II. Регион и центр: проблемы взаимоотношений

Отношения центра и регионов в современной России опреде­ля­ются, прежде всего, Конституцией 1993 г., в которой закреп­лено федеративное устройство. Территория РФ на сегодняшний день со­стоит из территорий 89 ее субъектов. Федеративное уст­ройство современной России, система госу­дарственной власти и ее орга­низация на всей территории закреплена в Конституции 1993 г. Российский федерализм — смешанный: часть субъектов вы­делена по национальному признаку, часть — по территориальному. Тра­дици­онные федерации формировались посредством передачи полно­мочий снизу вверх, т.е. субъекты федерации, объединяясь, соз­давали центр и передавали ему свои полномочия. РФ формиро­ва­лась на основе совершенно др. принципа. Передача полномочий осуществля­ется сверху вниз, т.е. от центра к субъ­ектам феде­рации. Со­гласно Конституции существуют 6 видов субъектов Фе­дерации, равных по своим конституционным правам. Смешанная на­ционально-государственная и административно-территориальная система госу­дарствен­ного устройства, существовавшая ранее, обуславливала правовую асиммет­рию между субъектами Федера­ции. В марте 1992 г. был заключен Федеративный Договор, вер­нее было подписано 3 договора: РФ с республиками, РФ с ав­то­номиями округами, РФ с обл. и краями. В состав субъектов были вклю­чены области и края, состав субъектов расширился, феде­рализм распро­страня­ется на всю территорию. В Федеративном договоре, подписанным субъектами Федерации (за исключением Та­тарстана и Чечни) в 1992 г. было зафиксировано, что респуб­лики в составе РФ обладают суверенитетом. В феврале 1994 г. был подписан договор с Татар­станом, не подписавшим феде­ра­тивный договор. По сути, это конфедеративный договор. Консти­туцией 1993 г. была в основном устранена правовая асимметрия между субъектами фе­дерации, суще­ствовавшая до того. Смешанная национально-госу­дарствен­ная и административно-территориаль­ная система госу­дарственного уст­рой­ства в значительной сте­пени приближена к единой форме тер­риториального устройства. Закрепление равных прав для субъектов Федерации формально оз­начает, что все они — государственные образования и имеют равные права во взаимо­отношениях с феде­ральными органами го­сударственной вла­сти. Взаимодействие ме­жду центральной вла­стью и субъектами стро­ится на основе раз­граничения полномо­чий. Способы разграниче­ния полномочий между центром и регио­нами могут быть различ­ными —договорное, консти­туционное раз­граничение. Принцип равноправия субъектов Федера­ции, закреп­ленный в Конституции не исключает различий в пред­метах веде­ния, объеме и харак­тере их конкретных полномочий. Вопреки декларированному в Кон­ституции РФ равноправию субъек­тов, пра­вовое регулирование управления из центра в различных субъек­тах идет различными путями на договорной основе. Факти­чески сохраняется неравно­правие субъек­тов Федерации с точки зрения предметов ведения и полномочий. Передача полномочий осу­ществ­ляется в форме за­ключения договоров.

Конституция РФ 1993 г. закрепила принципы федеративного до­говора и подтвердила принцип смешанной федерации. Согласно Кон­ституции в РФ су­ществует разграничение предметов ведения и полномочий, существуют 3 сферы компетенции: сфера компетен­ции федерации, сфера субъектов РФ и сфера совместного веде­ния. Фе­деративное устройство предполагает прямое участие субъектов РФ в осуществлении законодательной власти на федера­тивном уровне через одну из палат представительного органа власти — Со­вет Федерации. Получило конституционное закрепле­ние: вер­ховен­ство феде­ральной Конституции и федеральных законов на всей террито­рии Федерации; государственная целостность. Новые эле­менты кон­ституции 1993 г.: нет характеристик республики как суверенных; “принцип равноправия субъектов федерации, во взаи­моотношениях с федеративными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны”. Сохранение шести ви­дов субъектов яв­ляется лишь исторической преемствен­ностью. Наличие такого ко­личества видов вносит только кажу­щуюся асимметрию в государст­венное устройство. Но об истинной асим­метрии можно говорить в экономическом плане и в плане того, что правовое регулирование управления из центра в раз­личных субъектах идет различными пу­тями на договорной основе. Кон­ституция 1993 г. закрепила пере­ход от декларативного к реаль­ному федера­лизму, оформила новое качество федерального уст­ройства по примеру со­временных феде­ративных государств. Са­мые суверенные республики (Татар­стан) их модель — переход к национальному государству. Договорные формы наряду с Консти­туцией могут рег­ламентировать отношения сто­рон, но если до­го­воры не входят в противоречия с Конститу­цией. Существует мнение, что РФ обладает призна­ками, как феде­рации, так и конфедера­ции т.к.: в федера­тивном госу­дарстве ни один из субъектов не может обладать суверените­том; что во­преки ло­гике 9 национальных округов имеют статус субъектов Фе­дера­ции, но входят в состав др. субъектов. В конституциях и уста­вах субъ­ектов выявлено тысячи несоответствий с Конститу­цией РФ, даже в таких во­про­сах как орга­низация власти в ре­гио­нах, касающихся подчинения всех правоохрани­тельных и судеб­ных органов Центру.

Конституционное закрепление равноправия субъектов Федера­ции, устра­нило правовую асимметрию. А вот возможности реали­зации этих прав у раз­ных субъектов остаются разными (эконо­ми­ческое положение, наличие при­родных ресурсов, географиче­ское положение, научный потенциал и другие факторы). В усло­виях продолжающегося системного кризиса выровнять стар­товые условия регионов нереально. В настоящее время фактический раз­рыв в со­циально-экономическом и финансовом положении ре­гио­нов продол­жается углубляться. В связи с этим проблема РФ со­стоит в эконо­мическом кри­зисе, утрате прежних рычагов управ­ления государст­вом и неотлаженности новой системы. А также концентрации у фе­деративного Центра непомерной тяжести полно­мочий по предметам совместного ведения и в отсутствии у субъ­ектов РФ инструментов для решения на своем уровне соци­ально-эконо­мических проблем регионов. Зачастую проявляется “мягкий сепаратизм” ре­гионов, спровоцированный действиями федератив­ного Центра и невозможно­стью для субъектов самим решать про­блемы регионов. Но с другой стороны “мягкому сепа­ратизму” способствуют узкие региональные интересы, толкаю­щие руководи­телей на решения, нарушающие еди­ное экономическое простран­ство (например, запреты на вывоз продукции). Но об­щество как система может существовать только при единстве, неразрывности политического, экономического и культурного пространства. Бы­вают случаи, когда часть общества (анклав) территориально от­делена от центра (например, Калинин­градская область), но при этом сохраняется единство политиче­ского, эко­номического и культурного пространства. Такое поло­жение очень усложняет со­циально-экономическое положение этой части общества, но не на­рушает целостности государства. Един­ство политического, эко­номического и куль­турного пространства — залог целостности государства. Например, при разрывании цело­стности экономиче­ского или политического пространства неиз­бежно произойдет распад (что видим на примере распада СССР). В кон­ституциях и уста­вах субъектов выявлено тысячи несоот­вет­ствий с Консти­туцией РФ, даже в таких во­просах как орга­низа­ция власти в регионах, касающихся подчинения всех право­охрани­тельных и судебных органов Цен­тру. В последние годы все больше нарас­тает тенденция к децентрализации регионов. Субъекты Феде­рации требуют от федерального Центра все большую часть налого­вых поступлений и расширения прав в других сфе­рах деятель­но­сти. Органы власти субъектов Федерации напрямую контак­тируют с вла­стями итальянских провинций и немецких земель, т.е. осу­ще­ствляют меж­дународные связи без участия Центра. Появля­ются пред­ложения о пере­даче властям субъек­тов полномочий феде­раль­ных судов и силовых ведомств (напри­мер, инициатива прези­дента Ингу­шетии). Существует мнение, что вертикаль го­сударст­венной вла­сти ослаблена и все три уровня власти (фе­деральный, региональный и местное само­управление) существуют как бы па­раллельно. Во многом это свя­зано с отсутствием за­конодательно закреп­ленного разграниче­ния полномочий и обя­занностей Центра и регионов и неотрегули­рованностью взаимоот­но­шений, особенно бюд­жетных. Отсутст­вует институт федераль­ного вме­шательства в дела ре­гионов. При несоот­ветствии за­конодательства субъекта федеративным законам отсутствует ме­ханизм ответственности субъектов, ре­шение этих проблем в су­дебном по­рядке очень за­труд­нено. Главным фактором влияния Центра на ре­гионы является распре­деление финансо­вых ресур­сов через трансферты. Если учесть, что регионов-доноров в Рос­сии меньше десятка, то сокра­щение федерального финансирования является мощным рычагом влия­ния на органы власти субъектов Федера­ции. Характерным для со­вре­менной России явля­ется то, что Центр является: финансовым центром, где сконцентрировано до 80% капитала всей страны; ос­новным донором для периферии, чему спо­собствует тот факт, что большая часть операций по продажи нефти и газа периферии оформ­ляется в Москве, куда идут все доходы и налоги с этих операций. Асимметрию в соотно­шениях между федеральным и ре­гиональными бюджетами весьма ощутимо дополняет уже отмечав­шаяся значитель­ная диффе­рен­циация регионов с точки зрения их фискальной обес­печенности на душу населения. Сегодня в России есть регионы, которые пе­речисляют в феде­ральный бюджет до 60-65% доходов. С другой стороны, имеются регионы, покрываю­щие большую часть своих расходов за счет средств федерального бюджета.

До настоящего времени все реформы в России всегда прово­ди­лись “сверху” — без участия населения в принятии решений Взаи­модействия ре­гиональных и центральных органов власти в послед­нее десятилетие опреде­лялись в основном стремлением центра к системному реформированию эконо­мики, а регионов - к защите от "негативных" последствий реформ. При этом часть ре­гионов стре­милась максимально использовать возникающие в про­цессе реформ возможности для экономического продвижения, дру­гая часть пыта­лась скорректировать само направление экономи­ческого реформи­рования. Эти взаимодействия проходят в весьма сложной политиче­ской об­становке. Прекращение активного про­цесса развития фе­дерализма в России в первую очередь связано с отсутствием со­гласованной государственной политики в этой сфере общественных отношений. Мнения о путях развития федера­тивных отношений рас­ходятся не только среди ученых, полити­ков, но и среди членов Совета Федерации, представляющих рос­сийские регионы. Ес­тест­венно, что при таком разбросе мнений невозможно согласованно прини­мать федеральные законы, обес­печивающие дальнейшее раз­витие федерализма в РФ. Этим объяс­няется и затягивание про­цесса их принятия на многие годы. По-разному рассматривают уче­ные и политики проблему сокращения числа субъектов Российской Федерации. Одни видят ее решение в “гу­берни­зации” или “респуб­ликанизации” субъектов РФ, т.е. пре­образовании субъ­ектов в од­нотипные губернии или респуб­лики, другие в сокращении количе­ства субъектов до 8-10, на основе экономического районирования, третьи — в администра­тивно-тер­риториальной реформе или измене­нии границ между субъектами РФ. Представленные точки зрения, как правило, ос­нованы на экономических расчетах и исходят из понимания опти­мальности отношений Центр — регионы. При их рас­смотрении не­которыми авторами сознательно исключается многона­циональный состав РФ, или, наоборот, в целях ухода от советской системы “нацио­нально-государственного и административно-терри­ториаль­ного устройства”, которая, по их мнению, сохранилась. За­час­тую предлагается фактически переход к унитарному госу­дарству. Все перечисленные варианты фактически означают деэтни­тизацию го­сударствен­ности и могут быть реализованы только по­сле вне­сения изменений в Кон­ституцию РФ. При рассмотрении во­проса государственного устройства воз­можен только комплексный под­ход. Одностороннего решения только в поли­тической, эконо­ми­ческой, юридической или этнической плоскости быть не может.