной политики, обеспечивает городу безопасный уровень долговой нагрузки.