Ямало-Ненецкий автономный округ в системе российского федерализма




 

Конституция 1993 года провозгласила Россию федеративным государством. Создание федерации рассматривалось, прежде всего, как средство разрешения национального вопроса в многонациональной стране. Сегодня федеративное устройство России строится на принципе равноправия и самоопределения всех народов, проживающих на ее территории. Всем гарантировано право на сохранение родного языка и развитие национальной культуры, в том числе коренным малочисленным народам. Во многом от успешного развития принципов федерализма зависит результат социально-экономических и политических преобразований.

Однако российский федерализм имеет свои особенности и проблемы. Споры о разграничении полномочий, статусе и правах на собственность еще долгое время будут оказывать негативное влияние на устойчивость государственных институтов, и подвергать сомнению идею целостности страны. Конфликтный характер взаимоотношений центра и периферии, как по вертикали, так и по горизонтали, был заложен еще в советскую эпоху. По своему официальному названию РСФСР была федеративным государством. В нее входили 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных (национальных) округов. Вместе с тем, очевидно, что РСФСР являлась унитарным государством. Такое противоречивое положение дел, возможно было сохранять в условиях авторитарного режима. Как только советское руководство активизировало перестроечный процесс, разгорелась публичная дискуссия о правах всех входящих в состав СССР и РСФСР территорий.

Современная Россия получила в наследство большое количество споров и конфликтов, порожденных национально-территориальной политикой советского государства. Одна из внутренних проблем связана с появлением так называемых «Сложноустроенных» субъектов РФ. Ямало-Ненецкий автономный округ по Конституции имеет неопределенный статус. С одной стороны, он, вместе с Ханты-Мансийским автономным округом, входит в состав Тюменской области. С другой, является равноправным субъектом РФ. Такая неконкретность является не только следствием ошибочного решения авторов Конституции, но и была предопределена историческими процессами. Так, еще в 1930 г. Ямало-Ненецкий и Остяко-Вогульский (Ханты-Мансийский) национальные округа были образованы в составе Уральской области. При их образовании учитывалось преобладание доли коренного населения на этих территориях – около 50% в Остяко-Вогульском и более 70% коренного населения в Ямало-Ненецком. Позднее Ямал и Югра входили в Обско-Иртышскую и Омскую области, а с 14 августа 1944 г. округа включёны в Тюменскую область. С 1977 г. приобрели статус автономных, что являлось скорее формальностью, чем реальным отражением их правового положения.

В соответствии с российским республиканским законодательством отношения Тюменской области с Ямало-Ненецким и Ханты-Мансийским автономными округами практически не отличались от ее отношений с городами и районами области. Согласно Закону от 20 ноября 1980 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР» органы государственной власти области обладали правом:

- отменять решения органов власти автономного округа;

- включать планы экономического и социального развития округа составной частью в соответствующие планы развития области;

- рассматривать и утверждать бюджет автономного округа как составную часть областного бюджета[1].

Таким образом, была создана несбалансированная и запутанная схема управления приобской территорией, что во многом определило дальнейшие конфликты между региональными органами власти, элитами, национальной интеллигенцией трех субъектов.

В конце 1980-х гг. в условиях обострившегося кризиса советской модели федерализма стали проявляться центробежные тенденции. Еще осенью 1987 г. в г. Салехарде состоялся митинг граждан в поддержку повышения статуса Ямала, а в 1988 г. окружной Совет принял закон о Ямало-Ненецкой автономной области[2]. Но процесс автономизации затормозился, в связи с необходимостью решения вопроса по существу в Верховном Совете РСФСР. Однако весной 1989 г. в разгар выборов народных депутатов СССР, в официальном партийном и советском печатном органе Ямала, газете – «Красный Север», по инициативе первого секретаря окружкома КПСС В. Первушина, открывается дискуссионная трибуна на тему политической автономии округа. На страницах этой газеты партийный начальник публично заявляет следующее: «На сегодня в СССР нет реальной системы самоуправления и правовой защиты народностей севера. Возникает необходимость выбрать такую систему самоуправления, которая на деле обеспечивала бы реализацию интересов этнической общности и имела бы законодательные права и реальные возможности для решения жизненных задач… В порядке дискуссии предлагаю следующую модель. Создать в окружном Совете две палаты. Условно их можно назвать Совет территорий и Совет народностей Севера… Все вопросы социально-экономического развития округа должны решаться только жителями округа через своих представителей в Советах»[3].

Ухудшение социально-экономической ситуации в стране и округе подстегнули широкие слои населения к общественной дискуссии на заданную тему. Так, например, на страницах той же газеты можно прочитать интересную заметку пенсионера из г.Салехарда – М. Агафонова. Он возмущался плачевным положением дел с обеспечением населения региона продуктами массового потребления. «Все мы, северяне, живем плохо… Я живу рядом с магазином, бываю там каждый день, но купить ничего хорошего не могу… Избрали мы народным депутатом СССР Р. Ругина. Теперь он вошел в состав Верховного Совета. Но сможет ли он облегчить жизнь хотя бы своего народа? Только в том случае, если Советам дадут реальную власть, округу – самостоятельность и будет введен региональный хозрасчет»[4].

Вслед за словесной активностью, реальные действия предпринимают наиболее инициативные представители коренных народов Ямала. 6 октября 1989 г. состоялся учредительный съезд ассоциации «Ямал – потомкам!». Сразу по итогам работы съезда было подготовлено обращение в Верховный Совет СССР. В этом послании наравне с требованием об оказании поддержки коренным малочисленным народам, вполне отчетливо прозвучало заявление о необходимости – уравнять в политических правах областную и окружную автономии, предоставив им равное представительство в Совете Национальностей Верховного Совета СССР, а также ввести квоты для малочисленных народов в Советах всех уровней. Создать Ямало-Ненецкую автономную область в составе РСФСР. Предоставить территории реальную юридическую, экономическую и финансовую самостоятельность[5].

Наблюдая за ситуацией в автономных округах, депутаты Тюменского областного Совета 4 сентября 1990 г., действуя на опережение, скоропалительно утвердили постановление «О статусе Тюменской области» [6]. В документе был заложен принцип целостности областного социально-экономического территориального комплекса, состоящего из Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа, Тюмени и городов «юга Тюменской области»[7]. Однако это решение только спровоцировало эскалацию конфликта. Окружные Советы считали преждевременным обсуждение вопросов «О статусе Тюменской области» и принятии Декларации о преобразовании Тюменской области в Тюменскую советскую автономную социалистическую республику. Депутаты заявили, что этот проект противоречит конституционным нормам Декларации о государственном суверенитете, ущемляет права и полномочия автономных округов и предупредили своих областных коллег о недопустимости принятия каких-либо решений об изменении статуса региона без широкого обсуждения этих вопросов[8].

Один из участников этого противостояния, – заместитель председателя окрсовета ЯНАО А.И. Кузин честно заявил: «Если бы область не спешила со своей декларацией, может быть, и мы не стали торопить события. Но округу нужно было сделать решительный шаг, чтобы сохранить себя. Ведь по декларации Тюменской области между нею и округами закрепляются вассальные отношения, и округам отводится роль придатков области. Во-вторых, все депутаты окружного Совета в своих избирательных программах пообещали бороться за повышение правового статуса округа»[9].

В конце 1990 г. все общественные индикаторы указывали на наличие массовой поддержки курса, на повышение статуса региона. В сентябре на страницах «Красного Севера» был опубликован проект знакового документа – Декларация о государственном суверенитете Ямало-Ненецкой республики. В ней заявлялось следующее: «Окружной Совет народных депутатов выражая волю народов проживающих на территории Ямало-Ненецкого автономного округа в целях обеспечения политических, экономических, правовых гарантий, а также необходимости возрождения и сохранения для мировой цивилизации многовековой культуры, языка, традиций и быта ненцев, селькупов, ханты, коми, манси, подтверждая уважение к национальным правам и достоинству всех народов и народностей, признавая, что на современном этапе развития общества правовой статус автономного округа, не соответствует принципам правового государства, росту национального правосознания народов, уровню развития производительных сил, экономического и политического потенциала автономного образования, не способствует реализации прав и полномочий округа как субъекта федерации… провозглашает суверенитет Ямало-Ненецкой республики… Ямало-Ненецкая республика как субъект федерации строит свои отношения с РФР и Союзом ССР на основе заключенных договоров»[10].

И уже 16 октября 1990 г. на второй сессии ямальского Совета народных депутатов было провозглашено преобразование Ямало-Ненецкого автономного округа Тюменской области в Ямало-Ненецкую республику в составе Российской Федерации с прямым подчинением РСФСР[11]. Телеграммами было сообщено об этом решении в Верховный Совет РСФСР и Тюменский областной Совет народных депутатов. Аналогичные процессы протекали на соседней территории Ханты-Мансийского автономного округа. Так, результаты социологического исследования, проведенного в 1990 г. в Югре, продемонстрировали, что население оказало явную поддержку идее расширения автономии. Отвечая на вопрос о независимости округа, 32% респондентов выступили за полный территориальный хозрасчет на основе самофинансирования, а 21% опрошенных высказались за экономическую и политическую независимость округа[12].

Однако тюменские власти выступили резко против самостоятельности округов. На сессии областного Совета звучали разные мнения: от призыва признать Ямал суверенным до требования привлечь к судебной ответственности «застрельщиков» сепаратного решения[13]. Противостояние переместилось в публичное пространство. Областные газеты «Тюменские известия», «Тюменская правда» и «Тюменский комсомолец» включились в информационную войну, подвергая резкой критике самостоятельную политику округов. Так, в газете «Тюменские известия» поместили карикатуру, на которой нефтяники ножницами кроят карту области, а человек в национальной одежде занес над картой нож. Эпитеты к публикациям тоже не могли оставить читателя равнодушным. Например, такие: «Наши доморощенные шейхи будут довольны тем, что нефтедоллары сыпятся в их карманы без всяких усилий с их стороны»[14].

Вслед за Ямалом на сессии Ханты-Мансийского окружного Совета прозвучало предложение заместителя председателя Совета по малочисленным народностям Севера В.М. Молоткова о преобразовании автономного округа в автономную республику»[15]. Поддержала окружных депутатов и интеллигенция. Так, в газете «Ленинская правда» появилось письмо мансийского поэта А. Тарханова с красноречивым названием «Статус республики округу». Автор писал: «Тюмень снова хочет «наращивать свои мускулы» за счет автономных округов. Если появится Тюменская республика, то автономные округа останутся в роли просителей своих денег. Автономные округа должны обрести статус автономных республик – вот подлинно справедливое решение вопроса»[16]. Тем не менее, в отличие от ямальских коллег, югорские депутаты заявили лишь о необходимости наделения автономного округа статусом и полномочиями равноправного субъекта федерации.

В декабре 1990 г. на расширенном заседании Совета Министров РСФСР республиканские органы власти соглашаются с предложениями автономных округов о формировании для них самостоятельных бюджетов на 1991 г. Результатом данного решения стало принятие Закона РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», в соответствии с которым автономным округам было предоставлено право самостоятельно решать вопрос о вхождении в Российскую Федерацию непосредственно или находиться в составе края (области). Автономные округа получили право разработать проект собственного именного закона и представить его в Верховный Совет РСФСР на утверждение[17]. Одновременно в автономных округах формируется большинство территориальных структур федеральных органов власти (прокуратура, арбитражный суд, таможенное управление, налоговые органы и т.д.), функционирующих независимо от аналогичных подразделений, расположенных в областном центре.

Осенью 1991 г. был подписан указ Президента Российской Федерации «О развитии Тюменской области», который должен был внедрить комплексную программу развития Тюменской области, в частности, предполагалось вложение средств в нефтегазовый комплекс региона. Однако в округах этот указ был воспринят неоднозначно. Так, президиум ямальского Совета опубликовал настороженное письмо, в котором отмечалось следующее: «Указ президента РСФСР № 122 от 19.09.1991 г. отличается от проекта разработанного рабочей группой Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. Подавляющая часть полномочий исполнительных органов субъектов федерации передана Администрации Программы, т.е. избавившись от засилия ведомств, автономные образования попадают в прямую зависимость от Администрации Программы»[18].

В ноябре 1991 г. президиум областного Совета народных депутатов предпринял еще одну попытку взять под контроль развитие территориальных отношений в Тюменской области. Однако его обращение к Президенту РСФСР с просьбой о передаче главе администрации области права назначения глав администраций городов и районов, расположенных на территории автономных округов, было оставлено без внимания. Автономные округа на идею о создании единой системы исполнительной власти области отреагировали моментально. Окружные власти приняли решение считать обращение президиума областного Совета народных депутатов к Президенту РСФСР не имеющим юридической силы. Так, например, в своем обращении глава администрации ЯНАО Л.С. Баяндин и председатель окрсовета А.И. Кузин, в адрес председателя Совета национальностей Верховного Совета РСФСР Р.Х. Абдулатипова, прямым текстом написали: «Президиум Тюменского облсовета своим решением грубо нарушает права Ямало-Ненецкого автономного округа, как равноправного субъекта Российской Федерации. Присваивая право назначения глав администраций городов и районов на территории ЯНАО в пользу главы администрации Тюменской области, президиум областного Совета нарушает статьи 83 и 84 действующей Конституции РСФСР»[19]. И на Ямале и в Югре практически одномоментно прошли самостоятельные назначения глав исполнительной власти городов и районов.

В начале 1992 г. президиумы Тюменского областного, Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского окружных Советов народных депутатов опубликовали совместное заявление «О статусе Тюменской области и округов», в котором подчеркивалось, что представительные органы власти подтверждают стремление к сохранению единства области[20]. Т.е. участники конфликта согласились сохранить статус-кво. Однако активность Тюменской области в вопросе повышения собственного статуса вновь обострила ситуацию. В частности, муссировались слухи о создании Тюменской Земли и возможность включения автономных округов в её состав. В этой связи ямальские депутаты на V сессии окружного Совета вновь подтвердили стремление к созданию Ямальской республики. Председатель окрсовета А.И. Кузин пояснил: «Решено использовать двойное написание – Ямало-Ненецкий автономный округ (республика). Этим мы как бы подтверждаем потенциальную устремленность, тенденцию, т.е. то, к чему мы стремимся. Теперь мы занимаемся проработкой структуры, чтобы нести финансовое, политическое, экономическое бремя и ту же ответственность… Выходим ли мы из состава Тюменской области? Фактический раздел уже произошел: и на уровне администрации, и на уровне Совета. Поэтому давно пора признать этот факт, перестать, наконец, выяснять, кто главнее и кто кому подчиняется, и заняться каждому своим делом»[21].

В марте 1992 г. был заключен многосторонний федеративный договор, по которому область и автономные округа получили равный статус субъектов. 1 октября было подписано соглашение о разграничении полномочий между Тюменскими областными, Ханты-Мансийскими и Ямало-Ненецкими окружными органами представительной и исполнительной власти в сфере экономических отношений. В документе было заявлено: «Стороны признают, что на территории Тюменской области осуществляют свои полномочия самостоятельные и равноправные субъекты Российской Федерации Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа… В пределах своих полномочий органы государственной власти и управления Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов в составе Российской Федерации самостоятельно осуществляют государственную власть на соответствующих территориях. Стороны намерены совместно и согласованно реализовать положения Федеративного Договора, осуществить меры по формированию рыночных отношений, социальной защите населения повышению и выравниванию уровня социального развития территорий, не допуская при этом принятия решений, блокирующих проведение экономических преобразований и ущемляющих интересы участников настоящего Соглашения»[22].

В 1993 г. принцип равноправия был зафиксирован в ст. 5 Конституции РФ. Ряд сторонников идеи автономизации округов посчитали это своей победой. Но с другой стороны, «матрешечный» принцип также не был исключен из административно-территориальной схемы управления. Так, ни договор 1992 г., ни Конституция РФ не смогли четко определить статус автономных округов, двусмысленность положения субъектов данного типа не позволила поставить точку в данном вопросе. Федеральные органы власти не решились явно поддержать одну из сторон затянувшейся дискуссии, заняли выжидательную позицию, тем самым только отложили очередной раунд схватки внутри «сложнопостроенных» территорий.

Очередное обострение спора между областью и округами произошло уже в 1994 г. на фоне обсуждения законопроекта Государственной думы РФ «Об автономном округе, входящем в административно-территориальные границы края (области)». Позиции южан и северян оказались диаметрально противоположными. Областные власти выступили резко против законопроекта ГД РФ. Областная Дума в своем заключении отметила что, поскольку его содержание не отвечает решению проблем, существующих между краями (областями) и входящими в их состав автономными округами проект закона необходимо отклонить. Так, в частности, в приложении к постановлению областной Думы было заявлено следующее: «Прежде всего вызывает возражение само название проекта. Конституция РФ говорит не об округах, входящих в границы (только) области или края, а об округах, входящих в состав края (области)… Ряд положений проекта противоречит действующему законодательству… Представленный проект направлен не на урегулирование, гармонизирование отношений области, края и автономного округа в интересах всего населения, а на дальнейшее правовое обеспечение полной самостоятельности автономных округов и, в конечном счете, законодательно оформленное разделение областей, краев и входящих в их состав автономных округов»[23]. Под постановлением подписались председатель Тюменской областной Думы Н.П. Барышников и глава администрации области Л.Ю. Рокецкий.

В ответном заявлении глава администрации Ямало-Ненецкого автономного округа Ю.В. Неёлов отметил, что спокойно относится к решению областных властей. «Я считаю, все субъекты федерации, которые хотят объединяться, могут это сделать, но нужно делать это на другой правовой основе. Мы заключили договор с Ханты-Мансийским автономным округом об экономическом и политическом сотрудничестве. И то же самое можно сделать в области… Мы не собираемся выходить из состава Тюменской области, но не нужно нарушать Конституцию, а по ней мы – самостоятельные субъекты федерации… Речь идет не о развале области, а о том, на каких основах должны строиться отношения её с округами», – заявил Юрий Васильевич Неёлов[24].

Серьезную надежду окружные власти возлагали на Федеральный Закон об автономных округах. Однако депутаты Государственной думы РФ не спешили с принятием этого документы. В условиях разночтения 66 статьи Конституции РФ окружные депутаты предприняли попытку ликвидировать правовой вакуум посредством разработки основного закона Ямала. Осенью 1994 г. окружная Дума приняла решение о начале подготовительной работы по принятию Устава, который и должен был стать основным законом для органов власти и населения округа. В частности, глава 9 Устава Ямало-Ненецкого автономного округа целиком посвящалась правовым отношениям с областью. Она получила название «Основы отношений автономного округа с Тюменской областью». Параллельно с Уставом проходила подготовка трехстороннего соглашения между ЯНАО, ХМАО и Тюменской областью. Протоколы согласия, вновь касались разграничения и делегирования полномочий органов государственной власти области и округов, а также сотрудничества в создании механизма эффективного общего социально-экономического развития трех субъектов РФ[25].

19 сентября 1995 г. окружные парламентарии приняли Устав Ямала, отметив в преамбуле в качестве основной цели, стремление к укреплению правового статуса Ямало-Ненецкого автономного округа и создания законодательной основы для его всестороннего развития. А 27 сентября на заседании Административного совета трех субъектов был подписан договор «Об отношениях органов исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа». Целью договора было совместное создание условий для гарантированного обеспечения конституционных прав и свобод, интересов населения. В нем расписывались сферы и формы сотрудничества. Так, на договор возлагалась задача регулировать отношения в области выработки совместных нормативных документов по вопросам общеобластного значения, природопользования, недропользования, охраны окружающей среды, здравоохранения, образования, социальной защиты населения и т.д. В качестве одной из форм сотрудничества допускалась взаимная передача полномочий[26].

Казалось руководство округов и области нашли приемлемую формулу взаимоотношений. Однако договоренности вновь были нарушены. По инициативе тюменских депутатов был подготовлен проект федерального закона «Об основах отношений края, области и автономного округа, находящегося в их составе». Законопроект был поддержан фракцией ЛДПР и в ноябре 1995 г. в спешке прият Госдумой в первом чтении. В автономиях этот манёвр был воспринят как удар в спину. Комментируя решение московских коллег, председатель Думы Югры С.С. Собянин заявил: «Законопроект – грубая попытка изменить статус субъектов федерации»[27].

Несмотря на благодушное название законопроекта, негодование руководства округов было связано с тем, что в его содержании красной нитью прошла идея ущемления прав автономий. Документ вновь подтверждал тезис Тюмени – территория округов является частью территории области. Следовательно, вместе с территорией ХМАО и ЯНАО лишались и полномочий, в том числе права самостоятельно принимать управленческие решения в области недропользования. Позицию округов о противоречии данного законопроекта Конституции подтвердили в Министерстве юстиции, о чем было сделано квалифицированное заключение заместителя министра А.М. Степанова[28]. Заместитель председателя комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Госдумы В.Г. Вишняков рекомендовал участникам спора обратиться в Конституционный суд в целях истолкования части 4 статьи 66 Конституции РФ, что и было сделано представителями всех трех субъектов федерации[29].

В феврале 1996 г. областные органы власти отправили обращения в адрес Президента России, Совета Федерации и Государственной думы, в которых представляли ситуацию в округах как кризисную, сравнимую с чеченским конфликтом, призвали федералов способствовать единению территории. На что, автономии вынуждены были отвечать собственными обращениями. Так в частности, Югорские парламентарии вынуждены были оправдываться перед федеральными властями, убеждая, что в отношениях автономных округов и области нет объективных предпосылок для создания напряженности, межбюджетные отношения урегулированы, созданы и работают координирующие структуры (совет Дум и Административный совет)[30].

По итогам разбирательства Конституционного суда, поводом для которого стало обращение представительных органов власти Югры и Ямала о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области, 17 июля 1996 г. было вынесено определение № 73, в котором зафиксировано решение отложить рассмотрение дела о проверке конституционности Устава Тюменской области, а органам власти Тюменской области и автономных округов рекомендовано принять все необходимые меры для скорейшего устранения имеющихся разногласий по вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий на основе принципа равноправия субъектов Российской Федерации[31]. Таким образом, принятие окончательного решения отодвигалось на неопределенное время, а стороны вновь усаживались за стол переговоров.

Однако вместо того, чтобы вернуться к конструктивному обсуждению сложившейся ситуации, областные власти нашли новый повод для разногласий. На осенне-зимний период 1996 г. выпадали выборы губернаторов трех территорий: Ямала – 13 октября, Югры – 27 октября, Тюменской области – 22 декабря. Указ президента РФ № 1355 обязал окружные органы власти организовать выборы губернатора Тюменской области и на территории автономий. Затем областные парламентарии, основываясь на президентском указе, предложили одновременное голосование за трех губернаторов, назначив его на 27 октября[32]. Если бы в ХМАО и ЯНАО согласились на эту дату, то жителям округов на выдвижение своего кандидата, сбор подписей и регистрацию оставался всего один день. Фактически автономии подталкивали к срыву выборов.

Председатель Законодательного собрания Ямала С.Е. Корепанов отправил обращения в адрес президента РФ, руководителя администрации президента и председателя Конституционного суда, в которых сообщалось, что при подготовке указа 1355 президент был введен в заблуждение, в ЯНАО не созданы нормативно-правовая база и механизм для организации и проведения выборов губернатора Тюменской области. Основная просьба сводилась к отмене данного указа. А в обращении окружных парламентариев к гражданам Ямала отмечалось, что указ не соответствует Конституции РФ. Закон «О выборах губернатора ЯНАО», определяет выборы только одного губернатора – Ямало-Ненецкого автономного округа. «Появление на территории округа еще одного высшего должностного лица – губернатора области приведет к хаосу в системе органов госвласти округа и, в конечном счете, ослаблению бюджетов автономного округа, городов и районов в округе, резкому сворачиванию программ социальной защиты населения в автономном округе, реализуемых ценой огромного напряжения», – сообщалось в заявлении депутатов[33].

Несмотря на визит Л.Ю. Рокецкого, его обращение к депутатам ЯНАО с просьбой не игнорировать выборы областного губернатора, ссылаясь на негативные последствия данного решения для экономики и социальной сферы региона, окружной парламент проявил стойкость и принял решение проводить на территории Ямала 13 октября 1996 г. только выборы губернатора округа. Самые трагичные предсказания тюменского губернатора не подтвердились. Итоги выборов в «тюменской матрешке» были закономерными: свои полномочия подтвердили Ю.В. Неёлов, А.В. Филипенко и Л.Ю. Рокецкий. Постепенно выборные страсти улеглись, тема перестала быть актуальной и отошла на второй план.

В декабре 1996 г. несмотря на бурные дебаты, Государственная дума РФ приняла во втором и третьем чтениях законопроект «Об основах отношений края, области и автономного округа, находящегося в их составе». Окружные парламенты обратились к членам Совета Федерации и президенту РФ отклонить скандальный и противоречащий Конституции закон.

Вместе с тем, переговорный процесс между органами власти «тюменской матрешки» не останавливался и в такие критические моменты. В разное время договор о сотрудничестве подписывался в Тюмени, Салехарде и Ханты-Мансийске, публиковался в областных и окружных газетах, после этого вновь и вновь подвергался критике со стороны областных властей, что естественно срывало его вступление в силу. Наконец в январе 1997 г. в г. представители трех территорий собрались в Тюмени для достижения ранее обозначенных договоренностей и подписали договор о сотрудничестве, придавший юридическую силу многим уже известным механизмам. В апреле договор вступил в действие. «В отличие от соглашений, которые подписывались ранее между тремя субъектами федерации, этот договор является по сути, реализацией конституционной нормы – о том, что взаимоотношения области и округов регулируются договором между всеми ветвями власти», – прокомментировал данное событие председатель Думы Югры С.С. Собянин[34].

В договоре определялись основные формы сотрудничества в целях максимального учета интересов населения. Статья 3 детализировала основные сферы сотрудничества. К ним относились: выработка согласованных нормативных документов по вопросам общеобластного значения; природопользование и недропользование; охрана окружающей среды; функционирование и развитие систем и объектов жизнеобеспечения населения; обеспечение населения продовольствием; здравоохранение, образование, культура, спорт; обеспечение занятости населения; социальная защита населения; общественная безопасность и чрезвычайные ситуации; связь, система телерадиокоммуникаций; отношения с федеральными органами государственной власти. Перечень направлений не являлся исчерпывающим, предполагалась возможность дополнять его в зависимости от изменения потребностей населения. Регламентировались и формы сотрудничества. В частности, допускалась взаимная передача полномочий, разработка и реализация совместных программ, создание целевых фондов и т.д. В соответствии с договором получили официальный статус координационные органы – Совет Дум и Административный Совет (Совет губернаторов). Фиксировалось, что участники обязуются избегать любых действий, вызывающих срыв совместно согласованных и принятых решений[35]. Однако жизнь доказала, что любые договоренности могут подвергаться пересмотру со стороны участников спора. Буквально через неделю в Совете Федерации состоялся «круглый стол» по проблемам автономий, где тюменцы вновь обрушили поток критики в адрес округов, вплоть до обвинений в развале России[36].

14 июля 1997 г. в Москве была поставлена формальная точка в многолетнем споре. Конституционный суда РФ принял и опубликовал постановление № 12-П [37]. К всеобщему разочарованию Конституционный суд принял позицию нейтралитета. В данном постановлении подтверждался факт вхождения автономных округов в состав Тюменской области, но признавалось и равноправие этих субъектов. Суд пришел к выводу о необходимости единой власти для всех трех субъектов, которая должна избираться населением области и округов.

В сентябре 1997 г. губернатор Ю.В. Неёлов, в целях сохранения равенства возможностей для северян, озвучил предложение о возможности учреждении нового представительного органа Тюменской области с участием жителей Ямала. Основная новелла заключалась в создании двухпалатного парламента – «Тюменского областного Собрания депутатов», состоящего из нижней платы, именуемой «Дума Тюменского областного Собрания депутатов» и верхней палаты – «Совет представителей Тюменского областного Собрания депутатов». Если депутатов нижней палаты предполагалось избирать жителями юга области, то верхняя должна была формироваться с участием жителей округов[38]. К сожалению это весьма интересное предложение не получило поддержки со стороны областных органов власти.

К тому же для продвижения и реализации новелл оставалось слишком мало времени, выборы депутатов Тюменской областной Думы второго созыва должны были состояться 14 декабря, а постановление Конституционного суда обязывало автономии принять участие в их организации. В весьма короткий срок окружным властям нужно было создать условия для полноценного участия населения в избирательной кампании. С целью изучения общественных настроений управление информационно-аналитических исследований департамента общей политики администрации округа провело телефонный опрос жителей Ямала. В нем приняли участие 1157 человек. Выяснилось, что положительно оценили решение Конституционного суда 43% опрошенных, а 34% – категорически против. Только около 50% респондентов готовы были прийти на избирательные участки. Треть опрошенных жителей еще не определились в своем решении.

В этой ситуации перед властями автономного округа стояла задача стимулировать явку граждан. Так, в своем обращении к ямальцам председатель Думы округа С.Е. Корепанов обратился с просьбой принять самое активное участие в выборах и избрать депутатами авторитетных людей, имеющих опыт деятельности в представительных органах власти, способных в условиях вхождения округов в состав области отстоять их конституционный статус как равноправных субъектов РФ. Сергей Евгеньевич Корепанов отметил, что в данной ситуации будущие взаимоотношения между органами власти округа и области в значительной степени будут определяться составом областной Думы, т.е. представительством в ней Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов[39].

8 сентября в Тюмени было достигнуто соглашение между органами государственной власти области и автономных округов о порядке и условиях проведения выборов депутатов областной Думы. Так, была установлено, что Дума будет состоять из 25 депутатов, в том числе 10 от ХМАО, 4 депутатов от ЯНАО[40]. Таким образом, был сформирован более сбалансированный депутатский состав областной Думы, тем самым на определенное время удалось снизить градус противоречий между органами власти внутри «сложнопостроенной территории».

1998 г. в целом прошел в духе делового партнерства. Летом в Салехарде состоялась встреча делегаций трех субъектов. Поводом для встречи стала необходимость принять проект Соглашения органов законодательной (представительной) власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа о порядке разработки согласованных проектов законодательных актов автономных округов и области, регулирующих их общие интересы. Работа над Соглашением велась специалистами, депутатскими группами, а также трехсторонней рабочей группой на протяжении нескольких месяцев. Окончательный вариант документа был одобрен всеми участниками этого рабочего органа на заседании, состоявшемся в Салехарде 1 июня этого года. Суть документа заключалась в том, что он должен был регламентировать совместную работу над законопроектами, которые могут приниматься в общих интересах населения области и автономных округов. Предполагалось, что проекты законов каждая Дума будет принимать самостоятельно, но работа над законопроектами может вестись сообща[41]. То есть, в данном Соглашении предусматривалась возможность обсуждения вопросов, связан



Поделиться:




Поиск по сайту

©2015-2024 poisk-ru.ru
Все права принадлежать их авторам. Данный сайт не претендует на авторства, а предоставляет бесплатное использование.
Дата создания страницы: 2017-06-12 Нарушение авторских прав и Нарушение персональных данных


Поиск по сайту: